河南省推進新型城鎮化發展的制約因素分析

楊 光

(鄭州航空工業管理學院，河南 鄭州 450015)

新型城鎮化是與傳統城鎮化相對而言，其“新”主要體現在由過去以政府為主導，片面注重追求城市規模擴大、人口數量增長及空間擴張，轉變為以科學發展觀為統領，以新型產業以及信息化為推動力，追求人口、經濟、社會、資源和環境等協調發展的城鄉一體化的城鎮化發展道路。河南省在發展新型城鎮化過程中，雖然速度較快，但無論與全國平均水平相比，還是與中部六省相比，城鎮化水平仍然偏低。在發展大城市與建設小城鎮的思路上還有所偏頗，推進城鎮化的健康持續發展過程中還存在體制機制矛盾。新型城鎮化要在中原經濟區建設中充分發揮引領和主導作用才能使新型農業現代化的基礎作用得到更有效保障。因此，深入分析制約河南省發展新型城鎮化的制約因素，具有十分重要的現實意義。

一、人口眾多，人力資源素質較低

人口狀況對新型城鎮化發展的影響至關重要，新型城鎮化關鍵指標之一就是實現人口的城鎮化，城鎮化意味著農村人口的絕對減少，城鎮人口的集聚程度是衡量城鎮化水平的重要尺度，隨著城鎮容量的不斷擴充，城鄉統籌制度的不斷更新，必然使大量的農村人口向城鎮集聚。但是，河南省存在著人口壓力較大、人地矛盾突出等問題，由于農村勞動力的大量過剩，農村人口轉移規模往往大于城市的吸納能力。2011年，河南省人口總數為1.0489億人，其中城鎮人口4255萬人，農村人口6234萬人，59%的人口都生活在農村，即使在城鎮人口中，還有相當一部分是農業戶籍人口，如此龐大的農村人口數量對發展新型城鎮化是一個很大的制約。同時，河南省勞動力文化素質偏低。受過初中教育的人口數量最多，所占比重最大，占49.4%，其次是小學教育程度的人口占25.4%，而大專及以上文化程度的人口所占比很小，僅為4.7%。根據國家統計局2008年的抽樣調查顯示，河南省15歲以上人口中文盲占比為7.4%，分別高于廣東、湖南省3.4個和1.5個百分點，高中以上文化程度的人口僅占18.2%，低于全國平均水平2.2個百分點，分別低于廣東、山東、湖南、湖北省5.8個、1.6個、3.4個和5.9個百分點。2008年河南省每萬名人口中擁有的專業技術人才數為134人，比全國平均水平少40人，不僅低于山東、江蘇和浙江等省，也低于中部和周邊的湖南、湖北、江西和河北等省。

二、建設資金缺口較大

新型城鎮化過程中，需要投入巨額公共資金和建設資金，而且要保證持續性投入，這就給新型城鎮化資金供給帶來很大的挑戰。資金的約束主要體現在兩個方面，一是資金總量的約束，對于資金總量，雖然近年來河南省經濟保持了較好的發展態勢，積累不斷增加，但各方面事業的發展都需要資金的支持，新型城鎮化作為河南省事業的一部分，其資金來源必然會受到資金總量的制約。作為全國第一人口大省，且生產力水平較低的欠發達省份，人均GDP只有20477元，僅相當于全國平均水平的81.3%，地方財政一般預算收入1126億元，人均財政收入1133元，全國倒數第一。據有關方面研究，近年來每增加一個城鎮人口，至少需要10萬元的城鎮固定資產投資，包括城鎮基礎設施、公共服務設施建設和房地產開發等。照此計算，到2020年，河南省要實現50%的城鎮化目標，至少需要1.3萬億的城市建設投資。如果再加上社會保障、義務教育和醫療等方面的投入，所需財力更是驚人。二是資金結構的約束。新型城鎮化資金結構主要由公共資金與建設資金組成，新型城鎮化最大的資金約束來自于公用事業的建設資金，既涵蓋城市的供水、供氣、供熱、供電和公共交通等，還包括其他公共服務資金，財政主體與市場主體都不能輕易的提供和滿足，因此河南省新型城鎮化發展進程嚴重受到資金結構的制約。

