城市交通規劃中存在的問題分析及其對策建議

陳鵬飛

（四川中恒工程設計研究院有限公司，四川成都 610017）

0 引言

城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要依據。《城市規劃法》規定：“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理”，“ 城市規劃區內的建設工程的選址和布局必須符合城市規劃”。

近年來，因部分人員漠視規劃的嚴肅性，擅自調規以牟取非法利益，嚴重損害了公共利益。因此，國家加大了對違反城市規劃的建設工程的懲處力度，相關責任人受到了追責甚至刑事處罰，維護了城市規劃的嚴肅性，使得城市建設能比較嚴格地按照規劃進行。但是，由于部分人員對規劃的階段性和局限性的認識不足，或者怕承擔責任，過分迷信規劃，盲目執行規劃，在嚴格按規劃辦事的同時造成了有缺陷的公共產品的出現，違背了制定規劃法的初衷，形成了矯枉過正的局面。

本文結合城市道路工程設計實例，對規劃中存在的問題以及對待規劃的方式和態度進行探討，以期能促進和完善規劃以及辯證地對待規劃，從而讓規劃真正達到“指導城鄉發展與建設”、“保障公共安全和公眾利益”的目的。

1 城市規劃的階段劃分及其主要工作內容

1.1 規劃階段

根據《城市規劃編制辦法》（下稱《辦法》）規定，城市規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個階段。大、中城市根據需要，可以在總體規劃的基礎上編制分區規劃。城市詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。

1.2 規劃內容

不同規劃階段所涉及的內容和側重點各不相同，而某項具體工程設計是否滿足規劃通常是和控制性詳細規劃或修建性詳細規劃相比較。

《辦法》在控制性詳細規劃中對與交通相關的內容規定：“確定公共設施配套要求，交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求；根據交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行交通以及其它交通設施。規定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點坐標和標高。”

《辦法》在該部分特別規定：“控制性詳細規劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規定應當作為強制性內容。”

《辦法》在修建性詳細規劃中對與交通相關的內容規定：“建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規劃設計，布置總平面圖；根據交通影響分析，提出交通組織方案和設計；豎向規劃設計。”

2 城市規劃中存在的問題

城市規劃不同于工程設計，一般來講，前者是宏觀層面的，后者是微觀層面的。規劃主要用于指導設計，通過總體控制保證各單項設計的統一性和協調性。

如同任何事物都具有多面性（或相對性）一樣，城市規劃或多或少都存在一些缺陷。有的缺陷是囿于參與規劃的人員（包括行政長官和專業人員）的知識儲備、思維方式、個性等原因造成的，這種缺陷我們姑且稱之為硬缺陷；有的缺陷是執行規劃的人員對規劃的誤解而形成的，或是缺陷本身可以通過設計階段的工作得以完善、優化的，我們姑且稱之為軟缺陷。筆者就兩種類型缺陷的表現及其原因進行分析。

2.1 缺乏前瞻性

某市的某環路是一條城市快速路，全線共有全互通立交橋5座、部分互通立交橋8座、跨線橋9座。工程于2002年10月建成通車。

時至2010年，也就是該工程通車的第9個年頭，由于大多數部分互通立交和跨線簡單立交滿足不了城市發展的需要，甚至阻礙了城市發展，政府啟動了該環路立交改造工程，要求將跨線立交全部改造為全互通立交。筆者參與了其中部分立交改造方案的設計工作和方案討論。由于該環路因交通量巨大（日交通量超過10萬pcu）而不能斷道施工、已建房屋以及高壓線等建筑物拆遷異常困難等因素，最后大多數跨線立交均不能改造成真正意義上的全互通立交，從而不能很好地解決節點交通問題。

事實上，該環路上的其它部分互通式立交也不能滿足現有城市交通和城市建設的需要，但由于改造的難度太大而只好維持現狀。

應該說，當初采用的立交形式是綜合考慮多方面因素而形成的結果，無可厚非，但從沒有預留立交改造條件（包括豎向凈空條件和平面用地條件）。可以看出，當時是完全沒有意識到今后這些立交需要改造的可能性，從而致使現在改造困難重重。從上面的案例可看出，規劃必需具備一定的前瞻性，即使對某些問題暫時沒有研究清楚也應該預留一定的發展空間，避免其今后成為阻礙城市發展和建設的瓶頸。

