低碳經濟下碳排放權交易的立法思考

■黃亞宇

發展低碳經濟，減少溫室氣體排放是解決全球氣候變暖的有效途徑之一。由于碳排放權交易制度被公認為是低碳經濟下減少二氧化碳排放最有效的手段之一，因此我國加強了對碳排放權交易制度的研究和實踐。在歐美國家，碳排放權交易制度已經進行了廣泛的實踐，其不但能有效地減少二氧化碳的排放，而且還能推動經濟的發展。雖然我國也建立了碳排放權交易市場，但是由于缺乏立法的保護，我國碳排放權交易市場的發展面臨著交易原則不夠明確、交易內容不夠完整、交易監管不夠透明、法律責任不夠健全等問題。因此，加強碳排放權交易制度的立法研究，對于完善我國現行碳排放權交易的法律制度，保障我國低碳經濟的發展有著重要意義。

一、我國碳排放權交易立法的現狀

(一)立法現狀

健全的法律制度可以規范和保障我國碳排放權交易市場的蓬勃發展，從而為構建資源節約型和環境友好型社會提供法律保障，為此我國進行了一系列相應的立法。“在目前我國有效的法律法規中，有2部法律、11部行政法規、100多部部委規章中出現過‘排污許可證’字樣，4部行政法規、9部部委規章中提到了‘排污權交易’。”[1]例如，《大氣污染防治法》第15條第2款規定:“大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證。”[3]《水污染防治法》第20條規定:“國家實行排污許可制度”。[2]雖然這些法律規定了排污許可證和排放總量制度，但是并沒有關于碳排放權交易方面的規定。

近年來，國家發改委等部門圍繞著碳排放權交易展開了立法。2004年5月31日出臺的《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》，該辦法是我國第一部對清潔發展機制進行了規定的規章。2005年10月12日出臺的《清潔發展機制項目運行管理辦法》，該辦法規定了清潔發展機制運行的依據、許可條件、管理機構等，確立了在我國申請、初評、審核、批準、評估、登記、報告、監督、核證和簽發清潔發展項目的具體程序，是我國碳排放權交易立法的里程碑。隨著我國碳排放交易試點的逐步建立，國家發改委于2012年6月13日出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，該辦法對自愿減排交易的參與各方進行了規范，建立了自愿減排交易機構的“備案制”，解決了國內自愿減排市場缺乏信用體系的問題，同時明確了自愿減排交易的交易產品、交易場所、新方法學申請程序以及審定和核證機構資質的認定程序[3]。

(二)存在的缺陷

筆者認為，我國目前有關碳排放權交易的立法存在以下缺陷:第一，立法層次過低。近年來，我國出臺的有關碳排放權交易的立法均屬于規章層次，由于規章的效力低且規定的事項又具有局限性，這就決定了目前我國碳排放權交易存在交易原則不夠明確、交易內容不夠完整、交易過程中行政干預色彩明顯等問題。第二，新出臺的規章不能從本質上促進我國碳排放權交易市場的發展。最新出臺的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》并沒有對自愿減排的原則性問題作出規定;另外，開展自愿減排的企業更多的是出自于企業的社會責任，雖然2012年6月13日出臺的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，并不能從本質上促進我國碳排放權交易市場的發展。第三，法律責任缺乏。如果沒有強有力的制裁措施去約束違法者，那么碳排放權交易市場的發展就會呈現無序化狀態。而目前有關碳排放權交易的立法并沒有對法律責任做出任何規定，這不利于保護權利人的合法權益，也不利于制裁違法者的違法行為。因此，筆者建議，我國應依據國際碳排放權交易市場的發展情況，借鑒國外先進的立法經驗，并結合我國的國情，對《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》進行有針對性地修改，在原有的理論和實踐基礎上由全國人大常委會制定《碳排放權交易法》[4]，從法律的角度保障我國的碳排放權交易市場的健康發展。

二、《碳排放權交易法》立法的必要性與可行性

(一)《碳排放權交易法》立法的必要性

筆者認為，制定《碳排放權交易法》勢在必行，只有以法律的形式出臺《碳排放權交易法》，才能進一步完善碳排放權交易的法律制度，從而為構建碳排放權交易市場創造一個良好的法律環境。第一，作為一個地域遼闊、人口眾多的發展中國家，我國應該在保護環境、減少溫室氣體排放方面積極主動，在“共同但有區別”的原則下履行自己應有的義務。第二，雖然我國目前在碳排放交易領域已經取得了一些可喜成績，并且在部分省市設立了碳排放交易所，但是由于我國的碳排放交易市場目前處于初步建立階段，還沒有出臺相關的碳排放交易法律。因此，建立穩定、透明、公平的碳排放交易市場來減少碳排放，發揮我國碳排放交易市場的巨大潛力，帶動我國低碳經濟的可持續發展已是迫在眉睫。第三，世界上大多數國家已達成了構建全球碳交易市場的共識，我國要參與全球碳交易市場的構建，必須制定出《碳排放權交易法》。

