輸變電項目環評公眾參與矛盾探析與解決建議

林炬，李力

(1.江蘇省輻射環境保護咨詢中心，南京　210019； 2.國網宿遷供電公司，江蘇宿遷　223800)

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輸變電項目環評公眾參與矛盾探析與解決建議

林炬1，李力2

(1.江蘇省輻射環境保護咨詢中心，南京210019； 2.國網宿遷供電公司，江蘇宿遷223800)

摘要：高壓輸變電項目容易引起環保糾紛，各地環保部門對其管理要求也不盡相同。通過歸納輸變電類項目環評公眾參與中面臨的常見的6組實際矛盾，涉及調查主體、調查方式、隱私保護等方面，從環境學、心理學、廣告學等方面探析其產生原因，并有針對性地提出了解決建議。

關鍵詞：輸變電項目；環評；公眾參與

受供電半徑局限，直接為群眾提供供電保障的電壓為220 kV、110 kV的變電站目前僅能滿足周圍數公里半徑區域內的供電需求，因此在居民、文教密集區新建輸變電項目不可避免。但由于種種歷史及現實原因，高壓輸變電設施長期受到群眾誤解，被認為是“具有強輻射的重型環境污染項目”。因此，雖然按照新版《建設項目環境影響評價分類管理名錄》相應要求，500 kV以下的輸變電項目僅需編寫環境影響報告表，但許多地區的環保部門對于建設在“環境敏感區”的項目，仍要求開展公眾參與；對于電壓等級在500 kV以上的項目，按要求應編制環境影響報告書，也需開展公眾參與。由于公眾知識文化水平參差不齊、公眾參與調查手法單一、各方代表訴求不盡相同等多方面原因，在實際工作過程中面對的客觀情況與現行的文件規定和公眾需求充滿了各種矛盾[1]。

1輸變電項目公眾參與現存矛盾及分析

1.1　鄰避效應與項目建設必要性的矛盾

這一組矛盾是當下所有矛盾的最核心問題。20世紀60—80年代，在美國、西歐和日本等經濟發達地區也曾出現過一個公眾環保維權的高發期。1977年，O’Hare首次提出了“鄰避”的概念，用以描述由于社區民眾擔心工程項目給自己和所在社區造成生態破壞、安全威脅或經濟損失等負面影響，而發起的抵制項目建設的集體行動。[2]

目前在我國，由于對項目情況的了解不足、少數媒體的負面宣傳、部分企業因不按規章操作發生惡劣環保事故等原因，一些群眾也開始對類似垃圾焚燒、大型化工項目進行抵制，并且抵制的項目類型也開始廣泛化，而輻射類項目由于其影響看不見、摸不到、聞不著，群眾抱著“寧可信其有不可信其無”的態度，也將其視作抵制對象，輸變電項目也名列其中。

1.2　承擔公眾參與調查主體的選擇矛盾

這一組矛盾是決定公眾參與工作能否順利開展的前置問題。根據《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中的相關要求，開展“公開有關環境影響評價的信息，征求公眾意見”行為的主體，為“建設單位或者其委托的環境影響評價機構”。在開展一些敏感項目時，建設單位和環評單位可能會存在一定程度的推諉。環評單位認為建設單位是公眾參與的責任主體，應全過程負責；建設單位認為環評單位具有技術權威，在組織過程中直接面對群眾，交流解釋更有效；而管理部門則認為建設單位雖為行為主體，但環評單位應對公眾參與全過程把關，一旦出了問題應先追究環評單位把關不嚴的責任。因此，這一矛盾直接影響著公眾參與的順利進行。

1.3　公眾參與方式及調查方法選取的矛盾

這一組矛盾是公眾參與調查能否取得良好效果的關鍵問題。輸變電類項目環保敏感點的一大特點是，對電壓等級低的項目的關注度常常高于電壓等級高的項目。因為較低電壓等級的項目，如220 kV、110 kV，都是直接面向用戶供電，常常建設在城市內的居民區、文教區等公眾敏感區域；而500 kV及以上電壓等級的項目更多扮演著電力輸送的角色，通常建在人口較少的農村或環境敏感度較低的工業區。但根據相關規定，電壓等級越高，管理要求越嚴；反之則越松，如表1所示。因此，當調查單位開展公眾參與時，會對如何把握管理要求產生疑惑[3]。

