國地稅“聯姻”風波

武彬

按照計劃，到2013年，“營改增”將繼續擴大試點地區，并選擇部分行業在全國范圍試點。“營改增”的時間表與路線圖已然清晰。一個明顯的事實是，今年“營改增”在全國推開后，作為增值稅的征管部門毫無疑問將是國家稅務局，地方地稅系統的業務將面臨大幅縮水的尷尬，以至出現人浮于事的現象。

眾所周知，1994年分稅制改革后，我國稅務局系統被“一拆為二”，形成地稅、國稅之“雙稅衙”格局，一直延續至今。目前，我國現行稅種共有24個，按照財政分稅制的要求，將24個稅種按照實際情況劃分為中央稅、中央與地方共享稅、地方稅三種。

2011年，中國增值稅和營業稅相加占全國總稅收的42.5%，而前者是國稅的主要稅種，后者是地方第一大稅種。從全國范圍內看，絕大多數省份的營業稅占地方稅收的比重都較高，特別是東南沿海等經濟發達地區服務業的占比更大。“營改增”后，如相關行業的稅收征管相應地按稅種劃歸國家稅務局負責，那地方稅務局何去何從必然要被提上議事日程。

地稅合并大勢所趨

“河南某市地稅人員已經開始填寫分流意向表了。”一語激起千層浪。近日某國稅人士私下透露，系統內很多人都聽聞此事，然而未知進展如何，也未有官方確認消息。然而關于地稅去留問題的爭論，卻一發不可收拾。

“‘營改增由于還處在改革試點推進階段，對地稅局的職能與管轄影響并不大。而且目前還只是局部省市試點，隨著試點范圍逐步推廣，這種影響會擴大范圍，程度也會加深。但按照目前的速度，推廣到全國還需要一段時間。不過，等到‘營改增實現最終的目標—完全用增值稅來替代營業稅，并且依靠國稅局來管轄和征稅時，對各地地稅系統的業務影響就非常大了。”中國政法大學財稅金融法研究所副所長施正文表示。

孫大姐是浙江省某市國稅局的一名普通干部，從去年開始，她的工作狀態就是活變多了，可是人手還是那么多。她說：“現在地稅局已經完全把工作（‘營改增方面）移交到我們手里了，地稅方面目前沒有什么太大的動靜。”當被問及國地稅合并一事，她馬上表達了自己的懷疑：“別的地方我不清楚，我們這財稅一家，是叫財稅局的。他們的人事關系自然和財政是一起的，地稅要是有問題和財政協調的難度最小，地稅人員分流到我們這里可能性不大。”

河南方面，某市財政局辦公室主任告訴記者：“我們這的地稅系統離財政‘較遠，地稅直接歸省里直管，很多指標也是省里定的，我們有的時候政府方面也難以左右。”故此，他認為合并一事，河南可能相對容易協調一些，利益牽扯面也不大。而北京方面也已經明確“營改增”后，企業原來在地稅局繳納的營業稅改為在國稅局繳納增值稅，交通運輸業、部分現代服務業的納稅申報服務、發票供應服務、納稅咨詢服務等涉稅服務已交由國稅部門負責。但城建稅、印花稅、個人所得稅等地方稅還需要在地稅局繳納。從目前開展試點測算準備工作的其他地區來看，也大多是國稅部門負責。

由此可見，一方面說明，“營改增”的改革是迅速的，目前不少省份都已完成業務的交接，雖然增值稅還要過一段時間才能完全替代營業稅，然而不爭的事實是目前不少地方的稅務機構確實在業務上出現了很大的萎縮。另一方面問題是，全國范圍內部門間關系大有不同，要想進行統一的、大規模的改革，短期內恐怕難以完成。