(二)《碳排放權交易法》立法的可行性

筆者認為，制定正式的《碳排放權交易法》不僅必要，而且條件也已基本成熟。第一，我國已經出臺了有關碳排放交易的相關立法。我國《憲法》明確規定公民、法人、其他組織都有義務保護環境，把保護環境作為一項基本國策以法律的形式加以確認，是進行碳排放交易立法的基礎和依據。《環境保護法》對環境保護的目的、范圍、基本原則等做出了規定，為碳排放權交易立法提供了法律根據。《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律規定了排污許可證及排放總量控制制度，為碳排放交易立法提供了可遵循的先例。《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》對自愿減排交易的參與各方進行了規范，建立了自愿減排交易機構的“備案制”，直接為碳排放交易立法提供了理論支撐。雖然這些立法活動存在一些問題和不足，但是從正面或側面都提供了一些可供借鑒的經驗，從而為《碳排放交易法》的制定打下了一個良好的法律基礎。第二，我國已經建立了碳排放交易市場。國家發改委于2012年1月13日宣布，北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市獲準開展碳排放權交易試點，以逐步建立國內碳排放交易市場，以較低成本實現2020年中國控制溫室氣體排放行動目標[5]。碳排放權交易市場的建立，能帶來了巨大的經濟利益，我國只有出臺《碳排放權交易法》，才能真正保障碳排放權交易市場的正常運轉。

三、《碳排放權交易法》的立法構想

筆者認為，《碳排放交易法》至少應該包括總則、碳排放權交易、法律責任、救濟途徑、附則這幾個部分。

(一)總則

筆者認為，“總則”部分應該主要規定碳排放權交易應遵循的基本原則和基本制度等原則性、根本性法律問題。

1．基本原則

碳排放權交易應遵循以下基本原則:第一，控制總量原則。碳排放總量控制是指先計算出當地環境所能承受的碳排放總數，并以此為基礎，計算出各類碳排放物允許排放的數量，以此限定碳排放主體允許排放的數量，從而達到人類和環境協調發展的目的。第二，登記原則。碳排放主體必須先向當地的環保部門登記，使環保部門了解碳排放主體所擁有的碳排放物數量，以利于環保部門掌握本地碳排放物的總數量，計算出各類碳排放物允許排放的數量。第三，意思自治原則。碳排放權交易行為從本質上分析是一種民事法律行為，意思自治是我國民事活動必須遵循的基本原則，碳排放權交易合同的訂立也是建立在雙方當事人充分協商的基礎之上的。第四，保護環境原則。由于碳排放會對當地的環境產生影響，因此當事人之間進行碳排放權交易必須履行保護環境這一公法上的強制性義務，要保護第三人的環境權益不受侵犯，保護公共環境不被破壞。

2．基本制度

碳排放權交易應遵循以下基本制度:第一，碳排放權初始分配制度。碳排放的初始分配標準應當由環保部門依據當地的經濟發展水平和環境狀況確定，要綜合分析當地的經濟發展狀況、碳排放主體的歷史排放記錄等各種因素，并且要根據每年碳排放的實際情況及時調整下年度的分配數量。在碳排放初始分配方式上，筆者認為采用拍賣這種有償的方式比較好。一方面，采用拍賣的方式成本較低，操作比較簡單;另一方面，采用拍賣的方式，最能體現出碳排放權的經濟價值，拍賣必須遵循價高者得的規則，這種方式能體現出碳排放權的最大價值。第二，碳排放許可證制度。碳排放許可證制度的核心在于由環保部門掌握碳排放許可權，企業應向環保部門提出碳排放申請，經環保部門檢測審查，未超過國家或者地方碳排放標準和碳排放總量指標的，發給碳排放許可證;超過國家或者地方碳排放標準和碳排放總量指標的，責令其限期治理，治理期間可以發給臨時碳排放許可證。第三，交易監管制度。雖然碳排放權交易是依靠市場機制進行的，但是市場具有一定的盲目性和局限性，這就需要政府進行適當的監管和引導。國家環保部門負責全國碳交易的監管工作，地方環保部門負責本區域內碳交易的監管工作。

