逆民營化背景下關于我國公共服務提供方式的若干思考

譚新雨　甄旭雷

摘 要：近年來在我國公共服務提供的過程中出現了若干難題，而西方逆民營化趨勢呈現出了逆民營化發展的新取向，因此，我們可以將市場經濟對公共服務的內在要求作為東西方共同邏輯支點，采取動態選擇服務提供方式、強化政府責任、多方提供服務、推動公共服務均等化、建立協調機制等有效舉措。

關鍵詞：逆民營化；公共服務；公共服務均等化

中圖分類號：D623 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）03-0011-02

一、國外逆民營化概述

（一）逆民營化理論

逆民營化是指公共部門（政府）將承包給私營部門的公共服務收歸公共部門（政府）所有，并重新由政府提供的過程[1]。在20世紀90年代中期以后，政府公共服務的提供方式朝著逆民營化方向發展，這種逆民營化趨勢的發展反映了政府公共服務模式的劇變，也表明了新公共管理改革進入了新的歷史階段。

（二）國外逆民營化現象

美國最著名的例子是9·11事件之后，美國將28000名機場安全人員從私人承包商那里轉到聯邦系統[2]。在新西蘭，私有化后12年的新西蘭航空公司被重新收為國有[3]154-157。另外，加拿大的民營化也出現了逆民營化趨勢。玻利維亞爭取社會主義運動總統候選人埃沃·莫拉萊斯以超過半數的高得票率直接當選，之后宣布將實施一系列社會改革，徹底摒棄新自由主義和私有化的經濟政策，把天然氣等能源工業企業收歸國有。委內瑞拉也正積極在能源、電訊和制造業領域推行國有化，先后將一批跨國公司擁有的企業重新收歸國有[4]。

（三）國外逆民營化成因簡析

1.民營化實踐過程中的失敗

20世紀90年代中期以后，民營化的負面效應越來越明顯，例如，美國的財產分布情況是，5%的人占有58%的財產，10%的人占有70%的財產。在社會各階層的收入增長率方面，在過去20多年里，高收入者收入增長率高，而80%的普通工薪階層的收入增長呈負值[5]4。2007年，工薪收入者中，1%的高收入者的收入占所有工資收入的23%，是1928年以來最高值[6]。

2.新公共行政理論的興起

首先，新公共管理運動遇到了巨大挫折，各國都在深思進行第二輪改革，注重政府的整體治理，主張強化政府的領導能力和管理能力。因此，在這種背景下，收回外包的服務是一種不可逆轉的趨勢。另外，公共行政理論由90年代對市場作用的一味崇尚發展至90年代中期以后對政府管理能力和服務能力的重新重視，尋求政府與市場的平衡。

3.政府追求公平與效率的統一

政府提供公共服務從追求效率到以公平為主，追求公平與效率的有機統一。政府把公共服務外包給企業，是本著維護社會公平的目的。然而，企業是以盈利為目的的，注重的是效率和經濟效益。因此，在民營化過程中，企業為了實現效益最大化，偏離了最初目標，這樣也就破壞了政府外包公共服務的初衷，導致了逆民營化現象的產生發展。

二、我國民營化改革實踐中存在的問題及成因剖析

（一）中國民營化發展現狀

在企業改革方面，進行政企分開，公司實行股份制，主張市場競爭。

在教育事業方面，在高校，為了提高高校后勤服務水平和管理水平，隨著政府一系列鼓勵政策和法規的頒布實施，許多高校引進社會力量投資、建設和經營了一批后勤設施項目。

從農村民營化的形式看，基本是以租賃的形式出現。十六屆三中全會又進一步深化了農村的改革，并提出農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經濟。

另外，在醫療衛生領域、公交領域等，也均出現了民營化現象。

（二）我國民營化發展過程中凸顯的問題及成因

第一，公共服務均等化受到威脅，嚴重影響到社會不公平。由于政府將公共服務項目外包給企業，企業本身就是以盈利為主要目的，在公共服務提供的過程中，企業會選擇容易獲利的項目，進行積極供給；對于那些不能獲利或較少獲利但又不得不提供的公共服務，則選擇消極供給。

第二，容易形成壟斷，公共服務質量不高。在我國諸多公共服務項目的民營化過程中，政府和企業達成協議，企業以政策優惠等條件取得公共服務項目的經營權之后，公共服務的提供方由企業承擔，而這往往由一方企業進行提供，容易形成新的私人壟斷現象，缺乏競爭機制。

第三，腐敗和政府尋租行為滋生。在公共服務項目招標過程中，企業為了獲取政策優惠或經營壟斷，往往以行賄或者較高代價來取得該項公共服務的經營權；另一方面，從經濟人假設出發思考，政府在具有公共性的同時，也具有自利性，在公共政府在公共服務項目外包招標的過程中設租，滋生腐敗。

第四，影響到公民合法權益的有效表達，政府責任缺失。公民在享有公共服務的過程中合法權益受損需要有效表達的時候，政府以自身并非服務的直接提供者和服務的直接提供者—企業相互扯皮，責任缺失，形成了“公共悖論”，缺乏有效的公共服務動機和制度安排。