施正文認為，從整個稅收征管將來完善或者改革的方面來看，目前我國國地稅機構分設已經帶來了很多負面問題，比如管轄交叉、管轄不明確給納稅人的稅收登記、申報與稽查帶來了很多重復與不便。此外，征管成本與納稅成本顯著上升。所以，從某種意義上講，即便“營改增”不推行，目前國地稅分開運行這個機制產生的實際效果也是弊大于利。中南財大外國財稅教研室副主任葉青也表示：“從兩套稅務機構分稅種征收情況看，關稅、消費稅、從央企征收的所得稅都成為中央財政收入，增值稅、資源稅、地方企業所得稅是中央與地方共享稅，歸國稅征收。地稅部門征收的稅種中，除營業稅以外都是一些征管難度較大的零散稅收，今年在全國范圍內推行‘營改增又將使原本屬于地方稅收主體稅種的營業稅中的交通運輸、金融保險、郵電通訊、房地產等‘收入大頭入增值稅，地方稅收就更趨萎縮，改革時機顯現。”

也有人對短期內取消地稅表示懷疑，國家稅務總局原副局長許善達此前在接受記者采訪時則認為，把地稅取消是“不可能的”。“中國的國情就是得讓地方政府一定要有自己的征收機構。”他認為這是地稅不可能撤并的本質原因。許善達同時指出，當務之急不是把地稅“一撤了之”，而是要進一步完善地方稅體系。未來，國地稅的合并或將是水到渠成。隨著稅收征收體制的改革與完善，必將推動國稅、地稅業務的全面融合。

改革途徑

既然大家都認為國地稅合并是大勢所趨。那么，讓這樁姍姍來遲的聯姻更加科學，實現軟著陸，才是當務之急。

目前地稅系統的“拆分合并”已經傳了很久，最常見的“版本”是分三部分拆分合并：一部分劃歸國稅；一部分劃歸財政；一部分劃歸其他政府機關。

財政部財政科學研究所研究員陳少強認為，如果國地稅合并，最終可能跟財政掛鉤。稅收屬于大財政的框架，合并到財政口較為合理。西南財經大學財政稅務學院教授付志宇也認為，國稅、地稅如果出現合流的趨勢，最終目標應是納入財政管理端。過分倚重稅務部門，不利于建立更優化的財政收支體系。

大部制改革最新方案出爐后，目前國務院的組成部門雖然減至25個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。與成熟的市場經濟國家相比，我國政府部門設置依然較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統一管理。“如果稅收、海關等都能納入財政體系，形成大的國家財政，更利于財政集約分配和提高使用效率。當然‘大部制改革需逐步推進，相關過程需要時間也充滿不確定性。”陳少強說。

總之，其核心第一步就是“國地合并”，而不是簡單的權力劃分，合并之后能否更好的為納稅人服務才是關鍵。在中國政府機構改革過程中，許多政府機構分久必合、合久必分。有人認為，合起來，往往導致外部矛盾的內部化；分開來，則導致內部矛盾的外部化。很多情況下，合不解決問題，分也不解決問題。現在的討論大多也不過是“紙上談兵”，那么有沒有現實有效的路徑呢？

據了解，在一些地方早已進行過地方大部制改革工作，并已經取得一定成果。拿內蒙古烏海市來說，早在2009年，烏海市在烏達區推進國地稅聯合辦稅機制改革，隨后在海勃灣區、海南區相繼實施國地稅聯合辦稅機制改革。經過一年多的探索和實踐，烏海市國地稅聯合辦稅機制改革對于提升納稅服務水平，減輕納稅人負擔，加強國地稅合作，提高征管效率，都取得了較好的效果。

從辦稅空間上來看，1994年以后稅務局一分為二，分別成立了國稅局和地稅局。從此國稅和地稅分開辦公，互不聯系。2009年4月開始，烏海市國稅局和地稅局先后啟動了烏達區聯合辦稅服務廳、海南區聯合辦稅服務廳、海勃灣區聯合辦稅服務廳，除發票發售、簡易行政處罰外均由一個窗口辦理，一個人操作兩個征收管理信息系統，受理辦稅事項。通過采用“互駐式”“派駐式”以及“通過勞務派遣共用服務人員”等方式實現了國地稅之間的聯合辦稅，實現了納稅人“進一家門，辦兩家事”的目標。此外，業務內容也從分散達到聯合。其中包括稅務登記、稅款征收、稅務檢查、行政處罰、涉稅事項審批以及發票開具、管理和監督等。烏海市國地稅聯合辦稅在稅務登記、稅款征收、稅務檢查、行政處罰、涉稅事項審批以及發票開具、管理和監督等等業務內容方面都實現了不同程度的聯合。通過國、地稅業務內容上的實質性聯合，不僅僅方便了納稅人，而且實現了雙方在稅收征管方面的共贏。