表1　不同類型輸變電項目環評公眾參與要求對比

《環境影響評價公眾參與暫行辦法》主要的約束對象是編制報告書的項目，對于編制報告表的項目如何開展公眾參與，如何取舍各項調查要素、采用何種調查手段大多僅停留在口頭要求或慣例。因此，在某些地方環保部門要求開展報告表項目公眾參與，又沒有明確要求時，或是較大型報告書項目在開展公眾參與時，往往調查單位、管理部門和周圍公眾對于公眾參與的開展形式、調查方法的選擇都有較大分歧。

需要格外注意的是，在社會心理學中，存在一種“人合”現象，即在聚集的公開場合，人們常常表現出與日常生活大相徑庭甚至完全相反的言行，這種現象被稱為“廣場效應”[4]。在開展公眾參與時，經常可以發現一種情況：當調查單位采用發放調查表，對周圍公眾開展一對一交流時，可以看到很多很真實的意見表達，不同群眾根據自己的觀點和立場，分別持有支持、反對、有條件支持等多種態度。而一旦召開座談會或聽證會，被調查公眾則會像是失去了自我意識，原本持支持態度的那部分公眾，對項目變為強烈反對，連同原先就反對的群眾，形成一個高度統一的“團體意見”，且不聽取任何解釋說明，甚至會發生故意擾亂會場秩序，使議程無法正常完成的情況。這是“廣場效應”的一種表現，也是很多建設單位和評價機構不愿或不敢開展會議式公眾參與的原因。

1.4　建設單位與管理部門觀點認識的矛盾

這一組矛盾是由不同觀點和立場交鋒造成的。目前，國際上對于輸變電項目的電磁場對人體是否有害仍無定論，因此建設單位對于目前環境管理部門的“從嚴”要求存有疑義；而環保部門依據國家相關法規，以及目前社會環境的客觀情況，要求所有做環評的輸變電項目一律要開展公眾參與，某些地區對于做部分報告表的“敏感”項目也不例外，增加了報告編寫難度和審批周期。如此一來，雙方常常會產生誤會，影響工作效果，形成惡性循環。

1.5　公眾訴求與環評公眾參與目的的矛盾

這一組矛盾是實際調查中常常會遇到的普遍問題。調查者希望通過調查，了解群眾對項目環保方面的看法；而被調查者則希望通過反對，實現“一票否決”，直接讓項目緩建、停建甚至取消。目的不同，自然就會經常出現談不攏的情況。在開展環評就基本上可以通過的大環境下，這一組矛盾也折射出目前公眾參與在環評中的被動地位。

1.6　公開信息與保護隱私的矛盾

這一組矛盾實際上迫使很多公眾不愿配合調查。因為一旦進行了公眾參與，被調查者的全部身份信息就有可能被公諸于眾，一方面有可能侵犯其個人隱私，另一方面有可能使公眾出于保護自身的角度，改變其對項目的態度，甚至會在填寫調查表和回訪時，表達出截然相反的態度，令調查單位大為苦惱。

2解決公眾參與各種矛盾的相關建議

2.1　開展正確理性的宣傳引導

所有矛盾中的最關鍵問題是“鄰避效應”。對于大型重工項目的疑慮尚可理解，而對于與日常生活息息相關的輸變電項目也抱有極高的排斥心理，更多是因為日益覺醒的公民意識和相對落后的環保知識之間存在差距。這些差距需要通過正確的宣傳和引導，與“正面報道”所不同的是，不僅僅要讓公眾了解輸變電項目的優點，也要讓其了解現存的問題和爭議，有渠道去查閱最新的學界動態，明白項目的潛在風險，知道相關環境問題的“底線”所在。這樣才有利于公眾全面地權衡利弊，做出自己理性的判斷。

2.2　明確公眾參與的調查主體

由于《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中沒有強制要求是由建設單位還是環評單位承擔公眾參與調查的主要責任，因此，一方面可能會發生推諉職責的情況，另一方面還有可能出現建設單位或環評單位互相不溝通，采用一些“非常規方式”組織調查，甚至弄虛作假，偽造調查結果等情況。因此，有必要細化各方在公眾參與活動中的責任，各地環保部門依據當地實際情況，出臺因地制宜的管理要求。