2.2 片面理解《城市規劃法》

無論是控制性詳細規劃還是修建性詳細規劃，其工作性質決定了對細部或細節往往不予考慮。譬如，對于路線轉點通常只確定了圓曲線半徑大小而未設置緩和曲線；對于小半徑圓曲線也未考慮道路車道（紅線）的加寬。這些本是正常的，因為緩和曲線和加寬的設置需要設計人員在具體工程設計階段予以考慮。可是，在某些城市，有的規劃管理人員由于看到或聽說有人因為違反規劃管理規定而受到追責或處罰，或者是片面理解《城市規劃法》中“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理”和“城市規劃區內的建設工程的選址和布局必須符合城市規劃”條款，生搬硬套地要求工程設計必需完全和規劃一致，拒絕設計人員對規劃進行合理優化調整。拒絕的理由通常是“紅線已經劃定或土地已經出讓，不能進行調整”。這樣就形成了應該設置緩和曲線的沒有緩和曲線，應該加寬的路面沒有得到加寬，造成有缺陷的公共產品（城市道路）的出現，而這些缺陷往往降低了工程的安全性和使用性能。

2.3 缺乏必要的專業知識

規劃和設計分屬于工程建設的不同階段，所依據的規范也不盡相同。由于規劃人員對相關設計規范的不熟悉和不了解，造成部分規劃成果不合理。

在一些城市，規劃部門提供的道路規劃設計條件通常包含道路紅線和道路橫斷面，并且斷面劃分已經確定。規劃提供的車行道寬度往往僅是單條車道的寬度與車道數的乘積，而沒有考慮類似路緣帶、雙黃線等功能帶或設施帶的寬度需求，并且車道寬度也一律按某個常用數值如3.5 m考慮，未與設計車速相對應。按照這樣的規劃成果建成的道路必然不規范，必然存在某些缺陷，見圖1。

再比如，無論是城市道路設計規范還是公路設計規范，對于小偏角的圓曲線長度都有嚴格的規定。但是，規劃往往忽視這一規定，曲線長度常常滿足不了規范要求，對交通安全造成隱患。

圖2是某工程的規劃實例。規劃地道出口距離交叉口緣石起點78 m，應該說比較合理。但是，在工程設計中發現，規劃預留的地道長度遠遠不夠（虛線為地道設計延長后方案，實線為規劃方案），在考慮了地道結構厚度、必要的覆土厚度、豎曲線外距之后，地道實際長度單側延長了43 m，地道出口距離交叉口只有35 m，已經進入路口車輛排隊等候區，影響到交叉口的交通組織，極大地降低了路口的通行能力，使用效果大打折扣。之所以出現這樣的問題，是由于規劃人員對決定地道（或跨線橋）長度的因素了解得不夠充分和全面，簡單地以兩點高差和縱坡來確定地道長度。

2.4 缺乏必要的敬業精神

一個好的規劃方案除依賴于規劃人員的能力以外，還取決于規劃人員的敬業精神，對于控制性詳細規劃和修建性詳細規劃尤其如此。在詳細規劃階段，創新性的工作相對較少，而常規性的工作較多，這些工作直接影響到工程的實施效果。

圖3為一個交叉口的規劃實例。可以看出，規劃的交叉口極不規則，人行橫道布置和交通組織較為困難。之所以出現這種情況，是由于規劃人員按常規設置倒角長度（圖中Q值），而未根據交叉口相交道路夾角大小作針對性的規劃設計。設計人員將Q值稍作調整優化后，交叉口形狀變得較為規整，便于交叉口范圍內人行橫道布置和交通組織。

