養老服務社會化改革的困境與對策

楊曉楠

（大連海事大學 法學院，遼寧 大連116026）

一、我國養老服務社會化改革的背景

截至2010年底，我國65歲以上的老人約有1．1億，同2000年相比，老年人所占人口比重增長了27．1%，撫養比增長了20．2%［1］，我國社會人口老齡化的問題日益嚴重。隨著城市規模擴大和城市人口的增多，傳統的家庭人口模式也受到了沖擊，三代以上共處家庭的比例逐漸減少，這也影響了老年人的撫養方式。加之70年代后期出生的獨生子女逐漸成為家庭養老責任的主要承擔者，城鎮發展過程中城市房價持續增高，小型家庭養老負擔日益加劇，因此，養老模式改革的需求就變得越來越迫切。

我國憲法修正案中規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”；《社會保險法》也明確規定了公民年老時有依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。我國簽訂了《經濟、社會和文化權利國際公約》，2001年批準生效。公約要求國家承認或認可公民的權利內容，并有義務采取積極的措施，或者以物質幫助的形式實現公民的權利。我國在2010年履約報告強調，“到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、人人享有基本生活保障的目標”。

西方發達國家在經歷了自由放任資本主義、國家干預主義等政府管理模式探索后，在20世紀后期逐漸認識到福利國家給政府財政帶來的沉重負擔［2］，因此，在社會權保障模式上也進行了行政管理革新。以美國為例，布什總統在2001年上臺之后推動社會保障私有化以減少政府社會保障支出［3］。現今，大部分發達國家政府已逐漸達成共識：“為實現公共行政創新目標和公共利益最大化，關鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協調發展”［4］。政府依靠社會組織履行其積極義務，逐漸變成一種普遍而通行的模式。

二、我國養老服務社會化改革的困境

我國養老服務社會化改革起步較晚，1998年上海浦東新區社會發展局委托上海基督教青年會管理政府養老服務，正式開始了我國政府購買社會養老服務的嘗試。2003年南京市鼓樓區政府出資委托民間組織服務獨居老人，成為城鎮養老社會化改革的樣本［5］。然而，這種養老服務模式改革主要集中在大城市和我國東部地區，尚未在全國范圍內大規模推廣。

目前，我國養老服務社會化改革仍存在幾方面困境亟待解決：

（一）傳統家庭觀念對養老服務社會化起到消極影響

當前我國政府提出養老服務體系的目標框架依然是“居家養老為基礎、社會服務為依托、機構照料為補充”，社會養老起到的作用還是很有限的，這很大程度是因為傳統文化制約了養老服務社會化改革。

從子女的角度看，傳統的孝道思想讓很多年輕人在選擇社會養老模式時有思想負擔，即便在經濟和精力都無法承擔養老責任時也寧愿采取家庭養老、居家養老，而不愿將老人送到社會服務機構中，似乎這意味著不孝，會招致家人和社會的負面評價。實際上，這樣不僅會給老年人帶來心理負擔，也會導致老年人得不到及時照料，生活水平降低［6］。

從老年人的角度而言，傳統文化給了他們一種“老有所養、老有所依”的心理期待，自身也傾向選擇在家中養老，往往選擇私人雇傭服務形式進行家庭養老。但是，這樣做一方面不能充分享受政府對老年人養老服務的補貼，另一方面，在與私人護工出現糾紛時，其合法權利往往難以保障。而且，一些老年人文化程度不高、權利意識不強，在合法權益受到侵害時，往往將家庭成員認為是主要責任承擔者，忽視了社會和政府在養老服務中的責任，對社會養老服務的訴求不高。

（二）對行政管理責任的認知不清

保障老年人權利不僅是政府履行國際公約的義務，也是憲法和法律規定的責任。雖然不能一味要求將東部地區的購買社會服務模式在全國各城鎮進行推廣，但政府認識其自身的責任是養老服務社會化良性發展的關鍵。一些政府機構傾向從管理者的角度，而不是服務者的角度看待養老服務社會化的問題，未能對養老服務機構形成有效的管理和投訴機制，因而出現一些機構利用政府的優惠政策建立養老機構，但用于經營其他項目服務，或者并未對老年人提供有效服務，也常出現養老院的服務者和管理者虐待老人、非法拘禁老人、恐嚇老人等情況，而老年人作為弱勢群體，不能通過有效的救濟途徑追究政府和服務機構的責任。

（三）民間資本準入和管理存在問題

實現社會組織的有效參與是改革現有養老體制、推動政府責任實現的關鍵。從社會資本進入養老服務的方式來分，可以分為營利性機構與非營利性機構。營利性的民辦福利機構需要按照法律規定，在工商行政管理部門辦理企業登記；而非營利性的民辦福利機構則通常被民政部門登記為“民辦非企業單位”。

財政部、國家稅務總局下發的《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》和民政部的《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》規定的大部分稅收政策、用地優惠都僅集中在非營利的民辦福利機構方面，如果選擇登記為“企業”的方式進入養老服務領域，很難享受到政府對養老服務機構的優惠政策，因此，民間組織大多數是以“民辦非企業單位”的身份進入養老服務領域的。

