農村金融改革重在深化、搞活——當前農村金融改革形勢與對策建議

文/鮑杭生

要把引導金融支持“三農”發展作為保障和改善農村民生的切入點和著力點，圍繞突破城鄉金融二元結構，加快金融產品和服務方式創新，做大農村金融規模，做優農村金融結構，做足農村金融特色

面臨的形勢

這些年來，各地各相關部門和銀行業機構圍繞建立富有生機活力的現代農村金融制度，切實加大農村金融改革力度，一個銀行業金融機構、非銀行業金融機構以及其他組織共同組成的多層次、廣覆蓋，功能互補、相互協作、適度競爭的農村金融服務體系正在形成，農村金融服務“三農”的作用日益增強，農村金融借貸能力不斷增強。浙江省作為農村改革走在全國前列的省份，農村金融改革更是快速推進。一是抵押貸款擔保方式不斷創新。作為全國農村金融改革試點的麗水市，先后創新出農房、茶園、石雕抵押貸款及香菇倉單質押貸款等支農信貸產品。全市累計已發放林權抵押貸款金額30多億元，貸款余額20多億元。二是農村信用體系建設快速推進。麗水市已成為全國第一個所有行政村完成農戶信用等級評價的地級市，并在全國率先建立市、縣兩級農戶信用信息數據庫。三是現代農村金融服務體系加快完善。各地涌現了一大批村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融組織。四是在涉農企業直接融資方面，先后推出支持農業產業化發展的結構化中期票據和短期融資券等創新產品；針對涉農中小企業盈利能力不強、資信評級較低的特點，利用集合授信、打包發行等方式，推進涉農中小企業發行集合票據；探索研究涉農資產支持票據等適合涉農企業的新型債務融資工具。五是利用微貸管理等技術，有效擴大小額信用貸款和聯保貸款的覆蓋面，在農村實現了“銀行卡助農取款服務”。

但同時也必須看到，當前農村金融改革發展也存在很多突出矛盾與問題，主要表現在：農村金融體系與結構、供給數量和質量等與當前統籌城鄉發展面臨的新形勢仍不適應。一是農村金融借貸依舊困難。目前的農村金融資金供給并沒有顯著增加，從存貸方面來講甚至出現了負增長。數據顯示：現浙江省每年的農業貸款余額和鄉鎮企業貸款余額分別只占全省金融貸款總額的3%和4%左右。杭州市調查由于縣及縣以下郵政儲蓄銀行分支機構吸收存款較多、存貸差比例較大，每年都有上百億元的農村儲蓄資金流向城市。

二是農村金融組織體系依然不夠完善。農業銀行雖然在“三農事業部制”改革上取得突破，但大多僅限于經濟強鎮和縣城，有的縣設有農行網點的鄉鎮不到1/3。新型農村金融組織剛剛起步，短期內尚不能起到激活農村金融市場的作用。在民營經濟發展中，承擔著70%以上融資任務的民間金融卻存在著市場極不規范、風險過高等問題。

三是農村金融生態仍不健全。比如在農信社方面，目前沒有專門的農村合作金融法律，而在迅猛發展的小額貸款公司方面，僅有的參考是中國人民銀行和銀監會聯合發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》文件。由于缺少相關的法律法規，抵押擔保物評估困難以及操作困難，擔保期限受到限制。同時隨著農業保險規模的不斷擴大，共保體經營風險越來越大，而風險補償轉移機制尚未有效建立，目前財政對農業貸款的風險補償僅限于地方法人性金融機構。

若干建議

李克強總理在最近的國務院常務會議上指出，要“創新農村金融服務，建立農業信貸投入穩定增長機制，鼓勵引入多元化資金，規范發展多種形式的農村金融組織。完善涉農貸款抵押擔保、農業保險等機制。探索加強農村金融監管的有效辦法”，為深化農村金融改革指明了方向。根據各地實踐，要把引導金融支持“三農”發展作為保障和改善農村民生的切入點和著力點，圍繞突破城鄉金融二元結構，加快金融產品和服務方式創新，做大農村金融規模，做優農村金融結構，做足農村金融特色，努力形成金融業與農村經濟發展、農村經營主體成長良性互動的基本格局。

——切實把握農村金融改革的基本原則。一是要城鄉統籌。就是要切實扭轉長期以來金融資源配置“重工輕農、重城輕鄉”的現狀，把城市與農村作為一個整體來公平對待，引導更多的城市金融資源流向農村。二是要政府推動。就是要堅持把農村金融的市場化改革與政府的宏觀調控有機結合，著力通過政府的財政支持等政策，不斷引導商業性金融以及社會資金更多地投到“三農”領域。三是要分類指導。就是要根據農村金融不同的服務地區、對象和產業，提供相應的金融產品和服務，實現農村金融與地方經濟的有效對接與良性互動。四是要多元發展。就是要在切實放寬準入門檻，在積極引導現有涉農金融機構向農村延伸職能的同時，積極鼓勵民間資本進入農村金融領域，大力發展多種形式的新型農村金融組織，引導民間金融成長為農村金融市場重要競爭主體。五是要在嚴格風險監控的條件下推進農村金融創新。

