軍工科研院所事業單位改革的思考與探索

◎中國空間技術研究院副院長 李忠寶

黨的十八大報告中明確了“兩個毫不動搖”的指導思想，提出深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭。軍工集團作為關系國家、國防戰略安全的主要力量，在做好國防力量建設的同時，還需面向國民經濟建設和社會發展的需要，按照市場化、公眾化、產業化發展思路釋放軍工集團的能力，進一步激發活力、做強做大，必須探索和深化軍工集團改革。

軍工科研院所作為軍工集團的主要支撐力量，擁有一批核心技術和設施資源，如何轉化和充分利用這些技術與資源，對內提升經營管理能力，對外做好產學研交流，提升整合和利用社會資源的能力，必須推進軍工科研院所改革。

一、改革是創新發展的必然趨勢

1.是黨和國家的重要戰略決策

事業單位是我國特有的一種組織形式，長期以來，在促進經濟社會發展和科技進步等方面發揮了重要作用。面向未來的經濟社會發展和全球化競爭，充分激發經營活力，分類推進事業單位改革是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是國家發展面臨的一項重要任務。據統計，我國目前約有126萬家事業單位，員工超過4000萬人。推進事業單位改革不僅僅是突破舊體制、舊觀念束縛的過程，更是促進一些傳統公共事業產業化、社會化的契機；既是充分發揮市場配置資源作用的重要前提，還是轉變政府職能的重要條件，也是促進經濟社會全面發展的客觀要求。

2.科技體制改革是建設創新型國家的有效途徑

黨的十八大報告指出，深化科技體制改革，推動科技和經濟緊密結合，加快建設科技創新體系，著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，再次強調了改革是實現創新驅動發展的根本動力。為此，需要提升創新體系整體效能，完善科研管理體制，合理配置科技資源，提高創新成果轉化效率；建立合理的科學評價導向機制，有效激發科技人員的積極性、創造性。軍工科研院所作為國家科技創新體系的重要組成部分，通過企業化改革成為創新主體，實現科技創新與經濟發展的有機結合，是推進科技體制創新的有效途徑。

3.是國防科技工業改革創新的重要方向

我國國防科技工業長期實行國家計劃體制，軍工科研事業單位既沒有生產經營自主權，也不承擔經營風險和享有收益的分配權。隨著市場經濟的發展，黨和國家的工作重點轉向以經濟建設為中心，對國防軍工建設的投入開始大幅度壓縮，不少軍工科研事業單位陷入生存發展的困境，為此國家進行了一系列推動軍工科研院所的改革，主要體現在保軍單位分類、軍品科研生產許可證制度、軍品商品化采辦、軍工科研生產單位的企業化改革以及調整和優化國防科技工業結構的措施，推動了國防科技工業向軍民一體化的轉型。在新的歷史時期，國家提出了“富國強軍”的理念，對國防科技工業在資金、政策等方面加大了投入和扶持力度，也對軍工集團在服務國家經濟建設和社會發展方面提出了更高的要求，因此，推進軍工科研事業單位的深化改革是適應國防科技工業未來發展的重要方向和舉措。

4.有利于建立產權明晰的現代企業制度

產權明晰是建立現代企業制度的基礎，通過推進事業單位分類改革，有利于建立清晰的產權關系，突破建立現代企業制度面臨的體制障礙，這是加快轉變經濟發展方式、促進經濟更好更快發展的必然要求。改革開放以來，從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，軍工事業單位在建立新型管理模式和運行機制等方面進行了一些有益的探索，但眾多軍工科研事業單位一直未有大的系統性改革，面向市場的主動發展能力滯后于其它行業。此次國家推進事業單位改革對于軍工集團及其所屬科研單位既是挑戰、更是機遇。