三、關于我國公共服務提供方式的若干思考

（一）動態地選擇有效的公共服務提供方式

第一，基于交易成本理論劃分公共服務提供方式。公共服務或者公共產品的提供方式一定程度上可以用交易成本來作為衡量基準，這里的成本和代價可以包括運作成本、社會效益、公民滿意度等?？梢杂脕砉伯a品或服務涉及政府核心職能以及公共性質較強的服務項目，應由政府作為服務方直接提供；根據交易成本，低交易成本、容易度量交易成本的可以外包給第三部門，交易成本較高、交易成本難以度量的服務項目應由政府直接進行提供；另外，有較大盈利空間的公共服務，應由政府進行直接提供，防止企業出于自利性考慮，削弱服務成本降低公共服務質量。

第二，在公共服務提供的民營化過程中，針對民意調查，公民滿意度低、服務質量差的服務項目或者政府回收服務，或者重新選擇服務承包商；另外，根據政府的服務成本和行政效率，針對外包有助于政府提高行政效率，減輕行政負擔和成本的服務項目，政府可以以合理的方式進行外包，但要注意招標和外包過程中的尋租行為的有效防范。

（二）強化政府公共服務提供過程中的責任

第一，與政府績效考核掛鉤。建立具體的公共服務數量和質量的量化指標，把公共服務的機會均等和底線均等納入到考核量化指標，把這些量化指標納入政府績效考核體系中去，作為政府績效考核的一個重要指標。

第二，建立政府問責制度，不僅加強對公共服務提供質量和數量的提高，更要加強對政府行為的監管，發揮政府在公共服務提供過程中的主體作用，防止政府不作為。

第三，建立合理的權責體系以強化政府責任。在公共服務提供過程中，應設立一條權責關系鏈，政府對公民負責，企業對政府負責，企業和政府共同對公民負責，如果公共服務提供過程中出現問題，應直接問責政府，由政府追究追究服務提供方—第三部門的相關責任，明確政府的責任，防止政府和企業相互推諉責任過程中公民合法權益的流失。

第四，簽訂權責關系明確的行政合同。行政合同又名行政契約、行政協議或政府合同，在本文中是指行政機關為實現公共利益和行政管理目標，與行政相對人之間經過協商一致達成的協議。通過行政合同來明確政府以及企業的權責關系，強化政府在公共服務提供過程中的作用。

（三）基于多中心治理理論多方提供服務

文森特·奧斯特羅姆創建了多中心治理理論。多中心治理理論可以實現公共物品生產、公共服務提供、公共事務處理的供給主體分散化。

第一，在公共服務的提供方面，不僅需要政府進行單方面供給，更需要企業、社會組織等第三部門多方參與、共同提供，實現服務提供主體的多元化，以提高公共服務的供給效率。主要包括：第一種情況，公共服務根據類別、公眾回應性、服務交易成本等因素由政府和第三部門分別提供；另一種情況，建立有效的競爭淘汰機制。同一服務項目由企業、社會組織中多方分不同服務區域共同提供，形成一種競爭機制。

第二，公民作為最主要的受益主體需要參與公共服務的治理過程，在參與過程中，對公共服務的需求程度和滿意程度通過多渠道、合法渠道進行及時有效地反饋和表達，進而形成一種公民—政府—企業的有效反饋機制。

（四）基于羅爾斯關于公平的正義理論推進公共服務均等化

根據羅爾斯關于公平的正義理論的相關原則：第一，底線均等，即要保證每個人享受的最低服務水平是大致一致的。第二，機會均等。每個人在享有公共服務產品的機會是均等的。

第一，底線均等。主要是反映在城鄉二元化社會中公共服務在提供過程中的不均衡。在農村，利潤空間比較狹小，因此，為了保證公共服務質量，要避免民營化模式的運營，而是要充分發揮政府的主導作用，通過建立穩定的財政機制、公共產品供給機制提高農村的公共產品供給能力。

第二，機會均等。在公共服務提供過程中要防范政府或者第三部門出于自利性引發的公共服務提供不均。防止政府一味投資一些見效快、易出政績的服務項目，或者企業一味投資一些經濟效益明顯的公共服務項目，而忽視服務項目的公共性以及公民的利益訴求。

（五）建立以信息公開、公民參與、有效監督為主的公共服務協調機制

首先，就要進行有效的信息公開。政府公開招標過程、中標單位的詳細信息、契約合同信息、具體的服務項目、具體的服務標準等多方面信息，企業也公開服務項目的相關信息，有益于做到信息公開，行為透明。第二，要暢通公民參與的多元化渠道。拓寬公民的利益表達渠道，例如社情民情反映制度、聽證制度，以便政府以及第三部門掌握公民在公共服務提供過程中的需求，做出回應。避免公民不正當的利益表達方式。第三，在公共服務提供過程中，加強對公共服務過程中政府責任、政府行為、公共服務質量的有效監督。主要通過人大、政府、新聞媒體以及最直接的利益主體—公民的有效監督。

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（責任編輯：陳雅莉）