綜合保稅區建設：新時期對外開放的新高地

■ 陳凱杰 商務部政策研究室

黨的十八大提出，要“實行更加積極主動的開放戰略”部署，“形成引領國際經濟合作和競爭的開放區域”。為此，我們對當前各地大力推進的綜合保稅區建設做一梳理，探討新時期對外開放戰略和開放區域建設的重點與路徑。

一、綜合保稅區建設發展的基本情況

綜合保稅區（以下簡稱綜保區）是設立在內陸地區的具有保稅港區功能的海關特殊監管區域，基本實現了保稅區、保稅物流園區、出口加工區、保稅港區等多種功能的疊加，是目前開放層次最高、優惠政策最多、功能最齊全、手續最簡化的特殊開放區域。綜保區參照保稅港區管理，可開展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務，享有的優惠政策包括：（1）國外貨物入區保稅；（2）國內貨物入區視同出口，實行退稅；（3）區內企業之間貨物交易不征增值稅和消費稅。日前公布的《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》（國發〔2012〕58號）提出，現有5類海關特殊監管區域（出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區和符合條件的保稅區）將逐步整合成綜保區，使之成為引導加工貿易轉型升級、承接產業轉移、優化產業結構、拉動經濟發展的重要載體。

當前，綜保區建成運行時間雖短，但發展速度快，吸引輻射力強，在健全保稅加工與保稅物流功能、增強產業集聚效應、拉動地方外向型經濟等方面，取得了積極進展：一是成長為對外貿易發展的重要支點。上海、蘇州、重慶（西永）綜保區的進出口貿易均占到當地外貿的1/4強。運行僅一年的成都高新綜保區和鄭州新鄭綜保區的年進出口貿易額有望超過200億美元，約占四川和河南全省外貿的40%和50%。保稅加工與保稅物流功能兼備，使綜保區在匯聚要素商品、開拓國際市場方面有明顯優勢。二是助推產業合理布局和結構調整。各地綜保區大都在原有出口加工區、高新技術開發區等基礎上籌建，規劃面積5-7平方公里（重慶西永綜保區規劃面積達10.3平方公里）。相對傳統出口加工區（約2平方公里左右）而言，中西部地區的綜保區能以更為充裕的資源和空間承接投資和訂單轉移。成都、重慶、鄭州等地依托富士康、英特爾、惠普及其配套企業集群，形成了以電子信息技術產品加工組裝為主的全產業鏈布局。東部沿海以上海、蘇州綜保區為代表，重心逐步從保稅加工向研發設計、維修檢測、現代物流、國際航運集拼、融資租賃等服務業轉移，如昆山綜保區新建超過30萬平米的保稅物流倉庫，2011年保稅物流貨物出入庫683億美元，吸引了宏基和惠普等公司在區內設立零配件供應分撥中心和備件中心。天津濱海新區綜保區依托空客320組裝項目，吸引配套零部件企業進駐，大力發展航空產業，技術外溢效應和產業集聚效應逐步顯現。三是深化了開放型經濟的體制創新。各地因地制宜，在細化完善綜保區政策、管理、服務等方面做了一些探索，為創新開放模式積累了經驗。上海將浦東機場綜保區、外高橋保稅區、洋山保稅港區集中于綜保區管委會統一管理，園區間通關便利、功能互補，如通過外高橋保稅區解決了非保稅和保稅貨物的出入管理問題，彌補了綜保區對境內區外商品交易的繁瑣不便。蘇州高新區綜保區打破傳統封關運行模式，通過“電子圍網”，利用現代信息技術手段對分屬不同地域的綜保區北區和東區實施監管，并計劃沿用此模式與吳中、吳江、常熟三個出口加工區共同整合成蘇州綜保區，形成“一區四片”的發展格局。

綜保區在快速發展的同時，也遇到一些瓶頸和困難，主要有以下兩方面：

其一，保稅加工領域，迫切需要解決全球價值鏈高端環節包括研發設計、維修檢測業務的落區問題。如有企業反映，研發生物制藥入區一些藥材、器械，最后可能只出口一個藥方或產品配方，難以通過正常的海關保稅核銷，目前僅上海綜保區在試點解決此類問題。綜保區維修業務目前只限于國內出口產品的復進口維修，內銷產品返區維修和跨國公司在其他國家生產的產品集中維修剛剛啟動試點，尚未全面展開。天津濱海新區綜保區反映，目前僅對區內從事飛機發動機維修業務的古德里奇公司予以個案批準，希望放開綜保區內飛機維修業務的限制，以便吸引航空零部件及配套服務企業入駐。

