關于優化國有資產管理的幾個問題

■ 李鋼

（淮安市工貿資產管理有限公司，淮安223001）

關于優化國有資產管理的幾個問題

■ 李鋼

（淮安市工貿資產管理有限公司，淮安223001）

我國國有資產涵蓋范圍較寬，在國民經濟的發展中起著舉足輕重的作用。由于國有資產形成渠道廣泛、來源復雜、資產性質各異，國有資產管理體制存在著營運效率低下、權力責任不清、政企職責不明、監督和約束機制弱化等弊端，導致國有資產的運行與管理存在著諸多障礙和困難。加強國有資產管理體制改革，使之與市場經濟體制改革相適應，是我國經濟體制改革成敗的關鍵性因素之一。

1 國有資產具有重要地位和作用

國有資產，顧名思義，是產權屬于國家的資產，即國家以各種形式擁有的經濟資源。例如國有企業中以國有資本為基礎所形成的歸屬于國有股東享有的凈資產，各級政府機關的辦公樓、公務車輛等。它分布于國有企業、事業單位、政府機關和社會團體中。

與眾多歐美國家不同的是，我國的國有資產規模龐大，分布在全國各行各業。國家對國有資產效益發揮的依賴程度也相對要大，而且沒有完全排除國家的政治掌控，這也是符合我國國情的一個做法。從某種程度上說，我們的市場化沒有也不可能完全放開，目的就是要運用國家宏觀調控的力量，來保證國民經濟的持續穩定健康發展，確保我國各項事業的井然有序。從這個意義上說，國有資產位于我國經濟的核心和基礎地位，同時又是我國經濟發展的主導力量，是國家財政收入的主要來源，是保證就業的主要容納器，也是參與國際競爭的中堅力量。近幾年，我國的經濟實力之所以能夠與國際抗衡，從某種程度上說，離不開這個支柱的作用。

按照國有資產的用途和功能定位，一般將國有資產分為三大類：經營性國有資產，即國有及國有控股企業中的國有資產；非經營性資產，即不以經營為目的的國有資產，主要包括各級政府機關、事業單位、社會團體等擁有的國有資產；資源性國有資產，常見的如土地、河流、湖泊、森林等。

國有經濟是否與市場經濟相結合，決定著經濟組織形式效率的高低，也是我國經濟體制改革的核心問題。

2 國有資產管理的含義與特征

國有資產管理是對屬于國家的財產實施所有權的管理，它與國有資產的存在是一體的，是國家以所有者的身份憑借其所有權對國有資產的經營和使用進行組織、指揮、協調、監督和控制等一系列活動。我國國有資產的管理分別由履行經營性國有資產監督管理職責的國資委和履行非經營性國有資產監督管理職責的財政部門管理。國務院和省、市（地）兩級地方政府按照“國家所有，分級代表”的原則，相繼組建了國資委，具有中國特色的國有資產管理體制基本建立。

2.1 政府以產權國有為管理的基礎。這是在我國現行制度下國家具有雙重經濟職能決定的。這一雙重經濟職能分別是社會經濟管理者職能和生產資料所有者職能。基于此，國家具有社會經濟管理和國有資產管理兩種職能。前者是政府通過制定經濟法規和社會發展規劃，對整個社會經濟實施宏觀調控，對各類經濟成分及經濟形式綜合管理，保證國民經濟的安全穩定有序發展的社會職能；后者是政府受國家委托，代表全體公民以資產所有者的身份對國有資產進行管理。據此，政府在履行以上職能時所依據的原則和處理標準是不同的。為了避免政企不分的問題，在國有資產管理中政府只能以產權為基礎進行管理。

2.2 管理范圍具有廣泛性。國有資產管理在范圍上是指所有的產權歸屬于國家的資產，包括預算內資產和預算外資產，經營性資產和非經營性資產，國有單位占有的資產和非國有單位占有的資產，境內的國有資產和境外的國有資產。范圍的廣泛性還表現為國有資產管理的全過程，不僅包括存量資產的經營管理和增量資產的管理，還包括國有資產投入、運營過程以及收入分配的管理。