5.是有效應對國內外激烈競爭的必然選擇

為兼顧好國防建設和國民經濟與社會發展，進一步應對全球化競爭，軍工科研事業單位必須重新審視自身生存和發展的問題，前提是要在體制機制上突破束縛，由事業單位轉變為企業，以市場為導向、科研為依托、產業為手段、產學研相結合推進軍民融合一體化發展。為適應新時期下發展要求，各大軍工集團均采取相應舉措，將目標瞄準國際國內兩個市場，并胸懷鑄造國際一流企業的愿景。而深化軍工科研事業單位改革，有利于真正解決軍工集團內母子公司產權關系，激發經營活力，進而有效應對來自全球市場的激烈競爭。

二、改革面臨的瓶頸

轉變科研院所的體制，讓其形成適應市場競爭的機制和生存、發展的能力，是目前軍工事業單位探索的重點。近年來，國家在軍工科研院所改革方面進行了“事業化機制、企業化經營”等一系列促進軍轉民工作的舉措，推進了軍民一體化和“寓軍于民”的進程。但面向未來市場化的發展要求，需要軍工科研院所徹底擺脫等、靠、要的觀念，真正建立產權明晰的現代企業制度，打造更加面向市場的產業化能力，具備適應市場化運作模式的經營管理能力。筆者經過對軍工科研院所現狀和國家事業單位改革政策的研究分析，認為軍工科研院所改革面臨的瓶頸主要集中在以下幾個方面：

1.產權關系和價值取向問題

軍工科研院所企業化轉制最根本的是產權制度改革，絕大部分軍工科研單位資產屬于財政部，資產管理歸國資委，行業管理歸總裝備部、國防科工局。作為直接上級單位的軍工集團公司與所屬科研院所并未形成真正的產權關系，主要依靠行政管理、人事管理以及代行資產管理職能，對所屬單位的改革重組等不能直接決策，資產管理的局限性也限制了集團公司的市場化運作。國家相關部門對于軍工科研院所的要求和管理目標各有側重，國資委和財政部要求國有資產實現保值增值、做強做大，總裝備部和國防科工局要求圓滿完成國防科研任務。這種由于產權關系和價值取向帶來的問題導致軍工科研院所戰略目標取向多元，同時也影響了軍工事業單位改革的進程。

2.軍民融合發展模式問題

軍工科研院所的軍民融合發展模式尚未建立，軍民品分線，民品公司往往實現成果轉化后另起爐灶，缺乏與技術孵化母體的“臍帶”關系，擺脫不了“小作坊式”的發展模式，限制了資源的綜合利用能力，而一些通用產品或部組件則過分強調軍民品兩個標準，降低了軍民融合的效率。面向軍民品兩個市場，軍工科研單位在技術創新、成果轉化、設施設備、組織管理等方面的共享程度還需要進一步提高。

軍工科研院所科技型人才基礎雄厚，但現有組織結構是圍繞軍品研制生產保障體系建立的，開發民品市場和技術轉化能力較弱，尤其缺乏面向市場的營銷、經營管理等復合型人才，需要建立人才交流與融合機制優化人力資源結構，培養和造就一批高端復合型人才。

3.配套政策保障問題

國家關于事業單位用工制度改革滯后于企業化改制的緊迫需求，事業單位與企業的退休人員社會保障待遇差別較大，尤其是事業單位的人員身份轉化后社會養老保險的補繳問題，需要國家很大的投入。軍工科研院所改制為股權結構多元的企業后，軍工技改的管理更加復雜，客觀上國家投入技改應加大國有股權比重，對事業單位改制后的企業經營管理有較大影響，這就要求軍工技改資產在股權比重、資產折舊和軍品免稅等方面都要有新的配套政策。

4.軍品保密體系的特殊性問題

隨著軍民融合資源共享程度的加大，面向軍民品兩個市場的人員對軍品相關資源的接觸范圍和深度都會增加，開放與保密會形成兩難問題，需要加大對軍品單位保密資質申請、維護、檢查、認證的力度，對從事軍品及接觸軍品人員的保密分類要有相應的變革，這樣才能保證軍民融合發展中軍品核心能力及核心技術的安全。

