個人所得稅存在的問題及改革路徑分析

梁紅

（四川蜀渝石油建筑安裝工程有限責任公司 四川 成都 610017）

個人所得稅是對自然人（居民與非居民）個人的所得征收的一種稅。它不僅是國家財政收入的重要來源，而且是調節社會成員收入分配、促進社會和諧的重要手段。根據財政部網站相關數據，2011年個人所得稅雖然四季度受到新稅法的調整，但是總體收入水平變化不大，全年實現收入6054億元，比上年增加1217億元，同比增長25.2%。個人所得稅收入占稅收總收入的比重為6.6%。由此可見，個人所得稅占我國稅收總收入比例并不高，但它卻扮演著十分重要的角色。它不僅是調節不同人群收入差距的杠桿，也是影響我國稅收結構的重要組成部分。既然個人所得稅是調節社會收入分配均衡的重要手段，那么其產生的效果和社會公眾對其的認同程度就值得我們思考。

一、我國個人所得稅的發展歷程及現狀

對比國外個人所得稅的研究，我國起步較晚。新中國成立初期，我國對個人所得只開征利息所得稅，沒有建立系統完整的個人所得稅法制度。我國于1980年頒布了第一部《個人所得稅法》，到2011年9月1日實行新的《個人所得稅法》，至此，我國共對《個人所得稅法》進行過六次修正。

2011年9月1日新《個人所得稅法》的主要改變在于：第一，費用扣除標準由之前的2000元提高至3500元；第二，調整工薪所得稅率結構，由9級調整為7級，取消了15%和40%兩檔稅率，將最低的一檔稅率由5%降為3%；第三，調整個體工商戶生產經營所得和承包承租經營所得稅率級距，所有的個體工商戶的承包承租經營所得的納稅人的稅負都有所減輕，而在6萬左右的個體工商戶減負更大；第四，納稅期限由7天改為15天，避免了因和其他稅種的申報時間不一致而導致納稅人要到納稅機關申報兩次的情況，方便了納稅人。

據此，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重將由先前的約28%下降到約7.7%，從而使個稅納稅人數由現在的約8400萬銳減至約2400萬。個人所得稅收入全年減收1600億左右，其中提高減除費用標準和調整工薪所得稅率級距帶來的減收大約是1440億元，占2010年工薪所得個人所得稅的46%。政策的調整使得中低收入者成為最大的受益人。并且，由于中低收入者的邊際消費傾向較高，所以減稅對我國的經濟增長，特別是我國目前急需拉動內需的情況，尤其重要和必要，會起到一定程度的積極促進作用（財政部稅政司副司長王建凡）?！笆濉睍r期稅收發展綱要中也對稅務部門提出了完善和落實稅收政策、促進改善民生的更高要求。

二、個人所得稅存在的問題分析

1、費用扣除標準的問題

關于費用扣除標準如何選擇，一直是社會上爭論的話題。目前適用的個人所得稅扣除標準不夠合理，其主要表現在以下幾個方面。

（1）沒有區分各地區人群的具體實際情況，使得征稅口徑過于單一，存在“一刀切”的情況。除此，由于我國實行分稅制，地方的稅收權限較小，一般情況下只有執行能力而缺少自主制定標準的權力，導致實行的稅收政策難以在廣大地區獲得顯著成效。

（2）個人所得稅關注納稅主體的實際生活需要較少。扣除標準的選擇制定沒有結合納稅主體的實際生活，部分費用的扣除覆蓋范圍狹窄且扣除數額有限，達不到減輕稅負的目的，脫離實際必定會導致征收效果與國家稅收意志相背離。

（3）扣除標準的針對性不足。目前扣除標準的設定主要針對貨幣性收入，但對于實物性質和權益性質（如股票轉讓、股權）的收入監管等存在不足。

2、個人所得稅稅負認同度低

我國民眾普遍認為現行的個人所得稅稅負較重。2011年稅收在普通民眾的生活中從邊緣到備受關注。在福布斯雜志推出的全球稅負痛苦指數排行榜中，中國大陸排名全球第二。2011年，若僅僅以政府收入中的稅收收入口徑而論，宏觀稅收水平為19.03%，世界平均水平36%左右，發達國家平均水平41%左右，發展中國家33%左右。即便是考慮寬口徑的宏觀稅負，我國也比相似發達程度的國家低。為什么會有如此高的負面評價，一個重要的原因應該與我國的財稅體制相關，那便是我國的社會福利水平整體不高。在國外很多諸如荷蘭、瑞典、新加坡等國家，雖然當地的民眾稅收負擔較重，但是他們享受的高社會福利也是全世界所共同認可的。這些國家的納稅人雖然在納稅上支付了相當大的費用，但是由于社會福利水平較高，他們的日常生活消費水平也就不會受到太大影響。換言之，就是政府以社會福利（或社會保障）的方式消解了納稅人的稅收負擔壓力，這也正是我國稅收“取之于民，用之于民”原則的最好借鑒。雖然近年我國政府努力致力于改善民生問題，但是財政支付水平與解決民生問題的投入顯然不成正比，導致公眾感覺稅收負擔重，但卻沒有使用到與此相對應的社會公共產品，進而產生各種稅收反感情緒。

