基于公信力危機的公益性非營利組織治理和績效評價體系研究

臧紅雨 馬文婷 文 香

(哈爾濱工業大學經濟與管理學院，黑龍江哈爾濱150001)

一、引言

公益性非營利組織(NPO)是以服務公眾利益作為機構的使命和目標的從事公益事業的一切志愿團體、社會組織或民間協會。NPO的基本特征包括:組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性。隨著我國行政體制改革的深化，公益性NPO的地位日漸突出，發展速度迅猛。近年來，我國非營利組織的社會責任缺失，組織效率低下甚至中飽私囊等誠信問題日益引起人們的關注。公益性NPO屢屢發生違法、違規和貪污現象，極大地降低了其信譽和社會的誠信。數據顯示，2011年全國接收國內外社會各界的款物捐贈總額約845億元，捐贈總量較2010年相比下降18.1%，其中紅十字會接收社會捐贈約28.67億元，同比上年減少了59.39%。事實證明，與營利性公司治理結構比較，NPO治理更強調治理機制的建設。信息公開和提高透明度并不能解決公益性NPO的根本問題，完善的治理制度是NPO經營運作的基礎和前提。只有在規范的治理結構基礎上的信息公開和監督評價才能改善轉型時期我國公益性NPO的困境。

二、公益性非營利組織治理的必然性

美國約翰·霍普金斯大學的Lester Salamon教授提出，志愿部門作為人類服務的提供者也是有著固有的缺陷的，會產生“志愿失靈”。一個國家NPO的治理水平是衡量政府社會治理能力的標志，也是評價社會公益事業發展水平是否合理的一項重要標準。聯合國“全球治理委員會”將治理界定為“各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

即使在西方發達國家，治理法規非常健全的情況下，公益性NPO的公信力危機也時常出現。從1992年美國“聯合勸募”前主席阿拉莫尼的腐敗案，到2011年的“全球基金腐敗案”，導致法國、德國和歐盟等國家和地區停止捐助，該基金決定停止對中國除治療病人以外的所有項目高達上億美元的撥款。NPO的公益行為演化現象引起了人們對治理問題的特別關注。公益性NPO的治理和效率問題再次成為學者研究的焦點。

在我國社會轉型期，政府轉型下放權力，催生了大量公益性NPO，魚龍混雜，但其相同之處在于治理問題異常突出。張維迎認為，公司治理概念同樣適用于非公司企業，作為公司治理研究應不限于公司法意義上的公司，即營利性企業，應包括一切以營利為目標的企業。我國相關法律沒有關于NPO治理結構的規定，致使治理機制缺位。決策權被組織的“內部人”操縱，理事會和監事會形同虛設等問題普遍存在，導致財務狀況混亂，違背公益宗旨的逐利行為屢屢發生。NPO治理的缺失已經成為制約我國公益事業發展的嚴重障礙之一。正如Henry B.Hansmann提出，由于信息不對稱，僅依靠生產者和消費者之間的合約難以防止生產者坑害消費者的機會主義行為，出現“合約失靈”現象。國內的公益性NPO不僅有管理機構，而且是“雙重管理”。即便如此，還是不斷被發生的各類“公益丑聞”所困擾。因此，從治理開始規范公益性NPO的運行已經成為不容回避的現實問題。

非營利組織不同于一般的企業法人，不能簡單地照搬企業法人治理的現成模式。在非營利部門，治理一般是董事會成員和執行長發揮關鍵作用的行動領域，它與目標、基本的組織活動、決策、參與者以及環境有關。我國NPO內部缺乏利益制衡關系，外部監督主體權利虛置。對NPO的監督，應重點著眼于其外部監督，包括公權力監督、行業監督、社會監督等，探討加強外部監督的方法，并且通過內外部監督的合作機制加強NPO的責任監督，實現公益宗旨。我國NPO監管體制雖然在規范組織有序運行，促進NPO健康發展等方面發揮了一定的積極作用，但是也存在不少的缺陷。

多數有官方色彩的公益性NPO建立了理事會制度，但考慮到籌資問題，公益性NPO的理事會成員多是兼任，或者由離退休政府官員擔任。理事會成員沒有將全部精力和時間投入組織活動的日常管理的同時，NPO尚未建立完善的法人治理制度，對管理者的監督形同虛設。即使在“官辦”的公益性NPO中，理事會、監事會與管理者之間形成嚴重的信息不對稱，沒有真正形成理事會與管理者之間明確的權責關系及制衡機制，最終使組織的決策權和執行權都掌握在管理者手中。盡管公益性非營利組織的項目中有眾多利益相關者，但公益項目執行者的行為控制著項目的方向。公益項目執行者將一切設計好后讓理事會批準，理事們缺乏業務知識，很難真正履行決策和監督職能，最終導致無人對公益項目的結果負責。還有更多自發的草根型公益性NPO，沒有合法身份，組織的負責人既做裁判，又做運動員，更沒有建立治理結構，處于無人監管的狀態，導致公益性NPO公信力危機的風險時有發生。