5.面向市場的經營管理問題

目前，軍工研究所主要是圍繞完成軍品任務來配置資源和建立組織結構，所關注的經營發展要素比較單一，軍民品產業化發展的市場需求研究能力、戰略研究能力、資本運作和社會資源利用能力等都比較薄弱，與建立現代企業制度要求的經營管理體制機制差別較大，尤其是主要管理者的能力與企業家所要求的全要素經營管理能力尚有較大的差距。

三、分類改革模式及策略要點分析

2011年發布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》標志著國家正式啟動了事業單位分類改革工作；在2011年7月《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》中下發了事業單位改革的9個配套文件，進一步細化了相關政策要求；國防科工局作為推進軍工科研院所改革工作的牽頭部門，2012年初確立了清理、分類和實施“三步走”的總體工作部署。另外，針對軍工科研院所頂層管理結構的改革方向，國資委提出國有大型企業改革的總體方向是公眾化、市場化，就是通過資本市場化把現有的大型國企改造成上市公司，使之成為獨立的市場化競爭主體，成為公眾企業。

結合上述改革政策文件和國家推進軍民融合發展的戰略要求，綜合軍工科研院所實際，筆者認為需要進一步做好分類改革模式的研究，分析和梳理實施分類改革的策略及要點。

1.分類改革模式

（1）核心能力單位

關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的少數核心能力單位帶有國家公益服務性質，不宜由市場配置資源，應繼續保持事業單位體制。由國家支持從事基礎研究、戰略高技術、系統集成創新領域活動的研究機構，按照“職責明確、評價科學、開放流動、管理規范”的原則建立現代科研院所制度。以中國空間技術研究院為例：從事衛星總體設計、載人航天總體設計以及大型總裝與環境試驗等單位應繼續保留事業單位體制。

（2）專業能力單位

具有較強專業技術優勢、為系統集成提供配套分系統及單機產品的單位，其基礎能力適宜于軍民兩用產品的開發，可由市場配置資源，應進行企業化改革。專業化軍工科研院所在軍工事業單位中占絕大多數，改革方式具有代表性，是軍工事業單位改革的主體，可直接改制為現代科技型企業，或以國有資產整體注入上市公司或其它股份公司。軍工事業單位作為創新的主體，實現了軍工技術的快速轉化和企業技術創新能力的迅速提升。以空間技術研究院為例：專業從事衛星控制、有效載荷以及配套單機等單位都可進行企業化改革。

（3）保障服務單位

軍工保障服務型單位可分為兩類：第一類是從事基礎性保障業務性質的單位，能夠從市場配置部分資源，按照《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》屬于公益二類，可過渡性保留事業單位序列，也可以視其市場資源、盈利能力等情況直接進行企業化改制；第二類是從事出版發行等業務性質的單位，其自身的生存和發展需要市場配置資源，應進行科研院所企業化改革。

上述3種類型的單位，保留事業單位序列的，要強化其公益屬性，嚴格按照國家賦予的使命、宗旨和業務范圍開展工作；需進行企業化改革的，在做好改制工作的同時，要不斷強化適應市場化運行的能力和機制創新，并與現有的企業平臺進行資源整合或聯動，以提升產業鏈和價值鏈的整體競爭力。歸根結底，改革的目的是為了發展，突破現有體制機制的束縛。軍工科研院所的改革要做好分類和整體規劃，識別好自身的能力和地位，分步實施、有序推進。

2.分類改革的策略要點分析

（1）樹立市場化、產業化的發展觀念

事業單位分類改革是國家體制改革的重要組成部分。軍工集團市場化、產業化、國際化發展是未來的主導方向，也是富國強軍的使命要求。為此，軍工科研院所需根據自身特點面向市場、主動謀劃，以企業化為核心整合重組內部資源，既要提升軍品保障能力，又要充分挖掘潛力提升產業化能力，在保證完成軍品任務的前提下更加主動地適應市場發展。以空間技術研究院例，面對國內外市場競爭的新形勢，正在積極推進組建空間技術及其應用產業集團，通過整體規劃設計有序推進改革。

