知行合一：環境保護的法治努力

策劃/本刊編輯部 執筆/本刊記者 史智軍

知行合一：環境保護的法治努力

策劃/本刊編輯部 執筆/本刊記者 史智軍

2013年8月,《環境保護法》修正案草案第二次公開向社會征求意見，自2012年該部法律的修正案草案公開以來，就引起了民眾和媒體的極大關注，無論是對于“公益訴訟的提起主體”還是“污染環境入刑”等問題，很多人通過網絡各抒己見。一個曾經“冷僻”的法律領域，近來卻成為了熱門。究其原因，對于更多的人們而言，無疑是環境污染已開始“入侵”到每個人的生活，關乎每個人的生存。

城郊傾倒污泥 未料因此入獄

2010年10月，北京市門頭溝區法院，之前被媒體廣泛關注的“京城環保第一案”在此宣判。

在聽到判決結果之后，吳健華總算可以長出一口氣，與其他幾名同案犯相比，吳健華的結果并不算壞，“犯重大環境污染事故罪，免予刑事處罰”。只是，與傳統的“搶劫”“盜竊”罪名相比，也許吳健華并不知曉甚至從未聽說過自己所觸犯的“重大環境污染事故罪”，不僅對于他，對于本案中的其他幾名同案犯而言，也許這個結局也是他們始料未及的。

2007年9月，家住北京市門頭溝區上岸村的張華準備上班，剛推車走出家門，立即又聞到了那股刺鼻的味道，好些天了，張華每次出門都能聞到這股氣味，甚至有的時候，在屋里坐著，只要打開窗戶，一股惡臭便會“破窗而進”，下雨之后，這股惡臭更加濃烈。有同樣感覺的并非張華一人，越來越多的村民都聞到了這股惡臭，不久之后，村民們把問題反映到了村委會。村委會發現造成惡臭氣味的“罪魁禍首”是村東頭砂石坑里的一些污泥，而這些污泥的制造者，便是隔三差五“滿載而來”的一些莫名其妙的汽車，于是，村里負責聯防的李立開始帶著隊員到村口攔截倒污泥的汽車。汽車被制止住了，然而此時的砂石坑內已經傾倒了大堆的污泥，刺鼻的惡臭彌漫在村里，嚴重影響著村民的正常生活。最后，實在無法忍受的村民將此事舉報到了當地的公安機關，至此，這些充滿惡臭氣味的“污泥”真相才被逐漸揭開。

事件的起因，還需要從本案的主角——何濤開始說起。

何濤，北京人，自2001年至2002年間開始以個人的名義參與污水處理廠的污泥運輸業務。2002年初，何濤聽說一些污水處理廠打算將污泥處理社會化，就找到了北京的酒仙橋污水處理廠，打算處理污泥。干了一年之后，何濤于2003年成立了北京環興園環保科技有限公司，并繼續和酒仙橋污水處理廠合作，此外，自2003年下半年起，何濤還開始了和清河污水處理廠的合作。他從北京排水集團承包車輛，以承包費抵運費的方式運營，將污泥倒在北京市海淀區、昌平區、順義區、門頭溝區等地。2005年的夏天，因為污泥量大，何濤找到了門頭溝區一個叫吳健華的人，往吳健華承包的大坑里倒了幾十車污泥，但后來因為污泥氣味太大，該坑所在的村子對此事進行了制止。2006年10月，何濤車隊里的司機劉書力給他介紹了自己的妹夫劉永祥，截止到2006年年底，何濤往劉永祥承包的坑里倒了100車至200車污泥，約4000噸。與此同時，吳健華又給何濤介紹了蔣小兵，何濤先后向蔣小兵承包的坑里倒了100車左右污泥，約2000噸。“無利不起早”，在向蔣小兵、劉永祥承包的砂石坑里傾倒污泥的同時，何濤以每車70～100元的價格向兩人支付了費用。

這些砂石坑位于上岸村東側，原為古河道，其所在區域屬地下水源保護區，被劃為禁止填埋區。但在何濤等人傾倒的污泥中，經過國家權威機構檢測，其中含有多種重金屬， CODcr、BOD、氨氮、糞大腸菌群數均嚴重超標。此外，在吳健華、劉永祥、蔣小兵承包砂石坑中的污泥內還檢測出了乙類傳染病病原體志賀氏菌。為了消除這些污染源，在隨后的治理過程中，相關部門投入的初步治理經費已達381.2萬元。