三、公益性非營利組織績效評價體系存在的缺失

近年來，隨著公益性NPO治理缺失，導致違背公益使命的逐利現象嚴重，使傳統上以財務評價為核心的績效評價體系受到挑戰。建立將公益性NPO的治理情況、管理水平和財務指標統一起來形成一個綜合性的評價體系成為人們的共識。學者分別構建了由非營利性評價、使命與戰略的評價、項目評價和組織能力評價四個子模塊組成的非營利組織評價模型，側重考核組織的使命和基礎能力情況;由基本狀況、組織治理、公共責任、資金使用、信息披露、籌資活動等6個一級指標構成的評估模型;基于財務、過程、政治、服務和其他績效的評估框架。NPO的績效評估已逐步從重視經濟效益定量指標轉向對包括治理水平、發展能力及社會效果等在內的多元指標評估模式轉變。

2007年，國家民政部在“關于推進民間組織評估工作的指導意見”中針對一些民間組織在發展中還存在著組織機構不健全、內部治理不完善、組織行為不規范、社會公信力低等問題，制定了公益性社團、基金會及聯合性社團等五項專門針對民間組織評估的指標體系，對推進我國NPO的治理提出了明確的能力建設和問責要求。

然而，對于當前我國公益性NPO的亂象，綜合性的績效評估無法消除或降低由于缺乏治理結構而產生的危機，反而會由于綜合評估的結果掩蓋了治理結構的薄弱，可能出現組織的業績越好，后期的危機風險越大的情形。接連曝光的諸多“公益丑聞”中，不乏發生在一些知名公益性NPO中，充分證實了這個問題的嚴重性。治理是NPO的生存條件和發展基礎，績效則反映NPO運行的效益。但問題是，在這個評價體系中，無論NPO是否建立了公司治理結構，只要其他指標更加突出，就能夠掩蓋治理指標低下的情況，最后考核的結果同樣達標，這為日后的危機埋下伏筆。

四、加強公益性NPO的治理措施

加強公益性NPO的治理問題已經成為首要問題，重新構建與之相適應的績效評價體系則成為必然。因此，無論從公益性NPO治理與績效評價的目標、功能，還是邏輯關系上分析，公益性NPO的治理機制的建立考察應與績效評價區分開來。

1.規范的治理結構是公益性NPO從事公益活動的前提和基礎，也是社會組織治理的要求和措施。治理已成為NPO能否有效運作的首要課題。有效的治理能夠提供一種機制，以防止任何一方濫用權力，確保組織為組織的最高利益和目標實現而行動。因此，對不具備規范的治理結構的公益性NPO，不能允許其開展公益活動。

2.應把建立治理結構作為公益性NPO的準入門檻，對于那些沒有建立公司治理機制的不合格NPO不允許其開展公益活動，使之無法借公益之名非法斂財。只有這些達標的公益性NPO才具備開展業務活動的基本條件，理事會和監事會才能夠履行職責，并接受外界的監督，才有資格接受社會捐助，開展公益活動。

3.對于治理達標的NPO開展管理能力、社會責任、項目效果及服務水平等方面的績效評價，反映開展公益活動的效果，并向社會公開，引導政府和公眾的投資方向，實現社會資源利用的最大化。

五、結語

當前，我國正處于社會轉型期，公益性NPO發展迅速。為保障公益性NPO的宗旨，防止逐利和腐敗行為，首先，應通過制度規定要求公益性NPO建立規范的治理制度。主管部門負責審查NPO的治理結構及機制建設，將是否建立規范的治理機制作為判斷公益性NPO合格并能夠開展業務活動的基本條件和門檻;其次，明確只有治理達標的公益性NPO才能開展績效評價，并建立科學的績效評價制度。依據不同的行業和組織類型允許在具體的評價指標上進行調整;明確評價主體和評價的主要參與者，制定評價的公開、透明要求和評價方法;第三，建立一個以衡量組織管理水平、財務情況、服務質量、發展能力及其社會效益指標為主的績效評價體系，避免用財務指標衡量組織業績的能力的做法。通過績效評價淘汰社會效益差的NPO，鼓勵管理水平高、服務質量高的公益性NPO，使之獲得更多的社會捐助，提升組織的發展能力，為促進社會和諧做出更大貢獻。

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