從人口計劃生育談住房計劃擁有
——兼論保障性住房體系的合理構建

■ 張遠索（北京聯合大學人居研究中心，北京100191）

從人口計劃生育談住房計劃擁有
——兼論保障性住房體系的合理構建

■ 張遠索
（北京聯合大學人居研究中心，北京100191）

本文從考察人口計劃生育政策的合理性、取得成效、存在問題及完善思路入手，研究住房計劃擁有的必要性與制度設計，提出借鑒計劃生育政策的理念和做法，對住房資源進行調配。在建立此制度之前的過渡時間，要加大保障性住房建設。建議不同規模、不同區域、不同經濟發展水平的城市應根據自身特點設計不同的保障性住房體系，但都應該加強保障性住房的動態監管。

人口計劃生育 住房計劃擁有 保障性住房體系

隨著我國社會經濟的持續發展，多數城市的人地矛盾日益突出，人口的迅速膨脹與土地資源的稀缺性擰成的死結越來越緊，成為很多地方社會經濟健康發展的主要瓶頸。從理論界看，人口與住房問題分屬兩個不同的學科，兩個領域的學者分別從自身專業的角度出發，對兩個問題進行了深入剖析［1-4］，但將兩者本質上的異同點作為研究對象的成果非常少。事實上，人口數量的控制和住房資源的調控不同程度地體現出政府管理的行政色彩，而這種行政管理又包含了濃厚的計劃特征。從發展現狀來看，人口規模的控制力度和實效要強于房價調控。在此背景下，本文擬從通過透視人口計劃生育政策，分析住房計劃擁有的必要性，在此基礎上設計城市保障性住房體系構建方案，以期為政府部門制定后續相關政策提供參考。

1 人口計劃生育：合理性、成效及政策修正

1.1 計劃生育政策的合理性和成效。我國人口基數大，建國后生活條件逐步好轉、受“多子多福”、“養兒防老”、“兒子才能續香火”等傳統觀念及社會保障體系不夠完善等因素影響，出生率奇高。巨大的人口包袱掣肘了生活經濟的發展，多年來成為制約我國全面協調可持續發展的重大問題。有鑒于此，國家在1978年以后把計劃生育定位為一項基本國策，寫入憲法，并制定了影響至今的生育政策。實行計劃生育是根據馬克思主義關于物質資料生產與人類自身再生產應該相適應的原理，結合我國國情而制定的重大戰略決策[5]。通過控制人口數量來實現人地協調發展是完全合理的、必要的。實行計劃生育政策以來，我國人口控制工作取得了舉世矚目的成就，少生4億多人，提前實現了人口再生產類型的歷史性轉變，人口增長速度減緩，極大地緩解了人口、資源、環境、經濟之間的矛盾，為我國經濟社會發展奠定了良好的基礎，使整個社會具備了比較適宜的人口環境[6-7]。

1.2 計劃生育政策缺陷與修正。計劃生育政策在體現其積極作用的過程中，反面效果也逐步顯現出來，主要體現在以下幾個方面：一是導致社會人口年齡結構出現問題，眾多家庭面臨兩個年輕人要供養四個老人一個孩子的壓力，老齡化現象明顯，嚴重考驗社會的養老機制；二是獨生子女從小生長環境缺少兄弟姐妹手足之情，“獨苗兒”身份備受寵溺，性情太多自我，不利謙恭禮讓、團結協作等良好品質的形成；三是獨生子女家庭結構脆弱，受不起巨大變故沖擊。因此計劃生育政策宜在整個社會層面放開二胎限制，嚴控三胎及以上。

2 住房計劃擁有：必要性與制度設計

2.1 住房計劃擁有的必要性。住房是最基本的生活資料，不能作為純粹的商品進行買賣，更不能放任壟斷和炒作。住房計劃擁有即限定家庭的住房占有套數，比如一套、兩套等，理念基本上等同于計劃生育政策。我國農村地區實際上一直在完美地貫徹家庭住房計劃擁有的做法。《土地管理法》規定宅基地一戶只能申請一處，也就是說一家人只能申請一塊宅基地，在該地塊上建房。改革開放以前，城市住房市場也體現出計劃擁有的特征，多數通過公房形式獲取安身之所，1998年房改尤其是2003年建設部起草的18號文出臺后，商品房占據市場絕對主角。近10年來，房地產行業經歷了絕對意義上的黃金10年，很多城市的房價在此期間上漲了10倍左右。最根本的原因在于，很長一段時間內，多套擁有住房的家庭未受到任何限制，也沒有增加任何附加的持有成本。因此壟斷、投機、炒作房地產成為最賺錢的行業之一，各路資金瘋狂涌入，上演分享房產暴利的饕餮盛宴。在此期間，國家用遍了包括土地、金融、稅收等各種調控手段，但效果差強人意，因此必須借鑒人口計劃生育的理念和做法，限制住房資源壟斷。