2.3　設立公眾參與調查準入門檻

許多公眾在接受調查前，對項目本身、相關行業知識等缺乏足夠的了解，僅僅通過自己以往的觀念乃至社會上的傳聞就早早給出反對意見，而這些反對意見在環保審批時又成為阻礙項目評審的關鍵。因此，有必要提高公眾參與的準入門檻，即通過事先的宣傳和測試，證明被調查者對項目概況和相關知識有了一定程度的了解，針對輸變電項目，至少應了解其原理與污染因子及相關標準，才能接受調查并表達意見。同時，建設單位、環評機構及環保部門則有義務向評價范圍內的公眾主動、無償提供相關資料。

2.4　合理把握公眾參與開展形式

在舉行座談會、聽證會時，對于會議流程的控制、節奏的把握，往往能對會議結論起到決定性作用。因此，在召開公眾參與會議，尤其是對會議完成度要求極高的聽證會時，應在會前確認所有與會者了解會議紀律及議程，安排具有豐富群眾工作經驗的人員擔任會議主持，控制現場秩序，穩定各方情緒，確保發言者能夠在安靜的環境中充分表達自己的看法。

2.5　積極使用新媒體和新平臺

在廣告學中，“送達率”特指暴露于一個媒體執行方案(廣告)的人口或家庭占總人口或家庭的百分比。目前，公眾參與的通知方式常常是在居民區張貼公告、在紙質媒體及專業網站上公示等，需要公眾主動查閱，送達率不高。很多公眾在發生環保維權事件時都表示“從來都沒有見過公告”或“公示的網站我連聽都沒聽過”。近年來，一些新興媒體在公眾宣傳中扮演著越來越重要的角色。微博、微信等媒體平臺可以給公眾參與提供新的思路。相對于傳統方式，利用經官方認證的賬號，在新媒體平臺上進行環評公示、開展問卷調查等活動，有利于提高消息的送達率，并且每次消息推送均有記錄可查，可避免出現雙方各執一詞的情況。此外，也有利于保護被調查者的個人隱私。

3結語

在環境保護公眾參與日漸重要的今天，如何發揮其在建設項目環評中的積極作用，是一道各方都需要面對的難題。必須認識到矛盾的客觀存在、分析其產生的原因、對伴隨不同類型項目產生的側重不同的公眾訴求加以區分，才有可能解決這些矛盾。因此，不妨就從輸變電類項目這種對環境影響程度相對較低、環境影響因子相對簡單的項目入手，力求將矛盾逐步消弭，讓環評公眾參與的效果進入新的高度。

參考文獻(References)：

[1]肖艷陽. 建設項目環境影響評價中“公眾參與”存在的問題與建議[J]. 石河子科技, 2014(4): 20- 21.

[2]盧陽旭, 何光喜, 趙延東. 重大工程項目建設中的“鄰避”事件：形成機制與治理對策[J]. 北京行政學院學報, 2014(4): 106- 111.

[3]邵海江, 曹勇, 林遠, 等. 《環境影響評價技術導則 輸變電工程》(HJ 24—2014)解讀[J]. 環境影響評價, 2015(1): 25- 26.

[4]陸云婷. 試析廣場效應對司法公正的影響及其引導[J]. 山西廣播電視大學學報, 2015(1): 70- 72.

Analysis and Solution Suggestions on Public Participation Contradiction

in Environmental Impact Assessment of Power Transmission Project

LIN Ju1, LI Li2

(1.Jiangsu Radiation Environmental Protection Consultation Center, Nanjing 210019, China;

2.State Grid Suqian Power Supply Company， Suqinan 223800, China)

Abstract:High voltage power transmission projects usually cause environmental disputes. Besides, local environmental protection authorities have different management requirements on these projects. This paper summarizes six sets of contradiction encountered in the EIA public participation work of high voltage power transmission projects, involves aspects such as subject of investigation, investigation method and privacy protection, analyzes reasons ranging from environmental science, psychology, advertising, etc., and proposes specific solution suggestions.

Key words:power transmission project; EIA; public participation

作者簡介：林炬(1981—)，男，江蘇南京人，工程師，本科，主要研究方向為輻射環境影響評價、輻射環境監測，E-mail:linju@jsrepc.com

收稿日期：2015-07-02

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)01-0047-03

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.013