應急管理再受考驗

□ 本刊記者 熊帥 實習生 閆瑩

應急管理再受考驗

頻繁發生的自然災害，進一步考驗我國應急管理體系建設。從以往經驗來看，現階段我國應對突發事件或災害依然存在不少問題。

□ 本刊記者 熊帥 實習生 閆瑩

2013年7月23日，甘肅定西，地震中部分受到重傷的群眾被送上直升機。圖/CFP

甘肅地震、南方旱災、東北洪澇……今年以來，我國多個省份（自治區、直轄市））均遭遇不同程度的自然災害，根據民政部最新數據顯示，僅旱災一項就造成湖南、江西、安徽、湖北、貴州、浙江等7省市直接經濟損失268.2億元，將近32萬公頃的土地面臨絕收。

頻繁發生的自然災害，進一步考驗我國應急管理體系建設。從以往經驗來看，現階段我國應對突發事件或災害依然存在不少問題。

應急預案體系不完善

“起步晚，非典之后，我國對應急管理體系才逐步重視起來?！比涨?，清華大學城市規劃設計研究院公共安全研究所所長顧林生在接受《民生周刊》記者采訪時，如此回答。

據顧林生介紹，2003年“非典”爆發后，信息溝通不暢導致疫情擴散，各級防控措施陷于被動，隨后引發的上百個國家對中國公民實行入境限制的惡劣影響，更是讓政府不得不加快推動應急救援體系建設。

2003年4月中旬，中國政府緊急出臺《突發公共衛生事件應急條例》。兩年后，國務院印發《國家突發公共事件總體應急預案》，標志著全國應急預案框架體系初步形成。

但是，2008年汶川地震、2011年溫州動車追尾脫軌事故的相繼發生，依然暴露出我國應急預案在許多方面存在不足，包括預案內容過于簡單、操作性差、應急保障不足等。

“應急預案體系的不完善，是導致救援不及時、秩序紊亂、資源分配不合理等問題的根本原因?！狈此笺氪ǖ卣鹁葹?，國務院參事、國務院應急管理專家組組長閃淳昌曾如此表示。

近年來，針對自然災害救助，大致形成了國家、省、市縣、鄉鎮4個層級的應急預案管理，其中國家應急響應條件大概分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ4個等級，要求死亡人口、需救助人口、倒塌房屋等均在10萬單位以上。以汶川地震為例，當年啟動的是一級國家預案，由國家減災委主任全面負責指揮。

然而，關于如何界定級別，制定什么樣的預案，什么時候啟動預案，至今仍存在很多爭議。據了解，在過去10年預案編制過程中，我國一直采取的是通過制定和下發通用框架指南為模板的、自上而下的強力推動模式，它能夠在短時間內快速完成數百件應急預案。不過，這種自上而下快速“復制”的過程，不可避免導致各地應急預案千篇一律，結合實際不夠。

顧林生也指出，應急管理體系的“一案三制”（“一案”指總體應急預案，“三制”指應急管理涉及的“法制”、“體制”和“機制”）還需要不斷完善，特別是應急預案編制和落實存在不平衡問題。

“哪怕有了好的體制、機制，關鍵還要看落實和執行能力，否則有些預案就是一紙空文?！鳖櫫稚f。

專業救援，尚在起步

在汶川地震中，僅有29名消防特勤隊員乘直升機進入映秀鎮開展救援，其余消防官兵只能憑借肩扛、手抬救援設備、攀爬、徒步等原始手段救災。

截止目前，圍繞地震災害緊急救援的專業隊伍，全國僅有26支，而針對氣象災害、火災、農林病害等災情設立的專業抗災救援隊伍，仍以部隊指戰員、武警部隊官兵、民兵預備役、消防隊員為主，專業化的救援隊伍少之又少，遠遠低于世界其他國家水平。

以地震救援專業人員所占人口比例來說，德國是2.14（專業救援人數/萬人）、法國是1.73、丹麥是2.31，而我國只有0.011，專業救援人員的不足由此可見一斑。

由于專業救援隊伍缺乏，人民軍隊和武警官兵成為救援的主力，但其專業性的不足降低了救援效率，在救援現場專業與非專業救援力量之間的差距非常明顯。

汶川地震中，第一個帶隊沖進映秀鎮的王洪事后回憶說：“如有相應機械，搶救及時，救出來的生還者至少要多出幾倍。”

而在甘肅岷縣地震中，救援設施落后、專業設備少、專業人員不足等問題，再一次凸顯出來。作為參與甘肅地震救援的專業隊伍之一，北京豐臺地震局局長呂廣生接受《民生周刊》記者采訪時，不無遺憾地說：“很多時候，救援工具僅僅是一把鐵锨，或十幾個戰士用手抬著一個傷員，救援效率非常低?！?/p>

如此一來，面臨小規模災害時，專業救援隊伍尚能基本應對，一旦發生多災種并存的重大災害時，就顯現出應急救援功能單一、救援缺乏整體合力、資源配置不夠合理等弊端。

“作為專業救援力量的消防部隊時常感到救援資源緊缺，而其他部門現有應急力量和資源卻得不到充分利用?！惫膊肯谰肿鲬鹩柧毺幐呒壒こ處熀螌幈硎尽?/p>

另外，與救援密切相關的專業醫療隊伍不足、醫療設備不齊全，使得現場救治已成為了我國救援中最為薄弱的環節。

據中國地震局地殼應力研究所的研究，如今，由于專業醫療隊伍有限，常常無法為每支救援隊配備專業的醫護人員，而救援人員大部分缺乏專業的醫護知識，在救出幸存者之后第一時間內無法給予適當的醫療護理，往往導致幸存者傷情加重甚至死亡，使得災后死亡的人數遠遠超出預計。

公民參與問題頗多

不難看出，近年一些重大災難和事件，見證了公民參與救援行動的熱情。然而，在抗災救援面前，公民參與始終發展緩慢、問題頗多。很多人的參與往往是自發的、無序的，這種參與往往能見證愛心溫情，卻難以形成強大的救助力量，某些時候甚至起到阻礙作用。

無法得到有效的引導和規范，是導致公民參與的積極性、互動性不高、效度不好、深度不夠等問題的根本原因。

此外，大多數公眾應對自然災害的實際能力不容樂觀，許多民眾沒有接受過有關災害現場救援相關知識的培訓和教育。而對于參與災害救援相對較為積極的群體，也可能會由于缺少相應的技能培訓、訓練和演習，導致“心有余而力不足”，在參與救援時事倍功半，不能發揮應有的作用與功能，甚至會由于措施不當導致更大的損失。

對比日本、美國，我國在宣傳教育災害意識、進行救援知識和技能培訓上，做的遠遠不夠。雖然近些年災害頻繁發生，但是重視程度并沒有明顯提升，即使是北京、上海等大城市，參與過防震防災演習的市民仍然很少，防火防汛也只是政府行為。

（實習生常丹丹、王鴻宇對此文亦有幫助）

□ 編輯 崔靖芳□ 美編 徐政