三、自然資源稀缺

城鎮化是各種要素資源不斷積聚和再配置的過程，城鎮的形成和發展對自然資源及生產要素有著很強的依賴性，城市發展的規模、數量以及速度要受到資源條件的約束。與傳統的城鎮化粗放使用各種資源模式相比，新型城鎮化雖然更講求資源的集約使用，但河南省面臨的卻是資源稀缺的現實。

1.礦產資源后備不足。河南省人均礦產資源占有量僅為全國平均水平的1/4，由于長期以來的過度開發，后備資源緊缺。鐵礦石基本依賴從國外進口和從其他省購進，全省石油儲量的2/3已經消耗，天然氣則消耗了一半以上，鋁土礦也只能滿足14年的開發需求。

2.土地資源緊張。河南省人均耕地面積只相當全國平均水平的87.7%。耕地每公頃平均占有量4620立方米，相當全國每公頃平均水平的1/5，居全國第22位。農業生產用地和工業化、城鎮化用地的矛盾十分突出，用地控制將越來越嚴，勢必會使城鎮化始終處于嚴格的土地約束環境中。

3.水資源短缺。河南省地表水資源人均占有量為366立方米，人均水資源占有量約相當于全國平均水平的1/5，是水資源比較貧乏的省區之一，遠遠低于國際公認的1700立方米人均水資源緊張警戒線。全省絕大部分城市都屬于缺水或嚴重缺水城市。據測算，一個城市人口的平均用水量是農村人口的3倍以上，伴隨著城市化進程的加快，也必然導致全省城市用水量的激增，再加上工業用水量的不斷增加，使水資源供需矛盾日益尖銳，水資源短缺將成為制約城鎮化發展的重要因素。

此外，河南省經濟增長方式粗放、產業結構不合理、技術裝備水平和管理落后，2005年以來單位GDP能耗均高出全國平均水平的10%以上，對資源的利用率較低，更加劇了資源的供需矛盾。

四、產業結構不合理

工業化是城鎮化的基本動力，第三產業是城鎮化的有力支撐。城鎮化先由工業的發展啟動和加速，再到二、三產業的共同推動，最后過渡到主要依靠第三產業的發展和逐步成熟。2009年，河南省三次產業結構比例為14.3∶56.6∶29.1，與全國平均水平相比，第一產業比重過高、第三產業比重過低，其中，第一產業高出全國4.7個百分點，分別高于廣東、山東、江蘇、浙江四省9.2個、4.8個、7.9個和9.2個百分點。第三產業低于全國平均水平13.5個百分點，分別低于廣東、浙江、江蘇、山東省16.5個、13.9個、10.4個和5個百分點;與中部及周邊省份相比，分別低于湖北、湖南、江西、安徽、河北省11.4個、11.7個、5.2個、7.2個和5.7個百分點。由于河南省產業結構不合理，第二、三產業發展水平較低，吸納就業的能力較弱，大量農民工被迫到外省打工，這將在很大程度上制約河南省新型城鎮化的持續快速發展。

五、城鎮體系不健全

作為一個近億人口的大省，城市規模結構明顯不合理，大城市發育不足，中小城市規模普遍偏小。河南省有地級和縣級市共計38個，其中只有鄭州和洛陽兩座特大城市，大城市有7個，中等城市有12個，小城市有17個。而鄭州作為中心城市規模優勢不突出，首位度不高，2008年鄭州市的經濟首位度僅為16.3%，位居中部省會城市之末，分別比武漢、長沙、南昌、太原、合肥在本省的首位度低18.7、10.6、9.3、4.9和2.5個百分點。全省中等城市數量偏少，承上啟下的節點作用不夠突出，豫東、豫南、豫西、豫北地區由于城市實力不強、服務功能不完善、承載能力弱等問題，尚未形成重量級的、輻射帶動作用較強的地區性中心城市。縣級市產業結構相似度高，城鎮間互補性差，經濟聯系不緊密，城鎮體系帶動區域整體發展的功能不強。作為河南省經濟社會發展的重要增長極和動力源，其有限的輻射和帶動作用難以徹底改變河南省城鎮化總體水平滯后的狀況。同時，在河南省城鎮的宏觀區域布局上還存在城市數量偏少、鄉村太多、建制鎮規模太小等主要問題。城市內部功能分區混亂，城市核心區、中間區、邊緣區、郊區和郊縣的關系不清，致使城市盲目外擴，“攤大餅”，這也是“城中村”現象發生的重要原因之一。