（2）研究好政策，做到科學分類

要切實研究好改革的相關政策，特別是要以中央5號文件、國務院37號文件作為重點，深刻領會改革精神實質，準確把握改革基本要求，將文件精神的學習貫穿于改革全過程。軍工科研院所的分類關系到對其定位、業務范圍的劃定等關鍵因素，也關系到責權體系的構建和管理模式的確定。

從國家層面看，首先要做好有序改革的規劃，對涉及戰略核心能力的少數科研單位可做好“三定”工作，切實保障其必需的人員及科研經費投入，對專業能力單位要按照企業化進行整體轉制或重組；其次要做好改革后從事軍品的單位在財政投入、稅收政策、市場準入、軍工固定資產投入等方面的公平化；最后還要堅持裝備的競爭性采購、集中采購和一體化采購模式，培育合格的市場競爭主體，建立和完善軍品市場退出制度。

對軍工科研單位而言，要深入研究事業單位的科學分類，針對自身特點主動謀劃、積極應對，確定改革和發展方向；專業能力單位要堅決按照企業化改制的要求，在人事管理、收入分配、社會保險、機構編制、財政稅收政策等方面做好改革的對策研究。

（3）建立以產權為紐帶的現代企業制度

明晰“三會一層”的法人治理結構，由原來事業單位的行政管理關系轉變為產權管理關系，軍工集團對轉制后科研院所的管理要根據《公司法》的規定行使相應權利、擔負相應責任。推進企業管理“三分開、三統一、三結合”的現代企業制度建設，即政企分開、政資分開、所有權與經營權分開，責、權、利統一，管人、管事、管資產相結合。推進以資本市場實現軍工企業投資主體的多元化，建立專職董監事、引進外部獨立董事，規范各機構人員的組成及其職權與責任范圍，建立現代企業的內部激勵約束機制。

（4）建立軍民融合的發展模式

堅持軍民融合發展模式，樹立軍民品產業化發展的理念；構建適應軍民融合發展的戰略管控體系，在整體組織格局、管理體系以及相應模式和方法等方面優化設計，從頂層戰略體系架構上保證軍民品業務的協調發展；加速軍工和民用技術相互轉化與資源共享，建立可直接用于裝備科研生產的電子信息等民用高新技術及產品的動態推薦目錄，支持二次開發；強化對社會資源的利用，在國家層面及企業內部協調好資源整合，通過針對性的并購、聯合等方式強化產業發展能力，促進軍工科研院所由原有的封閉式發展向開放式發展轉變。

（5）建立人事、激勵、分配等配套機制

完善的配套政策是平穩推動事業單位分類改革的前提。目前，我國針對軍工事業單位特點的政策性文件還不明確，因此要做好適應軍工科研院所改革的配套政策和機制調整：

一是明確事業單位人員身份轉化后的管理機制，重點是解決好事業單位人員的社會化養老保障問題，對于轉制前已離退休或即將退休人員、轉制前參加工作人員、轉制后退休人員等不同情況區別對待；

二是減輕軍工科研院所改制后在軍品免稅、稅收等方面負擔的配套政策；

三是進一步明確軍品計價、軍工資產管理等敏感問題的操作方式；

四是明確改制后的評價、約束和激勵機制的指導性政策，以人為本積極推進股權激勵、崗位分紅權激勵等措施，充分激發科技人員和經營管理人員的創新活力；

五是要高度關注軍品保密能力在軍工科研單位改革中的重要性，以軍用產品為核心做好產品和人員的保密分類，確保保密能力建設與改革同步推進。

四、事業單位改革的探索

近年來，中國空間技術研究院對事業單位改制進行了認真的研究和探索，遵循國防軍工保軍能力單位的分類要求，針對承擔任務的特點分為承擔總體設計及總裝環境試驗的研究所、專業配套研究所以及保障服務類研究所，在目標設定、考核、激勵、資源配置等方面采取了差異化的管理方式，為大范圍軍工事業單位改革奠定了基礎，特別是針對保軍能力放開的專業配套事業單位，以北京衛星信息工程研究所為試點進行了大膽嘗試。

