養老保險再出發：挑戰與改革取向

陸成林

今年全國兩會期間，代表委員們就養老保險雙軌制、養老金入市等問題各抒己見，養老保險制度再次成為社會關注焦點。早在1952年，政務院就頒布了《勞動保險條例》，開始構建養老保險制度。1991年，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，采取社會統籌與個人賬戶結合的模式，建立了城鎮職工基本養老保險。2009年，國務院出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，通過個人繳費、集體補助、政府補貼的方式，鼓勵農村居民自愿參保。2011年，國務院出臺《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，通過居民繳費、政府補貼的方式，鼓勵城鎮非從業居民自愿參保。

目前，我國已構建起包括“城鎮職工基本養老保險”、“新型農村社會養老保險”、“城鎮居民社會養老保險”在內的制度框架，初步完成了城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋。2012年，全國各項養老保險參保人數已達7.9億人，其中領取基本養老金的超過1.8億人。可以說，多年的艱難探索取得了重大的階段性進展，但是受到歷史與現實多種因素影響，養老保險制度仍然面臨著嚴峻挑戰。

一是在參保渠道上多軌并存，制度具有明顯的“碎片化”特征。城鎮企業職工、農村居民、城鎮非從業居民各行一道。國家公職人員又獨立于城鎮企業職工之外，不用繳納相應費用卻可以享受到較高標準的退休金待遇。同時，各個省份根據本地情況制定具體政策，制度尚未實現全國統籌。因此，不同群體、地區之間的養老待遇差距明顯，這種根據職業、地域特征建立的制度，固化了以職業地位為衡量標準的社會分層體系，不利于地區之間的均衡發展，導致了極大的社會不公與安全隱患。

二是在參保人員年齡結構上，老齡化問題嚴重。我國已經進入老齡化社會，2010年第六次人口普查結果顯示，我國60歲及以上老年人口1.78億，人口老齡化水平13.26%。長期實行計生政策使“421”家庭越來越多，人口紅利消失殆盡，部分地區養老金入不敷出，個人賬戶空賬運行，形成了規模龐大的隱性負債，未來支出壓力空前巨大。社會各界對于養老金能否入市還存在較大爭議。包括養老金在內的高達2萬多億社保資金結余缺乏有效投資管道，難以保值增值。

下一階段我們要統一認識，以深化改革積極應對挑戰。第一，著眼建立全國統籌的基本養老保險制度體系，滿足國民基本的養老需求。逐步打破職業、區域界限，實施國家公職人員參照城鎮職工繳納保費改革的同時，逐步提高農村居民、城鎮非從業居民繳費標準。盡快實現個人賬戶全國統籌，允許參保人員在不同類別險種之間、不同地區之間轉換和轉移。第二，在基本養老保險之外，發揮市場作用，推進企業年金、商業保險等制度建設，滿足更高層次的養老需求。第三，拓寬投資途徑，實現養老金保值。借鑒全國社保基金的經驗做法，積極探索養老金入市，謹慎選擇入市時機，增強基金支付能力。第四，適度放寬計生政策，改善人口年齡結構，降低人口老齡化的負面影響。探索建立彈性退休制度，適當延長退休年齡，緩解養老金當期支付壓力。