2.3 管理目標具有雙重性。國有資產管理同時強調資產經營活動的營利性目標和非營利性目標，從源頭上說是由于國有資產的雙重職能決定的。特別是經營性國有資產，它以企業資產的形式參與社會再生產過程，實現國有資產的保值增值。國有資產又是一種以國家資產為象征的社會性資產，在特定的時期和條件下，它又必須滿足和服從于國家和社會的利益，從而實現國家有效調節并穩定發展社會經濟的職能。

2.4 管理模式以價值和實物相結合，以價值管理為主。國有資產管理部門從價值形態實施總量控制，兼以實物管理。這樣的管理模式能夠保證國有資產的保值增值，有利于企業自主權的擴大，便于企業的自主經營，大大增強了企業活力。

3 導致國有資產流失的主要因素

企業國有資產流失即為企業的國有資產經營者在對企業進行經營管理的活動中，由于各種原因，通過各種途徑造成國有資產非正常損失，導致國家在企業的權益減少。具體說來，企業國有資產流失的原因和路徑主要有：

3.1 經營性國有資產管理混亂。一方面，許多國有企業重投資，輕管理，特別是在產品具體的經營環節無章可循，致使生產效率低下，甚至虧損；另一方面，行政事業單位出租國有資產的現象非常普遍。很多單位把國有資產轉為經營用途后，收入的大部分沒有上繳財政，而是自行處理，有的直接將經營收入納入本單位“小金庫”，作為職工福利發放，使得各單位收入差距大，分配不均問題嚴重。使用國有資產組成的具有經濟收入效益的實體，以及“事改企”單位，創收收入大部分被人頭吃掉或為單位職工謀福利，而用于資產折舊、維修等簡單再生產所必需的資金卻寥寥無幾，使國有資產的保值增值指標難以落實。

3.2 非經營性國有資產配置不均，運行效率不高，閑置浪費嚴重。固定資產中兩個最主要資產房屋和公務用車在不同行政事業單位中的配置不均現象嚴重。很多單位資產處于長期閑置狀態，浪費嚴重，使得非經營性國有資產整體運行效率不高。

3.3 資產評估不規范致使國有資產流失。有的企業對國有資產嚴重低估，有的甚至不進行資產評估，如土地使用權等無形資產，或資產價值折算成股份時沒有經過相關權威部門的認定，造成評估值明顯低于資產價值，致使國有資產流失。

3.4 會計失范致使國有資產流失。企業會計制度的實施在我國國有企業中并不是很到位。一些行政事業單位實行會計集中代理核算，賬面管理和實物管理嚴重脫節，人員素質不高，責任心不強，核算軟件落后，賬實不符現象嚴重。有相當一部分的國有財產是由單位下屬的各個行政科室代管，而這些單位的科室人員不穩定，頻繁的人員更換造成了不清點、不交接的現象。對拆遷、報廢、調出的資產不能及時進行核銷，致使國有資產流失。

3.5 監督控制不力致國有資產流失。由于各種原因，監督部門沒有履行監督職責，各項法律法規沒有貫徹執行。如有的單位對國有財產隨意購置、報廢，而且連最基本的物品領取和借還制度都沒有，缺乏對國有財產實物形態的有效管理和監督。一些貴重的財產和具有某些特別用途的物品被個人長期無償占用，有的在人員調配或離退休時也不清退，導致了一部分國有資產成了一些人的福利家產。這種國有資產管理的隨意性導致國有資產流失。

4 優化國有資產管理十分必要

據有關部門統計，自上世紀90年代以來，國有資產流失每年至少在8001000億元。因此，加強我國國有資產管理，防止國有資產流失，是我國經濟發展中亟待解決的一個重要問題，也是我國經濟體制改革的核心問題之一。

4.1 加強國有資產管理是建設服務型政府、管理型政府的基礎和前提。目前我國經濟面臨著發展方式的轉型，經濟結構面臨著調整，這對政府提出了新的要求，服務型政府、管理型政府的建設，都需要以相當的財力作為保障，這就需要切實優化國有資產的管理，切實提高國有資產運營效率，為各種社會改革提供強有力的財力保障。

4.2 加強國有資產管理是防范國有資產流失的需要。由于國有資產是國有經濟的物質基礎，要想不斷地發展和壯大國有經濟，就必須做到國有資產的保值增值，這是國有資產管理最直接的目標。只有不斷加強企業的內部監管力度，對企業資產進行有效評估，提高資產結構的合理性，加強國有資產的質量管理，調整資產的投資方向，才能夠實現國有資產保值增值，發展和壯大國有經濟。