烏海市國地稅聯合辦稅機制改革都是在現有組織和制度框架之下，通過治理機制創新，來實現國地稅在涉稅事項的合作，這種聯合是一種深度合作。與其他地方探索國地稅聯合辦稅的改革相比，烏海除了在空間方面進行整合之外，還通過流程再造、規章制度建設和程序規范等措施，真正實現辦稅業務內容、辦稅業務流程、辦稅審批權和辦稅管轄權等全方位的治理機制整合，拓展國地稅聯合辦稅空間、廣度和深度。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍此前亦表示，烏海市的稅務新政雖然只是發生在一個地方、涉及國地稅兩個部門的制度創新，但這一做法所針對的問題卻具普遍性。它對與中國其他地方政府部門之間如何合作，如何實現治理機制的融合，不無借鑒意義。烏海市國地稅局在沒有進行機構設立、撤并、分合的情況下，不是簡單采取成立所謂“領導協調小組”的松散合作方式，而是通過契約制度將兩個部門的治理機制融合并制度化。這是一種更富有實質性的機構合作，超越了政府機構簡單的加加減減的形式化改革，對于中國稅務機構改革，乃至大部制等行政機構改革都具有啟發意義。

改革路漫漫

國地稅合并的改革工作涉及到的地方范圍大、人數多、牽扯到的利益與權力博弈更是錯綜復雜。現在看來，這項改革實難一蹴而就。

財政部財政科學研究所所長賈康認為，國地稅合并是一個需要長期操作來解決的問題，并不能簡單的“一刀切”。而且分稅制改革沒有完成，地方政府財源建設缺乏有效的制度安排，很多配套制度并不完備，沒有理順省以下地方各級之間的關系之前，地稅拆并并不現實。

“分出來容易，合起來就困難了，這是一個復雜的大問題。”財政部財政科學研究所研究員孫鋼表示，“稅務機構改革需上面來推，在大部制改革的思路下，通過優化中央和地方財稅收入分配，一步步進行制度改革，可能會一步一步來，不一定馬上撤。而且推動國稅地稅兩個機構的合并，難度和阻力主要是人員的安排。在機構改革中處理“干部去留”是一個大問題，也是一個不小的阻力。”

由此可見，國地稅合并要在短期內完成難度很大，然而現實的矛盾是改革的長期性與地稅業務的萎縮將帶來的不良后果。據了解，在地稅稅源萎縮的情況下，卻已經出現收入增長的幅度居然還比國稅還快的怪象，地稅規范性亟待加強。有現象顯示，現在納稅人對頻繁應付國稅局、地稅局兩撥人怨言很大。

不過總的來看，勢頭還是良好的。據了解，一些地方國稅、地稅兩個機構已經試點一起辦公了，而上海從來就沒分過，征管成本卻是全國最低的。現在四川等地有關部門，也在未雨綢繆地準備。上文所說的烏海市國地聯合辦稅也是一次良好的嘗試。

眼下的主要問題就是改革還需時日，當務之急是，是否有一種能替代營業稅的新稅種。不久前，有一位財政人士曾私下向記者表達過自己的猜想：“那就是加速推行房產稅，使之既能成為地方的支柱財源，同時房產稅的征收需要大量人員，也解決了當下地方用人之計。”而節后房產稅的擴圍信號，似乎也印證了這一點。

賈康認為，“十二五”以及更長時間里，地方稅體系建設應重點打造房產稅和資源稅。在他看來，如果房產稅發展成為地方財政收入支柱，那么地方政府就會自覺自愿地按照市場經濟的要求，專心致志優化本地投資環境、提高本地公共服務水平。大宗、穩定的收入在房地產保有環節年復一年地產生，與貫徹地方發展戰略相應的基本財源建設問題也就自然而然解決了。為了地方經濟的長久發展，一些竭澤而漁式的土地批租短期行為和惡性房地產短期炒作也就會得到有效遏制。