2.2 住房計劃擁有的制度設計。對房地產市場的任何調控，都是試圖對社會財富再調整的過程，在保障某些群體利益的同時，勢必會傷及到既得利益群體的利益。如何實現住房計劃擁有？一種方法是快調。像當年實行計劃生育政策那樣，一支令箭，貧富遵從。我國古代很多時期都實行過這種住房計劃擁有的做法。西漢初年，規定居民的宅基地實行統一劃分、統一分配，一戶家庭只給一塊宅基地[8]。另一種方法是慢調。通過實施累進制房產稅、資源調節稅等梯度增加多套住房持有家庭的持有成本，通過經濟杠桿使其自愿將非自住型住房自愿回吐市場，并以此實現社會宏觀層面上的住房自愿供需平衡。

需要說明的一點是，2010年4月樓市調控政策“新國十條”出臺后，一些房價過高的城市相繼頒布限制家庭購房套數的規定，即所說的“限購令”，各地方也制定了相應的限購規定，對房價的殺傷立竿見影，房地產市場進入“價滯量跌”的發展階段。房價之所以“滯”而未實質性“下跌”，原因在于現行房地產發展模式導致金融系統喪失主動權、既得利益群體“手中有糧心不慌”以及開發商群體經歷金融大危機鏈條緊繃被4萬億信貸曲線救活后超級自信。經歷兩年對剛性需求的擠壓，以及通貨膨脹大背景下人人自危的輿論炒作，進入2013年后，房價又開啟上漲模式。因為限購令有其先天缺陷，即只針對增量市場，而不敢傷及存量市場，屬于既往不咎型調控思路下的政策產物，非常類似于當前的房產稅設計理念。但是，如果將增量、存量市場都包括在內，實行住房計劃擁有難度非常大。如前所述，這是巨大的財富再分配過程。但是如果放任現在的主要因壟斷導致的房價瘋漲現象發展，大量住房淪為富人盤剝窮人的工具，對和諧社會的持續發展非常不利。

3 保障性住房體系的合理構建

3.1 保障性住房的重要性。在增加土地市場供應、提高首付比例、差別化信貸政策、試點房產稅，甚至實行針對增量市場的住房限購政策等都不能取得理想效果，市場全覆蓋的住房計劃擁有短期內又很難推進的情形下，保障性住房的作用應該被高度重視。換言之，在當前市場形勢下，大量修建保障性住房顯得尤其重要，這是為數不多的解決當前市場供需矛盾的途徑之一。

3.2 保障性住房建設歷程及存在的問題。1998年房改后，我國城市改變了以往公房制度，改以商品房、廉租房、經濟適用房為主體的市場供應體系。2003年后，商品房成為絕對的市場主體，但廉租房、經濟適用房作為傳統的保障性住房形式一直保留到了今天。2007年、2010年出現限價房、公共租賃房等兩種保障性住房形式。2010年前后，某些城市將拆遷安置房、棚戶區改造等也納入保障性住房體系。保障性住房在解決了一定數量家庭住房問題的同時，也暴露出一些問題，比如規劃設計、建設規模、投放節奏、準入退出、動態監管等環節都有很大提升空間，其中保障性住房體系的建設大有文章可做。

3.3 保障性住房體系的構建思路。從理論上看，廉租房、經濟適用房、限價房、公共租賃房構成了面向中、低等收入家庭“出租、出售”并舉的保障性住房體系，另加上安置房、回遷房、棚戶區改造、危舊房改造等一系列安居工程，保障性住房及安居工程體系堪稱完美。但實踐中，不同規模、不同地域、不同經濟發展水平城市的具體需求不同，需要分別構建保障性住房體系。在大城市、東部發達城市、經濟水平較高的城市，人口數量眾多、住房需求旺盛、城市家庭收入變化幅度較大、思想相對開放，可以考慮舍棄經濟適用房、限價房等出售型保障性住房形式，以廉租房、公共租賃房為前保障形式。中小城市、西部地區欠發達城市，不具備上述城市特點，宜保留租售并舉的保障形式，即廉租房、經濟適用房、限價房、公共租賃房并存。

4 結語

人口計劃生育雖因長時間實行獨生政策，顯露出一定的負面效果，但可以通過放開二胎予以彌補。通過計劃經濟的手段控制人口數量的思路和做法可以拿來為住房資源調控管理所用。在以往土地、金融、稅收、限購等房價調控政策效果不甚理想的情況下，住房計劃擁有更顯其重要地位。但考慮到我國現實情況，住房計劃擁有短期內難以實現。在此之前，宜通過合理構建保障性住房體系，促使保障性住房起到應有的、更大的作用。不管在什么樣的城市，保障性住房體系構成可以不同，但對保障性住房進行科學的動態監管是共同面臨的問題。■

注：本文為北京市哲學社會科學規劃青年項目“北京市保障性住房運行機制研究”（項目編號：12CSC010）、國家社會科學基金青年項目“我國保障性住房市場板塊化設計與動態管理研究”（項目編號：12CGL094）、北京市優秀人才培養資助D類項目“北京市房價、人口與建設用地規模協調管理研究”（項目編號:2011D005022000012）部分研究成果。

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