4.3 加強國有資產管理是提高國有企業競爭力的需要。現代企業制度下，資產的所有權和經營權分離之后，所有者和經營者之間的關系是一種委托代理關系，實現國有資產的保值增值是企業經營者的責任所在。只有不斷優化和提高資產結構的合理性，科學運用資產，才能提高國有資產經營效益，增加國有資產的積累，進而提高國有企業的競爭能力。

4.4 加強國有資產管理是促進社會穩定和經濟發展的需要。一方面，我國憲法明確規定國有資產所有權屬于全體人民，國有資產的保值增值就是人民資產的保值增值，國有資產的流失就是人民利益的損失，因此這是不能容忍的。另一方面，國有資產的收益是國家財政收入的重要方面，政府就是通過財政支出實現控制和引導經濟發展方向的，國有資產流失必然導致財政收入不足，政府的這一目標就難以實現。因此，只有加強國有資產管理，實現國有資產的增加，才能促進社會穩定和經濟發展。

5 優化國有資產管理的路徑探討

5.1 盡快完善國有資產產權登記制度。產權登記制度不僅對于國有資產的保值增值有著重要作用，而且有利于依法確認國有資產所有權，明確企業占有、使用國有資產的經營責任，將企業激勵機制內在化，硬化財產約束，形成有效率的產權結構，保障企業正當的經營權利，規范市場交易行為。通過登記產權，確認占有權、使用權，以及注銷報廢、報損、轉讓、流失的產權等工作，實現對存量和增量資產產權的規范管理。通過臺賬制度、賬卡制度和資產報告制度，實現對實物資產的良好管理。

5.2 規范國有資產產權交易行為。產權交易是通過產權市場實現企業的權益轉讓。針對一些產權交易信息不公開、不透明，在轉讓過程中有暗箱操作等現象，國家應盡快出臺國有資產產權交易管理法律法規，使國有產權交易市場作為我國多層次資本市場不可或缺的重要組成部分具有法律地位。

5.3 建立科學的企業業績考核制度。國有資產營運主體對所出資企業的經營者要進行業績考核，建立科學的指標體系，有效落實國有資產出資人職責。業績考核要符合可持續發展和全面發展的要求，企業經營業績必須建立在降低能源和原材料消耗，符合環保要求，符合新型工業化要求等基礎上，建設資源節約型、環境友好型、本質安全型企業。年度目標考核結果要直接與企業經營者收入掛鉤，在完成保值增值指標的前提下兌現基礎薪金和獎勵收入。

5.4 切實履行好國有資產監管職責。一方面，建立健全董事會制度。一是要減少董事會成員在經理層的兼職，建立有效的外部董事制度，使董事會對重大問題能夠做出獨立客觀的決策，并有效管理經理層；二是對不稱職的董事要及時撤換，并建立董事賠償責任制度；三是要制定明確的董事會規則和決策程序，確保董事會是一個合議制機構，避免個人獨斷專行而給企業帶來損失。另一方面，做好企業財務監督工作。一是建立企業經營績效評價工作制度，進行經營診斷和業績評判；二是建立企業財務預、決算報告制度，強化經營管理的計劃性，避免盲目投資等行為；三是建立企業會計政策執行監督制度，規范企業會計核算行為，確保企業會計核算規范、真實和完善。

5.5 完善國有資本有進有退、合理流動的機制。國有經濟戰略性調整成功與否的關鍵，就在于資產能否順利地流動。因此，對國有經濟的戰略性調整，必須遵循流動性原則，打破條塊分割，實現國有資產的價值化管理，促進國有資產存量能夠隨市場態勢和經濟發展階段的變化而不斷流動和重組。積極支持資產或主營業務資產優良的企業實現整體上市，鼓勵已經上市的國有控股公司通過增資擴股、收購資產等方式，把主營業務資產全部注入上市公司。充分利用現代信息技術手段，建立健全上市公司國有股東動態監測系統，確保國有股東所持上市公司股份有序流轉和上市公司重大資產重組行為的規范運作。積極探索建立混合產權管理的有效實現方式，將監管重點向上市公司國有股份轉移，完善上市公司國有股東行為管理制度。

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