對于規劃不合理的地方，由于調規程序繁瑣，阻力較大，且因細部問題而調規的可能性微乎其微，因此，一般情況下，設計人員只能按規劃進行設計。

這也正如筆者在另一篇文章中提到的“無論是規劃人員還是設計人員，在確定交叉口緣石半徑時，往往按照規范或者規劃的規定一刀切，而未進行詳細分析”[1]，而這樣做的原因是為了減少工作量，敬業精神不夠。

3 解決問題的對策

如何避免和減少規劃中的問題，讓規劃真正能正確指導城市建設、促進城市建設是規劃設計人員和規劃管理人員需要認真思考的問題。筆者認為，應該從以下3個方面著手來解決規劃中存在的問題。

（1）以適當超前的意識和可持續發展的理念做規劃。

城市規劃是規劃人員根據對城市未來的人口、社會、經濟、交通等進行綜合研究和預測結果所形成的對未來城市的設想，用以指導城市的各項建設。但是，應該看到，規劃是以現有的研究水平和研究方法去預測未來，而研究水平和研究方法會隨著社會的發展和時間的推移而不斷提高和改進，因此本身就存在局限性，很難使預測結果完全符合今后的實際發展情況。為了使我們的規劃真正在預期的將來能適應和滿足城市的發展需求，我們應該以適當超前的意識和可持續發展的理念對待預測結果，為未來預留更多的城市發展空間和機會，也就是規劃應該具有彈性和可塑性，對交通設施尤其如此。

（2）正確理解法律法規，充分認識規劃的階段性和局限性。

作為城市規劃管理者和執行者，應該嚴格按規劃進行城市建設，但同時應該認識到，規劃畢竟不同于設計，它是在宏觀或“中觀”的層面上指導、控制城市建設。既然是宏觀控制，必然在微觀層面就有所欠缺，這也正是需要在設計階段來解決的問題。譬如，城市規劃一般確定了大型交通節點的交叉方式，如果是立交，還規劃了立交形式。在準備實施該立交時，通常都會對該立交進行設計招標，招標的主要目的之一就是選擇立交方案。如果抱著規劃是不能改動的思想，規劃就一定是正確的思想，那就沒有方案設計招標的必要了，而這顯然有違現實。

（3）加強自身業務學習，提高規劃水平。

規劃和設計分屬于工程建設的不同階段，所關注的重點也不一樣，工作中所接觸和使用的規范也不盡相同。要讓規劃能更好地指導后期設計，在微觀層面上更符合實際，規劃人員應該不斷加強自身的業務學習，熟悉和了解相關專業的設計規范，擴大自身的知識面，提高自己的水平，從而提高規劃水平。

（4）制定簡便的糾錯機制，確保公共產品質量。

“紅線是高壓線，不能碰”，這是很多規劃管理者的口頭禪。確實，在現實生活中，一些人為了私利而同意突破紅線或變更紅線，損害了公共利益或他人利益，也因此有人被問責。所以，規劃部門對紅線的控制相當嚴格，“調規”程序繁瑣。這些都有利于保證城市規劃的嚴肅性和強制性，但也因此，有些項目因為調規困難而不得不降低工程標準，難以達到規劃預期的目的，有些項目因為調規困難而久拖不決，阻礙和延緩了城市發展。

城市交通工程具有完全公共屬性，它不同于房地產等具有私有屬性的項目，理論上，它的調規不是損害公共利益，相反，能更好地保護公共利益。筆者認為，為了公共利益，應該制定專門針對交通項目的調規程序。該程序應該盡量簡化，為工程的完善和實施提供便利的“規劃糾錯機制”，避免因機制的不合理而導致有缺陷公共產品的出現。

4 結語

在每個城市中，不乏存在有缺陷的城市交通設施，有些是因歷史原因而形成的，有些是因設計粗制濫造引起，有些則是因規劃不合理而造成。從源頭上杜絕有缺陷的公共交通產品的出現，規劃具有不可推卸的責任和義務，而要保證規劃成果的合理，需要從規劃管理制度、規劃理念、規劃能力和工作態度等多方面進行完善和提高。

[1]陳鵬飛,谷軍,成語.交叉口緣石半徑的合理取值分析[J].城市道橋與防洪,2009(3):5-7.