為把握衛星產業發展的良好機遇，按照宇航系統工程的理念，研究院于2004年初確定了“一個主體、三個支柱、一個延伸”的發展戰略，分析了制約宇航產業跨越發展的核心問題和主要矛盾，充分發揮星地一體化的比較優勢，明確將衛星應用列為宇航產業延伸的重點。2004年，研究院對院內相關衛星應用產業資源進行了整合，通過資本紐帶搭建了新的衛星應用產業化發展平臺，以衛星信息工程研究所控股航天恒星科技股份有限公司，實現研究所與股份公司的研、產聯動，也啟動了研究所企業化經營的探索和實踐。

為實現研究所與公司的實質聯動，研究院專門成立了衛星應用系統部，由衛星應用系統部部長兼任衛星信息工程研究所所長和航天恒星公司總經理，對內通過該所職能部門一套機構擔負起對研究所和公司的一體化管理，對外則以衛星信息工程研究所和航天恒星公司兩塊牌子形成“雙軌制”運作模式。在研究所與公司的一體化經營中強調軍民一體化技術的開發能力，突出公司在產業化運作方面的技術轉化應用和投融資優勢，保留了研究所在承擔軍品任務、爭取國家技改和研發經費方面的資質與品牌優勢，同時充分引入在公司體制下市場營銷、資本運作、人力資源管理等運作機制方面的優勢。此階段改革為全面推進公司化運作奠定了基礎，有效提升了經營管理意識、市場品牌、產品技術和產業化等基礎能力。

2008年，依托資本平臺進一步推進衛星應用產業化發展，再一次將改革推向深入。研究院將衛星信息工程研究所衛星應用的主要資產及業務注入航天恒星，并整體進入研究院控股上市的中國東方紅衛星股份有限公司，以航天恒星作為衛星應用產業發展的主體平臺。在此過程中，衛星信息工程研究所的資產進入上市公司后，研究院作為資產投入母體實現了該所資產增值20多倍；而航天恒星借助上市公司的融資渠道在市場上募集了超過3億元的發展資金，為衛星應用的產業化發展提供了有力的支撐。

實踐證明，衛星信息工程研究所的改革發展取得了顯著成效。首先，國有資產實現了保值增值；其次，航天恒星作為產業發展的主體后，順利取得了軍品科研生產許可證、國家保密一級資質等重要的軍品研制生產資質，軍方、行業等用戶的科研生產任務實現了平穩過度，航天恒星的品牌和能力得到了用戶的高度認可；第三，改革不但沒有影響宇航科研生產任務的完成，反而通過公司整體能力的增強促進了科研型號研制能力的提升，從星上單機研制單位上升為星、船等重要任務的分系統承制單位；第四，大膽嘗試機制創新，航天恒星完成了股權多元化改造，吸引戰略投資3.5億元；第五，作為國資委崗位分紅權首批試點單位，有效激發了經營活力。

以企業作為主體后，衛星信息工程研究所擺脫了事業單位在人員、投入等方面的局限，業務范圍和市場領域迅速拓展，2012年實現營業收入14.2億元，利潤1.4億元，營業收入近5年平均復合增長率達31%，公司的市場能力、創新能力、隊伍建設和品牌影響力以及產業基礎能力都得到大幅度提升。

衛星信息工程研究所的事業單位改革為中國航天科技集團公司推進軍工科研單位改革發展進行了成功的探索，從完成國家任務、集團公司目標以及企業自身發展等方面來看，改革取得了多方共贏。

目前，軍工科研院所事業單位的改革已到了關鍵時期，國家宏觀指導政策和鼓勵配套政策的出臺，更加利于深層次調動軍工科研院所積極主動參與改革的熱情和決心。政府和企業雙向互動，必將使軍工科研院所在保證國家安全利益的基礎上充分發揮其技術、品牌、設施和人才優勢，在軍民品兩個市場上發揮更大作用，爭取更大效益。