3、個人所得稅稅收征管問題

（1）稅收人員素質不高。我國稅收從業人員主要通過地方部門統一招考的方式進行選拔，這種方式導致了很多專業人才不能及時加入到我國的稅收隊伍建設中來，并且在從業人員中，工作人員由于專業知識和能力的限制，導致稅收隊伍的整體專業素質參差不齊，魚龍混雜。此外，由于我國稅收體制的原因，各級稅務部門的稅收征收水平不盡相同，致使部分稅務工作人員服務態度欠佳，引起群眾不滿。

（2）稅收執法能力不強。稅收執法能力的強弱，直接影響群眾對稅務系統甚至國家稅收制度權威的看法。稅務部門的執法能力不盡人意，特別是針對個別重大案件的執法處理能力不強。

（3）存在信息的采集和共享問題。在稅收征管環節，信息的采集是基礎性質的工作，雖然現在多數稅收部門使用了計算機進行輔助信息管理，但是由于技術和能力方面的原因，對于納稅人信息的采集工作仍存在較大困難。特別是對流動性較大的納稅人，他們的涉稅信息通常具有較大的隱匿性質（如個人房屋出租涉及的稅收信息），稅務工作人員很難從中發現并找出問題。

4、公眾納稅意識薄弱

目前，公眾納稅意識薄弱的問題仍然是我國稅收工作開展中的最大阻礙之一，公眾納稅意識的強弱直接影響國家稅收的征管質量。當前，主要存在的問題是公眾對國家稅收政策不了解、不理解、不配合。雖然我國一直以來都積極開展稅收宣傳活動，而且將每年的4月確定為稅收宣傳月，但是成效似乎并不明顯。民眾普遍對我國個人所得稅的信息比較關注，但是了解程度依然不夠。部分原因是他們收入較低，基本不會涉及個人所得稅的征收而導致忽略對其了解，但深層原因是我國稅收宣傳方法的不合理。泛談導致稅收宣傳粗淺，納稅人雖容易接受但又過于簡易，往往達不到宣傳目的；精談又使得納稅人難以真正理解和熟悉稅收。因此，如何找到兩者的結合點，真正做好稅收宣傳需要相關部門共同努力。只有全民納稅意識提高了才能推動國家稅收政策和相關權益保障措施貫徹執行。

三、改革個人所得稅稅制，提高社會認同

1、規范個人所得稅稅前扣除

稅前扣除的制定要充分考慮地區差異情況、納稅人實際情況，特別是基本生活情況。建議賦予地方稅務機關針對本區域情況進行針對性調整的權力，在保持與國家個人所得稅稅收政策契合的情況下，積極探討本區域內的稅收制度改革。同時，建議以家庭為納稅單位，把個人、家庭日常開支以及部分特殊開支列入稅前扣除范圍，降低稅基，并積極探索與物價指數CPI掛鉤的改革途徑，適時進行動態調整等等，充分實現稅負公平。此外，扣除標準的制定不應該僅僅局限于扣除數額上的爭論，應該積極探索新的解決社會公平分配的方式。同時，在制度的制定上不能僅僅由國家意志決定，同時也要積極、及時地采納基層群眾的意見和建議，形成群眾意見的收集和反饋機制，尋找更為合理和人性化的改革方向。

2、轉變稅收征管制度

目前實行的個人所得稅稅制屬于分類所得稅制，這種制度雖然征管簡便，適應于稅務機關征管能力較弱、征管手段較落后的現狀，但是這種制度存在的弊端也不少，特別是費用扣除不合理。納稅人應稅項目越多，得到的費用扣除也就越多，不能準確地根據納稅人的實際總體負擔能力來實行量能課稅，難以體現公平稅負、合理負擔的原則。在調查中，不少群眾也反映扣除的項目過多，難以了解和掌握，加上手續繁瑣，導致納稅人負面情緒很大。并且一些應稅項目不易劃清，導致稅款流失嚴重，弱化了個人所得稅籌集財政收入、調節收入分配的功能。