這種“民辦非企業單位”的參與方式從審批、管理到運營都給社會資金進入養老行業帶來困難。首先，根據國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，成立民辦非企業單位需要其業務主管單位和登記管理機關的雙重審批。與一般企業的審批相比，這種雙重審批制度使審批程序更為繁瑣，增加了獲批的難度，打擊了民間資本的積極性，給民間養老服務機構提出了身份上的難題［7］36。同時，該條例也規定了這樣的福利機構只能是非營利性的。“非營利性”是指經營的目的不是為了獲得利潤，并不是指其服務必須是免費的。但地方政府對此理解存在偏差，一些工商管理部門在民辦非企業單位進行收費服務或有償服務時會按違法經營進行處罰［7］38。而且，這些社會力量參與的養老機構很難進行融資，也不能進行分紅，不利于提高社會參與的積極性。

（四）養老服務機構的規劃和布局不合理

盡管已建成了為數不少的養老院、敬老院等機構，但大多數城市還存在一些地區養老院“一床難求”，同時部分養老院床位不滿的現象。其原因之一是政府在養老院建設方面的規劃不足，政策支持力度不夠。在城區內建立養老院成本高，一些服務機構在資金投入不足、未獲得優惠用地的情況下，選擇較偏遠的地方。這忽視了一個重要問題，老年人往往不愿意離開自己熟悉的生活環境，特別是一些長期生活在城市的老年人會因到郊區或者農村生活不便利，而不愿選擇社會機構養老。地方政府一般在規劃中僅僅規定在某區域需要有特定數量的養老院，但對養老機構的選址和土地審批缺乏規劃。隨著城市規模的擴大，養老院被邊緣化、老年人被邊緣化的現象在所難免，所以，一些地處郊區的養老院雖然環境優美，但對老年人缺乏吸引力，入住率不高，而城區內的養老機構則一床難求。

三、完善我國養老服務社會化改革的對策

針對我國養老服務社會化進程中面臨的困境，筆者提出以下對策：

（一）消除傳統文化對社會化養老的偏見

首先，在理論上區分不同養老模式之間的關系，居家養老和機構養老是以養老服務依托的場所進行的劃分［8］；而從養老服務的資金投入和主要承擔者來看，可以分為個人養老、家庭養老、公共養老和社會養老。機構養老與居家養老僅是形式不同，機構養老并不意味著子女不承擔贍養老人的義務，只是將養老服務交托給更具有專業知識和技術水平的專門機構，讓老年人在需要救助時更有保障。所以，子女應該認識到依托社會機構和政府福利措施并非“不孝”，在接受社會養老幫助和機構服務時，可以定期探望、關懷，疾病照顧、救助，承擔家庭責任。不管采取哪種形式，讓老年人生活水平提高、合法權利得到保障才是我國傳統文化中孝道的核心價值，社會化、專業化的護理服務應該說是實現老年人權益保護的有效途徑，轉變思維模式，消除傳統思想對養老服務社會化的消極影響非常重要。

（二）建立完善的養老服務行政管理機制

在推動養老服務社會化的過程中，應該明晰政府承擔的責任，除了資金投入和政策優惠，還應公開和共享政府信息資源，形成有效的監管機制。

政府可以通過政府評估、社區登記、信息公開等方式讓盡可能多的老人知道公共養老服務資源和可以獲得的物質幫助。以我國香港地區為例，2000年起推行了國際評估標準的“安老服務統一評估機制”，由評估員對老年人的自我照顧能力、身體狀態、記憶和溝通能力、行為情緒等方面進行評估，以此制定老年人的照顧方案，可作為老年人在申請社會福利機構和社會救助時的參考標準［9］。另一方面，政府應對社會養老服務提供者實現有效的監管。現今，對社會養老機構的監督主要采取年檢和不定期抽檢的方式，但由于社會機構數量多、檢查周期長、持續時間短，這種檢查很容易流于形式。對此，可以設置常設的地區監督機構、特別調查員監督制度和問卷調查等多種方式，通過不定期檢查、第三方監督（如非政府組織、公益性社團或組織的監督）進行全方位的監督管理。政府可以對第三方監督機制加以指導，并給予必要的支持，如對其公開信息資料、召開研討會、在決策中參考其意見等。

此外，還應進一步完善違規、被撤銷機構中老年人的善后安排問題。對于那些因違規被撤銷的福利機構以及尚未被撤銷但已不適合部分老年人繼續居住的服務機構，可以通過計算機聯網管理方式，對老年人進行登記，按老年人的意愿安排在其他有空置床位的機構，并將此費用在被撤銷或尚未被撤銷的機構財產中扣除。從長遠角度來看，可在批準設立福利機構時，提留一部分老年人安置資金，或者在養老保障補貼中提留此部分資金，由主管部門負責監管。