其二，保稅物流領域，迫切需要解決貿易、金融、物流服務便利化問題。受國內市場巨大潛力的吸引，綜保區企業逐漸由專接出口加工轉為兼顧出口加工和國內銷售，而區內企業內銷產品缺乏一般貿易資格，且不能作為一般納稅人開具增值稅發票，須在區外另行設立企業從事商貿活動，增加了經營成本。同時，區內企業尚無法開立離岸結算賬戶，投融資服務功能欠缺，難以滿足跨國公司財務管理和資金調撥需要。隨著投資和訂單向內地轉移，東部沿海與中西部地區之間貨物跨關區移動將迅速增多，但目前不同關區的特殊監管區域尚未實現保稅貨物自由流動。此外，有企業提出，希望綜保區能夠進一步簡化監管流程，提高貿易便利化水平。

二、從綜保區看未來對外開放新高地的戰略布局

（一）確立體制、功能創新的新開放特區

改革開放三十多年來，我國已批準設立了120多個海關特殊監管區，以及眾多的開發區、合作區、實驗區和示范區，覆蓋全國各地，政策、定位、功能等往往各種各樣，目前雖基本趨同，但重復建設、彼此競爭加劇，不利于有效發揮我國競爭優勢。各地普遍要求，把綜保區轉型為對外開放的新平臺。從現行體制看，綜保區急需有前瞻性的突破和創新，通過體制創新和功能創新，特別是政策集成創新和體制開放創新，打造開放的新高地。可考慮選取一個或數個特定區域，賦予產業、貿易、金融等綜合體制創新和全面開放任務，探索集成國家競爭優勢、鞏固戰略發展機遇、引領區域科學發展的政策演進路徑。在規劃建設好現有綜保區的同時，可在部分省市試點開發區、合作區與綜保區功能疊加，開展自由貿易特區試點，賦予全方位的貿易投資自由化政策，創新監管模式、精簡綜合稅負，實現人員、商品、資本、服務的自由進出。

（二）形成更具活力和競爭力的對外貿易增長極

前不久召開的全國兩會審議通過的政府工作報告，明確要求堅持把穩定出口和擴大進口結合起來，推動對外貿易從規模擴張向質量效益提高轉變;從成本和價格優勢向綜合競爭優勢轉變，促進形成以技術、品牌、質量、服務為核心的出口競爭新優勢。2012年前三季度，我國液晶顯示板和集成電路累計出口610億美元，增長34.8%，增長動力來自企業創新力的提升。如蘇州綜保區的名碩電腦為WIN8新產品提供電子電路研發設計服務；昆山綜保區的神達集團從筆記本電腦代工成功轉型至生產自主品牌強固型電腦（野外軍用）。新技術、新工藝、新產品不斷涌現，將持續推動電子信息技術產業快速發展。為此，應根據市場和企業需求，制定有利于設計、品牌、營銷等業務發展的扶持政策，創造條件吸引電子信息技術企業設立區域乃至全球研發中心、售后服務中心、結算中心和物流分撥中心。

（三）堅持梯度開放形成區域開放特色

東部沿海和中西部地區資源稟賦不同，經濟發展水平有差異，在開放區域的政策設計上要體現多層次、多元化，預留足夠的調配空間。要堅持分類指導，統籌推進不同地區的加工貿易與服務貿易發展，鼓勵東部沿海和中西部地區在產業配套、資金結算、物流分撥等環節加強合作，主動調整產業鏈上下游的垂直分工。要繼續加大對中西部地區二線城市和邊境城市的政策和資金傾斜力度，支持其擴大對外開放，構建沿邊和內陸外向型經濟帶。同時，要創造條件，鼓勵各地因地制宜，合理規劃開放區域的產業布局，培育和引進特色優勢產業和中小企業集群，促進戰略新興產業與服務業的協調發展。如天津濱海新區綜保區依托大飛機組裝項目，與國內西安、沈陽等地加強航空技術合作，引進國外航空零部件企業，積極發展上下游相關產業，形成了特色經濟區。