分類和綜合相結合的稅制模式，吸收了分類所得稅制和綜合所得稅制的優點，既對納稅人部分不同來源的收入實行綜合課征，體現了按支付能力課稅的原則，又將所列舉的特定項目按特定辦法和稅率課征，體現了對某些不同性質的收入區別對待的原則。分類和綜合相結合的稅制模式，對征管水平的要求沒有綜合所得稅制嚴格，比較適合于我國人口眾多、幅員廣闊、社會經濟發展極不平衡的現狀，同時也符合加大對高收入者稅收調節力度的要求，在當前形勢下是比較可行的個人所得稅稅制模式。制度的轉變應體現國家對納稅人權益的保護，也應符合民眾的共同訴求。

3、加強和完善稅收征管制度

（1）提高稅收隊伍整體素質。稅收隊伍直接面向納稅人，納稅人在辦理各項稅收業務時，稅務人員表現的素質直接影響納稅人對國家稅收制度的認同與否。提高稅收隊伍整體素質，不僅要加強隊伍內部相互學習合作，改變學習方式方法，同時要向外、向有優勢有經驗的單位和個人學習，還要深入到群眾中，聽取民眾意見和建議，汲取民間群眾的智慧，不斷強化稅務人員稅收服務意識，提高稅收服務技能。

（2）加強執法力度。針對調查中經常出現的稅收執法力度不足的問題，筆者建議稅收征管部門應大力完善稅收制度，建立既具有全面性又具有針對性的執法體系，在全面提高隊伍質量的基礎上分化出執法隊伍（諸如德國設立稅務警察等）的組織形式，全面提升稅收執法力度。建立健全稅收法律體系，加大對稅收違法行為的懲處力度。同時積極探索行之有效的激勵方式，通過開展企業相互監督和社會組織共同管理監督，恩威并重，獎罰分明，做到防微杜漸。

（3）加強信息交流與共享，并降低征稅成本，提高征稅效率。信息交流與共享是稅務機關之間必不可少的環節，針對目前的稅收狀況，其重要性尤為凸顯。調查發現，稅務部門與相關部門之間的信息交流和共享存在信息不對稱、傳達延遲等問題，因此，建議稅務部門應加強內外部共同合作，與銀行、證券公司、保險公司等機構協作，實現信息交流和共享，填補稅收體制本身存在的漏洞，完善征納體系。汲取群眾意見，把個人所得稅納稅信息納入征信系統進行管理，這樣不僅能有效地減少個人偷逃稅款的情況，而且可以把個人納稅的信息作為衡量相關資質（如購房、購車的貸款認定資格等）的參考標準，同時也有利于加強個人的信息管理、信息資源共享和稅源平臺扁平化，為未來稅制的優化和升級打好基礎。此外，應引進先進征管系統和技術，積極培養高水平稅收人才，改良和提升征信體系的水平，強化征收管理。針對調查中發現的稅款征收成本高、征稅效率低的情況，建議稅收部門加強反思與借鑒，在降低自身行政支出的同時提高征稅效率。

4、加強稅收知識宣傳，提高全民納稅意識

調查的結果顯示，偷逃個人所得稅主要存在于稅務部門難以監管的個人業務方面（諸如私人租房、私人現金交易等隱蔽分散的稅收）。因此，加強稅收知識宣傳，不應只從表面上使納稅人迫于壓力而納稅，而應該培養納稅人的納稅意識。除此之外，還要積極探索稅收宣傳存在的深層次原因，積極尋找行之有效的宣傳方式和方法。納稅意識的培養不僅有利于堵住我國稅款嚴重流失的漏洞，同時，納稅人依法誠信納稅也有利于我國社會主義精神文明的建設。

5、建立合理透明的財政收支體系，明確稅款流向

應制定合理透明的財政收支制度，完善財政收支體系，定期公布個人所得稅的稅收來源和使用情況，確認稅收來源的途徑和渠道，并嚴格和強化管理，防止徇私舞弊及貪污腐敗等現象的發生。馬斯格雷夫的稅收原則中有一條明確道，“我們不僅應該關注稅收的征收環節，也應該關注其最終的歸宿”。在調查中，68.52%的受訪者也認為個人所得稅的來源與稅收使用的去向不夠公開，因此影響民眾對稅收的正確認識，造成稅收在社會上諸多的負面影響。就此，建議有關部門把征收的個人所得稅專門用于與人民群眾生活密切相關的事情上，真正做到“取之于民，用之于民”。在此過程中，征收部門與執法部門應廣泛接受來自于群眾的監督和鞭策，真正做到講實話，出實招，辦實事，求實效。在稅收中公平，在公平中稅收。

[1]靳萬軍、石堅：稅收理論與實踐[M].北京：經濟科學出版社，2010.

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[3]國家稅務總局稅收科學研究所：中國稅收研究報告[C].北京：中國財政經濟出版社，2010.

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[5]張旋：調節收入分配差距 國外個人所得稅怎么收[N].中國稅務報，2011-05-11.