2008年8月到9月期間，何濤、劉永祥、蔣小兵、吳健華、劉書力分別被公安機關抓獲，在經過了一系列的司法程序之后，法院對于上述犯罪嫌疑人進行了公開審理，法院認為：被告人何濤、劉永祥、蔣小兵、吳健華、劉書力違反國家規定，擅自在水源保護區內大量傾倒未經無害化處理而含有傳染病病原體的污泥，造成重大環境污染事故，被告人何濤、劉永祥、劉書力的行為致使公私財產遭受重大損失，且后果特別嚴重，被告人蔣小兵、吳健華的行為致使公私財產遭受重大損失，五被告人均已構成重大環境污染事故罪，應依法懲處，考慮到本案的具體情況，在量刑時可對五被告人酌情從輕處罰，被告人劉永祥、蔣小兵犯罪情節相對較輕，可酌情從輕處罰并適用緩刑。被告人吳健華、劉書力犯罪情節輕微，不需要判處刑罰，可對被告人吳健華、劉書力免予刑事處罰。

最終，法院依法判決：被告人何濤犯重大環境污染事故罪，判處有期徒刑3年6個月，罰金人民幣3萬元；被告人劉永祥犯重大環境污染事故罪，判處有期徒刑3年，緩刑3年，罰金人民幣3萬元；被告人蔣小兵犯重大環境污染事故罪，判處有期徒刑1年6個月，緩刑2年，罰金人民幣2萬元；被告人吳健華犯重大環境污染事故罪，免予刑事處罰；被告人劉書力犯重大環境污染事故罪，免予刑事處罰。判決后，唯有何濤提起了上訴，2010年12月，北京市第一中級法院作出終審裁定，駁回上訴，維持原判。

立法起步雖早但“知”少“行”少

北京市門頭溝區法院審理的這起“污泥案”曾被媒體稱為“京城環保第一案”，姑且不談“第一”是否確切，但其背后透露出的卻是因污染環境而被追究刑事責任的案件數量之少，刑事領域如此，民事領域也不例外。

從我國法律制度的發展進程來看，環境保護立法的起步很早。從上世紀80年代開始，多部有關環境保護的法律法規相繼出臺，1982年，我國頒布實施《海洋環境保護法》，1987年，我國頒布實施《大氣污染防治法》，1989年，我國頒布實施《環境保護法》。對比來看，我國的《繼承法》于1985年審議通過，《民法通則》于1986年審議通過，《合同法》于1999年審議通過。然而，相當長的一段時間里，人們對于《合同法》《繼承法》等法律規范的熟悉度和適用度，遠遠高于環境保護的法律制度，大多數人對環境保護法律規范的了解，僅限于在相關部門修正法律的計劃中聽說而已。此外，與其他法律領域的專家輩出相比，環保法律研究領域的專業人士也十分稀少。

筆者在隨機采訪中發現，人們對于環境問題的關注大都始于近年，且絕大多數是因為自己生活的“第一環境”遭受侵害，比如，生活用水被污、大氣霧霾嚴重。對于環境污染的治理措施，部分被采訪者認為應當對大氣污染、水污染等問題及時進行立法，卻不知我國在上個世紀80年代早有相關法律出臺。法律的頒布與人們對它的熟悉適用之間有著必然的“階段性”，而這個特點，在環境保護法律制度上反映得尤為明顯。

就環境保護法律制度而言，其本質在于“預防”，所以，在環境未遭受破壞之時，讓生活在其中的人們熟悉并敬畏相關的法律制度，才能達到真正的環保目的。然而，在我國的環保立法較早起航之后的相當長的時期內，人們對該類法律制度的認知十分匱乏，相應的法律意識也并未有所提高。“知”少的結果必然是“行”少，因此，很少有人會拿起法律的武器凈化生活的環境。環境保護部原總工程師、中國環境科學學會副理事長楊朝飛曾在一份報告中提及：“十一五”期間，我國環保系統受理環境信訪30多萬件，行政復議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件，2003年至2008年，全國各級法院審結環境資源案件中民事案件12278件，僅占同期審結民事案件總數的0.04%。即使在為數不多的此類民事案件中，因“生活噪聲污染”提起的“非典型個體訴訟”也占據了相當部分。