（三）完善民間資本準入和管理制度

為了增加社會資本的投入，主管部門可以按比例放寬準入機制，降低對資本投入的限制，擴大社會化養老服務的受益范圍，在鼓勵非營利性養老服務投入的同時也增加對營利性養老機構的優惠政策，鼓勵當地建立不同層次的養老服務機構，面向有不同需要的老年人。

對于非營利性機構，需要完善對符合資格的社會組織的審核，使得有能力、有意愿的企業、組織或個人能參與到該行業。非營利性機構組織在很多國家養老服務中起著重要作用，如英國的社區養老機構可以從政府、個人、保險基金、私營企業、行業協會和慈善團體等籌得必要的資金，也可以從政府稅收方面取得地方財政的支持。然而，為了避免企業或個人利用優惠政策，在建立后改變經營范圍或者濫用養老資金，應制定相關法律法規，為民間資本投入非營利性機構提供合理的制度框架。首先，在準入環節可以進行項目招投標、補貼申請與審批、政府采購等方式，多樣化非營利性機構的進入方式。其次，政府與社會或者民間機構簽訂合同，規范政府與社會養老機構的關系［10］。這樣政府既履行積極義務，又不會承擔畸重的責任，實現公共服務社會化、市場化的目的。再者，要對民間資本運營的非營利性養老服務機構進行適度監管，在不以營利為目的的前提下，建立價格參考機制，允許對其成本投入進行適度收費，這樣社會組織能有必要的產業收支平衡，增加積極性和承擔責任的能力。

此外，營利性服務機構的地位也不應忽視。為了避免市場混亂、大量養老服務機構涌現的問題，應對營利性服務機構按市場需求實現配額限放的制度，并且輔以審查和監督機制，對不符合行業規范的服務機構實行定期淘汰機制，保障行業的競爭和有序發展。還應該進行價格機制評估，確定養老服務收費的范圍和標準，并加以公示，保證老年人可以通過競爭性的公共服務發展獲得必要的保障。

（四）合理規劃養老服務機構并建立養老信息中介機制

我國在推行養老服務社會化的過程中，應該進行整體的規劃和管理，在人口相對集中的區域和地區，建立一定數量的養老機構，并對因土地價格、勞動力價格產生的差價由政府給予一定的補貼。同時，鼓勵本地社會組織參與社區養老，借鑒美國“PACE項目”（老年人全面護理項目）的經驗，為老年人提供長期照顧，幫助老年人獲得社區養老服務。政府在批準建立養老服務機構的過程中，應該盡量從基礎設施、環境綠化、醫療設施便宜程度等多方面進行考察和評估，盡可能為老年人提供便利的生活條件。

在中介組織尚未發達的情況下，可以通過政府網站公開信息的方式，為老年人提供必要的配套設施咨詢，以鼓勵老年人選擇社區附近的、適當的社會養老機構，以降低社會養老機構的運營成本，鼓勵社會資本投入的積極性。從長遠的角度來看，可以發展非營利性的老年人養老服務的中介制度和評級制度，培養老年人對社會養老服務機構的信任感，解決政府公立機構人滿為患的問題。

四、結 語

總之，現代政府角色在福利國家的國際發展潮流下，有著從傳統的消極義務向積極義務轉變的趨勢。建立健全養老保障制度不但是政府積極承擔責任的體現，而且是維護社會穩定、和諧的重要手段。在現代政府角色轉變中，社會組織作為政府提供養老服務的重要中介，需要將其產業化，以提高其承擔責任的能力，減輕政府畸重的社會負擔。除了以市場機制加以引導、鼓勵，還可以輔以社區參與機制，參與養老服務的投入、監管和管理，從暫時性、一次性服務發展為制度化的服務體制，真正實現“老有所養、老有所依”的和諧社會，發揚中華民族的傳統美德。

［1］中國統計年鑒（2011）［Z／OL］．http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／ndsj／2011／indexch．htm．

［2］余南平．歐洲社會模式——以歐洲住房政策和住房市場為視角［M］．上海：華東師范大學出版社，2009：85．

［3］王萍．美國社會保障制度的危機及其改革前景分析［J］．世界經濟與政治論壇，2005（3）：115．

［4］韓承敏．國外公共行政創新的理論與實踐［J］．世界經濟與政治論壇，2011（5）：144．

［5］范煒烽，等．政府購買公民社會組織居家養老服務研究—— 以 南 京 市 鼓 樓 區 為 例 ［J］．科 學 決 策，2010（4）：20．

［6］孫慧明．傳統孝道在老齡化社會遇到的挑戰與對策［J］．前沿，2011（23）：203．

［7］金國坤．論政府對社會組織管理的機制創新——“民辦非企業單位”引發的行政法思考［J］．行政法學研究，2011（1）．

［8］穆光宗．中國傳統養老方式的變革和展望［J］．中國人民大學學報，2000（5）：41．

［9］易松國．社會福利社會化的理論與實踐［M］．北京：中國社會科學出版社，2006：68－69．

［10］王浦劬，［美］萊斯特·M．薩拉蒙．政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析［M］．北京：北京大學出版社，2010：35－36．