（四）推進國內國際兩個市場的均衡聯動

實踐表明，較為理想的開放型區域，應能靈活應對國際國內兩個市場的變化。因此，不能將綜保區僅視為發展外貿的區域，還應將它們建設成為內貿流通的重要節點。上海、蘇州綜保區和天津東疆保稅港區的經驗表明，有效連接國際國內兩個市場的關鍵是消除進口及流通環節中的政策性制約因素，發揮重點開放口岸和港口的“進、出、轉”優勢，全力打造專業化、國際化的市場交易及電子商務平臺，完善大宗商品儲運及期貨保稅交割功能，推動商品進口-分撥-配送-展銷、零售的全流程便利化。上海、蘇州綜保區和天津東疆保稅港區均重視并規劃建設了大型保稅交易市場、商貿集散區和物流配送區，吸引國內外知名物流企業進駐，展示展銷高檔化妝品、食品、紅酒、機械設備等，促進了國際國內市場的有效對接。從發展趨勢看，我國將很快成為全球最重要的消費市場，重要消費品進口將成為影響內外經濟貿易平衡的重要因素。實現國際國內市場的均衡聯動，不僅是供需總量平衡與調控的需要，也是降低流通成本和平抑價格的需要，因此應盡快建成以我為主、面向全球的貿易管網和操作平臺，建立國際大宗商品儲運及交易網絡，推動進口、分撥、展銷、零售的全流程信息化，為健全國內市場體系，引導資源優化配置創造條件。

三、政策建議

第一，順應全球價值鏈調整和跨國直接投資特點，抓緊完善開放區域的服務功能。抓好國發〔2012〕58號文的落實工作，繼續研究制定綜合保稅區的管理辦法和產業發展指引，盡快出臺綜保區開展研發、檢測、維修等業務的保稅監管政策及操作流程。在蘇州綜保區和天津濱海新區綜保區進行全球維修檢測中心試點工作，協調落實相關稅收、環保、進出口檢驗檢疫、監管賬冊核銷等配套政策。同時，對于綜保區開展一般貿易和進口內銷等業務，可借鑒上海等地的做法，給予一定的政策扶持。

第二，適時在部分綜保區啟動新一輪擴大開放試點。建議按照“一線放開、二線便捷、區內自由”的基本原則，在上海綜保區和天津東疆保稅港區開展“自由貿易園區”試點，區內實行特殊的外匯政策，允許企業試點離岸賬戶、增加專用賬戶的貿易融資和理財功能，實行更為寬松的外匯核銷政策，開展離岸金融試點。支持兩地開展集裝箱集拼中轉、船舶保稅登記，以及融資租賃等業務，全面提升口岸與港口的國際化水平。支持兩地的保稅港區建設進口貿易促進創新示范區，鼓勵發展國際貿易、現代物流、航運金融和制造研發融合集成的商務模式，進一步做大做優進口貿易服務平臺，集聚以國際貿易業務為主導的國際性、區域性跨國公司總部和運營總部。

第三，引導東部和中西部的綜保區加強產業鏈合作。支持蘇州、鄭州、成都、重慶等地綜保區圍繞電子信息技術等主導產業進行合作，支持天津濱海新區綜保區與西安、沈陽、成都開展航空儀器設備制造、檢測維修等方面的合作。加快發展關區之間的保稅物流、展示營銷、分撥配送、電子商務等綜合業務。鼓勵地方依托整合后的綜保區和保稅港區，全力打造高新技術產業保稅加工和物流基地，吸引國內外大型企業設立研發中心、維修檢測中心、國際采購和分銷中心。推動有關地區和城市加強協作，共享智力資源，促進新材料、新能源、生物醫藥、節能環保、汽車零部件、高端裝備等產業的發展，形成優勢互補、輻射聯動的良好局面。

第四，繼續推進加工貿易轉型升級。在監管方式、監管平臺、審核流程等方面進行管理創新，加強企業誠信體系建設，全面實施區內企業分類監管和風險管理措施，減少或簡化對區內物流操作的監管環節，以對企業的監管為主，輔以對貨物的抽查監管，將環保、安全生產、能耗、用工、設備水平等指標納入加工貿易企業經營狀況與生產能力核查范圍，健全準入管理。全面實施加工貿易信息化管理，推行加工貿易聯網審批監管平臺，由商務、銀行、海關、外匯等部門在同一網絡平臺審批監管。▲