之所以出現上述局面，政府相關部門和民眾都在其中扮演了錯位的角色。長期以來，一些地方重經濟發展，重速度、重規模、重眼前；輕資源環保，輕效益、輕長遠，以GDP論英雄，急功近利，不僅導致環境與經濟的綜合決策脫離了實際，而且也很少去向民眾宣傳環保知識。同樣，在追逐經濟的大潮中，更多關注個人發展的民眾也無暇從宏觀的層面考慮環境保護，除非有一天，環境的惡化已經威脅到了個體的生存。

民眾意識增強但“知”多“行”難

任何生態環境的承受能力都是有限的，于是，在伴隨著我國追趕型經濟發展模式前進的同時，環境污染問題也愈發嚴重， “范圍廣”“危害大”的特點更加突出。

2005年至2008年間，云南澄江錦業工貿有限責任公司在生產經營過程中，長期將含砷的生產廢水直接排放到沒有經過防滲處理的天然水池內，并抽取該池內的含砷廢水進行洗礦作業，還在未采取任何措施的情況下，將含砷固體廢物于廠區外露天堆放，致使含砷廢水通過地表徑流和滲透隨地下水進入陽宗海，造成陽宗海水體受砷污染，水質從Ⅱ類下降到劣Ⅴ類，飲用、水產品養殖等功能喪失，縣級以上城鎮水源地取水中斷，公私財產遭受百萬元以上損失。

2010年，福建省紫金礦業集團股份有限公司所屬的銅礦濕法廠的污水池HDPE防滲膜破裂，造成含銅酸性廢水滲漏并流入6號觀測井，再經6號觀測井通過人為擅自打通的與排洪涵洞相連的通道進入排洪涵洞，并溢出涵洞內擋水墻后流入汀江，造成下游水體污染和養殖魚類大量死亡的重大環境污染事故，上杭縣城區部分自來水廠停止供水1天。

云南省昆明市東川區，開采銅礦歷史悠久，新中國成立后，這里成為云南重要的工礦區。長江支流小江流經此處，匯入金沙江。2012年，有媒體拍到了這樣的畫面——灰白色的小江水像牛奶般源源不斷地匯入金沙江。兩江交匯處，呈現出涇渭分明的“兩色水”，并最終融為一起，向下游奔流而去，幾個游泳的孩子爬上岸邊，身上黏著白花花的泡沫，已被嚴重污染的小江水，成為了沿岸村民口中的“牛奶河”！而里面白色黏稠的尾礦水正是來自沿岸大大小小數十家礦業企業。

與上世紀不同，近些年，曾經的“小面積”污染已逐漸演變成“大面積”危害，且水、空氣等流動性和共享性資源的嚴重退化，已讓越來越多的人更直接地感受到了環境污染帶來的侵害 。所以，在現實的“折磨”下，更多人的環保意識開始增強，低碳消費也開始成為很多人的生活理念。與此同時，司法機關介入的環境污染事件也開始吸引更多人的目光，媒體和民眾也開始努力去熟悉、積累更多的環保法律知識，開始思索如何通過法律的手段還生活一片凈土。

然而，當人們嘗試通過訴訟的途徑去“凈化”環境時，卻發現“行”者多艱。概括地說，環境污染主要表現在兩個方面：一是對生活在其中的個人利益造成侵害，二是對環境本身造成了損害。對于前者，以個人名義提起訴訟當無異議，然對于后者，雖其“潛在”的危害更大，但由何人提起訴訟的問題尚未完全解決。我國的《侵權責任法》雖規定了公益訴訟制度，但提起主體依然處于探索之中，這也成為了《環境保護法》修正過程中被反復提及的話題。此外，即使進入到了訴訟程序，舉證責任又會成為一大障礙，雖然我國的法律規定，環境污染責任糾紛實行舉證責任倒置，即污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任，但需要面對的另一問題是，環境污染的損害事實和程度如何來證明，特別是對于環境本身的損害，以什么標準予以確定，是否需要通過鑒定評估，又該如何評估，諸如此類的問題都給法律的完善提出了現實的需要。

法治的努力為了“知行合一”