——深化農村金融機構改革。農村合作金融機構方面，需要繼續推進產權制度改革，在堅持法人體制不變的情況下，繼續綜合運用市場資本參與、政策扶持和監管約束等辦法引導農村信用社不斷完善法人治理結構，支持部分完成股份制的農村金融合作機構上市。農村政策性銀行方面，要通過國家注資、解決政策性財務掛賬、分賬管理和分類核算等措施，進一步增強其政策性職能，著力形成在較大規模的開發性金融領域由農發行牽頭與商業銀行展開合作，小規模開發領域由農發行與農村新型金融機構提供支持的格局。培育新型農村金融組織方面，充分發揮小貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社等農村新型金融組織決策獨立性強、經營靈活性大的特點，積極拓展貸款新品種和經營新模式，拓寬農村資金來源，與傳統金融機構一起為“三農”提供更豐富的支持。

——推進農村金融服務體系和產品創新。全面完善農村擔保機制，擴大抵押物范圍，構建廣覆蓋的信用服務體系。一是通過立法保障、政策性文件等方式擴展抵押擔保物的范圍，大力拓展各類大型農機具抵押、動產質押、倉單和應收賬款質押等新型信貸業務，加快推進土地承包經營權以及農房抵押的改革。同時加快推進農村擔保機構和土地評估產權交易市場的建立。二是加快農村信用體系建設。推廣麗水市信用體系建設經驗，為農戶建立準確的信用檔案，同時加強各地區之間的信息共享，加快推進信用系統的建立。三是加快新型金融產品覆蓋面。探索信用農戶授信與銀行卡相結合的小額信貸產品，全面提升“豐收卡”服務功能。深化“便農支付工程”，打通金融服務“最后一公里”。支持金融機構運用國內外先進的小額信貸技術，創新支農貸款方式。

——積極探索新型融資模式。一是根據農業生產組織和農業資金需求的特點，充分利用農業產業鏈上農戶、合作社、銷售企業等經營主體的業務聯系和信用關系，開展促進農業產業化經營的新型信貸模式。二是加快農信聯社“助農保”業務的推廣與創新。鼓勵金融機構創新批量擔保、組合擔保等模式開拓農村金融服務。三是開展多元化的合作金融業務，使之發展成為具有信用征集、借貸、銀行卡等多種功能的新型農村合作金融平臺。四是探索農民專業合作社、農業龍頭企業跨地域經營的金融服務方式。

——著力完善農村保險市場體系。一是政策性農漁業保險，要在科學設計和風險精確厘定的基礎上，穩健開發新的保險產品。特別是要加快建立起在突發災害發生的情況下的農業風險準備金。鼓勵引導商業保險公司開拓農業保險市場。二是政策性農房保險，在現有政策性農房保險的基礎上，積極探索采取商業性附加保險等手段，實現政策性保險和商業性保險的互補結合，著力擴大農房保障范圍、提升保障程度。三是民生保險，開發涉農財產和人身保險產品。探索各級政法部門與人保公司共建基層治安防范與財產損失補償相結合的保險機制。

——完善農村金融發展支撐體系。政府需要做到以下三點，一是加大對涉農金融機構的稅收利息等扶持力度，對農村金融機構和涉農業務實行稅收的減免、利息的補貼和風險的補償等政策。適度增強地方政府對涉農金融機構的自主權。二是加大對涉農金融機構的財政扶持力度，適度擴大農業風險補償標準以及補償資金的總量，并對向農村延伸的金融機構提供政策優惠，增加欠發達地區支農再貸款額度。三是創新財政支農資金管理體制和運行機制。合理界定財政支農資金范圍，優化配置支農資金，提高資金使用效率。

——完善農村金融法律法規。農村合作金融方面，通過立法明確農村合作金融機構的市場定位和管理體制，界定機構同省政府、監管機構之間的法律關系，規范各自的權利、義務和職責范圍。小額貸款公司方面，通過立法來明確小額貸款公司的市場定位以及管理方式，界定小額貸款公司的服務范圍、準入機制以及監管機構的設立和管理方式。農村擔保抵押方面，通過立法為農村抵押擔保提供法律的依據，為農民將手中的物品變成銀行的抵押物提供法律支持。