六、制度體系不完善

雖然河南省在城鎮化方面進行了一些有益探索和實踐，但從總體上看，體制機制創新相對滯后，與城鎮化快速發展的客觀要求不相適應，尤其是農民進城門檻仍然較高，進城務工農民仍然難以融入城市。

一是農地制度制約。現行農地制度實行承包經營權30年不變，對穩定和發展農業起到重要作用，但在農地兩權分離情況下，土地產權關系的不明晰和土地流轉制度的不健全，阻礙了新型城鎮化的進程。

二是戶籍制度的制約。我國現行城鄉分割的二元戶籍制度改革進程緩慢，并未從根本上改變農民與市民在地位、身份、就業、住房、補貼勞保和福利等方面仍存在著不平等問題，無疑影響了農民的市民化。

三是就業制度的制約。自20世紀50年代初開始實行的勞動用工制度，原則上只負責城鎮非農人口在城市的就業安置，不允許農村人口進入城鎮就業。近年來，農民就業環境有所改善，但仍然不夠寬松。部分大中城市為了保護本地勞動力就業，實施了對外來勞動力就業的各種限制政策，設置各種障礙，且有愈演愈烈之勢。

四是社會保障制度制約。受經濟發展水平制約，河南省城鎮基本養老保險、基本醫療保險、失業及工傷保險等社會保障覆蓋面均低于全國平均水平，且社會保障水平較低，保障能力較弱，新型農村社會養老保險才剛剛試點。目前在河南省廣大的農村，社會保障體系還沒有完全建立起來，土地已成為農村勞動力的唯一失業保障和養老保險，農村剩余勞動力離開土地進城后，將處于毫無保障的真空地帶，一旦失業，基本生活就難以保障。

五是城鄉教育制度制約。由于城鎮教育制度中存在一些不合理的限制性規定，使得許多農村勞動力往往在進程務工經商或在家照顧子女之間猶豫徘徊，這方面的考慮和擔憂，已成為一部分農村勞動力轉移的嚴重障礙。

七、環境污染嚴重

經濟社會的快速發展極大地改善了人們的生活，但也帶來了前所未有的環境問題，水體污染、空氣污染、噪聲污染及其他污染不斷增加，隨著工業化的進一步發展，環境容量和可用的環境資源日益減少，環境壓力越來越大。河南省長期以來形成的以紡織、印染、化工為主的傳統產業結構，對環境的影響至今仍不可低估。河南省地處內陸，人口密度大，發展方式粗放，環境承載量不斷下降，環境污染十分嚴重，已接近環境承載的極限，污染減排壓力持續增大，經濟快速發展與環境容量不足的矛盾越來越突出。2011年全省一項污染排放指標氮氧化物排放量不降反升，地表水環境質量按新標準評價為中度污染，給“十二五”減排工作帶來巨大挑戰。此外，重金屬、機動車尾氣、灰霾等新污染問題不斷凸顯。當前，一些企業社會責任缺失，污染治理設施不能正常運行、超標排污、違法建設，以種種手段刻意逃避環境監管，突發環境事件時有發生，給防范環境風險、維護環境安全帶來巨大壓力。環境問題使城鎮居民的身心健康受到損害，生活質量下降，人力資本的可持續發展也受到影響，這些都無形中制約了河南省新型城鎮化的進程。

[1]盛廣耀.關于城市化模式的理論分析[J].區域與城市經濟，2012(5).

[2]葉連松.中國特色城鎮化發展趨勢[J].環渤海經濟瞭望，2012(1).