修正草案公布之后，不少人通過媒體表達自己的意見，期待新的《環境保護法》能夠完善“利齒”，具備更大的威懾力。不可否認，現行的環境保護法律制度雖然涉及面很廣，然其無力的懲罰措施使很多造污者“不屑一顧”。

具體而言，首先是行政處罰普遍偏輕。比如《環境影響評價法》中規定，“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第24條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分”，由于處罰太輕，一些企業為了搶進度，采取邊開工建設、邊做環評報告，甚至一些企業以交罰款代替環評。2010年7月紫金礦業造成汀江重大水污染事故，被法院判處罰金3000萬元，盡管這是我國幾十年來開出的最大一筆環保罰款，但卻不足企業凈利潤的千分之三。

其次是行政執行缺乏強制手段，現行法律規定的行政強制手段主要有“停止建設”“停止生產使用”“責令限期恢復使用治污設施”“責令停業關閉”等，這些缺乏強制力保證的措施在基層很難得到有效地執行。

再次是環境民事賠償法律制度有待完善。追究環境污染中的民事賠償責任，對于制裁環境違法行為，保護國家和公眾的環境權益具有重要作用。然而，由于我國相關法律及配套制度尚有待完善，使得環境民事賠償特別是公益訴訟的提起具備一定的難度。

環境問題隨著經濟發展而產生，又隨著經濟發展而逐步解決，但環境問題不會自行解決，發達國家的經驗表明，通過環境立法來明確責任、制裁非法行為，是協調經濟建設與環境保護關系、根治環境問題的關鍵措施。正是在這一理念的指導下，2013年6月17日，最高法院、最高檢察院發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對于環境污染入刑的問題進行了進一步的明確；2013年8月，《環境保護法》修正案草案第二次向社會公開征求意見，在這部草案中，幾處“隨時而動”的變化令人期待。

其一是對政府的相關責任進一步予以明確。近些年，涉及環境與資源保護的行政人員違法案件呈上升趨勢，對政府及其有關部門濫用行政權力和不作為的監督缺乏規定是現行相關法律的共性問題。為此，二次審議的《環境保護法》修正案草案中將原來有關政府責任的一條原則性規定，擴展到了“監督檢查”一章，內容包括政府對排污單位的監督、上級政府機關對下級政府機關的監督，并且第一次規定了“縣級以上人民政府應當定期向本級人民代表大會常務委員會報告本行政區域環境狀況和環境保護目標的完成情況；縣級以上地方人民政府對本行政區域發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會提出專項報告，依法接受監督”，此外，草案還完善了“法律責任”一章的內容，重點補充了依法追究相關行政機關及其責任人和國家工作人員法律責任的規定。

其二是明確環境信息公開，加大對污染者的處罰力度。修正案草案中專設了“環境信息公開和公眾參與”一章，明確規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府及其有關部門應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”此外，“違法成本低、守法成本高”也是我國環境污染事件頻發的一個重要原因，對此，修正案草案增加了“按日計罰”的規定，加大了對違法行為的懲治力度，其中明確：“企業事業單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰。”

其三是環境公益訴訟步入“實戰”。眾多環境污染案件能進入訴訟程序的寥寥無幾，個人提起訴訟，存在難度大、成本高、收集證據難等諸多“攔路虎”，而此次修法有望扭轉這種現狀。為了與《侵權責任法》中的“公益訴訟制度”相銜接，修正案草案中特別明確 “對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟”。

在《環境保護法》修正案草案征求意見及討論的過程中，多種契合現實需要的建議被逐步納入、修正，無數的細節都在反映著更多人對環保法律制度“全副武裝”的期待，然而，環境問題并非一部法律的力量所能完全解決，它還依賴于更多法律制度的配套，當然也離不開人們意識的提高、政府相關部門的督促以及企業的責任心。對于再次征求意見的《環境保護法》修正案草案，目前仍有不少專家學者從“剛性要求”“環保部門瀆職的懲罰措施”等多個方面繼續表達著自己的建議，其最終目的都是希望重新修正的《環境保護法》不僅能讓民眾“知”道更多的環保知識，還能夠促使他們在面對污染的時候，積極而有力地“行”動起來。

（除刑事責任人之外，所引案例中的自然人姓名均為化名）

責任編輯/胡浩立