(二)碳排放權交易

碳排放權交易應該是《碳排放權交易法》的主體部分，該部分應該主要圍繞著交易主體、交易客體、交易合同、交易內容、交易程序五個方面展開立法。

1．交易主體

碳排放權交易的目的在于通過市場手段對當地的環境資源進行合理的分配，使有限的環境資源得到合理的利用，減少環境污染，達到人類與環境的和諧發展。基于此目的，碳排放權交易的主體一般是國內外機構、企業、團體、個人，政府在特殊情況下也可以成為交易主體。第一，碳排放權的交易主體必須到當地環保部門進行登記，便于環保部門進行統一的引導和監督。第二，目前，我國碳排放權交易主要是在有碳排放需要的企業之間進行的。企業與其他主體相比，具有較強的資金作保障，并且企業對碳排放的需求量較大。因此，碳排放權交易一般是在企業之間完成的。第三，基于保護環境的目的，對于碳排放量較大、污染環境嚴重的企業，當地環保部門應該禁止其成為碳排放交易的主體。第四，但當地環境污染嚴重時，政府需要及時出面進行適當的調控，并買入大量碳排放指標，這時政府就可以成為碳排放權交易的主體。

2．交易客體

碳排放權交易的客體，是指碳排放主體在初始分配時獲得的，且經環保部門許可的，碳排放總量與當前實際的碳排放量之間的差額，即富余的碳排放指標。由于碳排放主體基于各自不同的情況對碳排放權使用也各不相同，但是環境容量具有恒定性，如果一個碳排放主體超出標準排放污染物，就會破壞當地的環境容量。因此，富余的碳排放指標就具有一定的使用價值，成為一種可以轉讓的商品。允許富余的碳排放指標通過市場機制在有需要的企業之間流轉，維持當地的環境總量不被破壞。

3．交易合同

碳排放權交易合同是在當地環保部門的監督和指導下，碳排放企業之間就富余的碳排放權依法轉讓所達成的一種協議。

第一，合同的性質。首先，碳排放權交易的主體具有平等性，交易的目的具有私利性，交易的形式具有民事性，因此碳排放權交易合同具有民事合同的某些特征。其次，由于受到國家意志、環境公共利益等條件的限制，碳排放權交易主體的意思不能完全自治。另外，碳排放權交易合同的雙方當事人除了遵守彼此約定的權利、義務以外，還需要對合同以外的第三人附有一定義務，即碳排放權交易合同的履行不得損害第三人的環境權益。由此可見，碳排放權交易合同也具有明顯不同于普通民事合同的特征。最后，碳排放權交易合同應該屬于一種環境民事合同。環境民事合同是指企業與企業之間就環境資源使用權的轉移所達成的，以環境權利、義務為內容的協議。其主體主要是企業，客體主要是環境資源和環境資源開發、利用、污染防治等行為，內容具有環境性，通常體現為附有環境資源保護的附隨性義務。而碳排放權交易合同的主體、客體、內容完全符合環境民事合同的特征。

第二，合同的成立與生效。碳排放權交易合同的訂立需要經過要約和承諾兩個階段，碳排放權交易合同的成立必須采取書面形式，并且一式三份，除雙方當事人各持一份以外，還必須提供一份交碳排放權管理機構備案。合同成立并不意味著合同必然生效，合同成立與合同生效是兩個不同的法律概念，合同成立是以雙方當事人的意思表示一致為前提，只受雙方當事人意思表示的約束;而合同生效是以現有法律對合同效力的評判為前提，只有法院和仲裁機構依據法律才能作出評判。碳排放權交易合同成立后，并不意味著合同立即生效，因為合同還需要經過當地環保部門的審查。只有通過了當地環保部門的審查，碳排放權交易合同才能正式生效。另外，碳排放權交易合同的生效并不意味著碳排放權能發生轉讓，碳排放權交易合同屬于債權范疇，碳排放權屬于物權范疇。由于債權的轉讓與物權的轉讓規則不同，碳排放權是一種用益物權，因此碳排放權的轉讓應以《物權法》為依據。碳排放權交易合同成立并生效后，雙方當事人必須按照我國《物權法》的規定辦理碳排放權變更登記手續，才能發生碳排放權轉讓的效力。

第三，合同的履行。碳排放權交易合同在履行過程中，既要遵循民事合同有關合同履行的一般性規定，又要遵循保護環境的特殊要求。具體而言，特殊要求體現在以下幾個方面:首先，接受環保部門的監督。碳排放權交易合同雙方當事人在訂立合同時必須約定承擔保護環境的義務，在合同履行中必須接受環保部門的監督，只有這樣才能預防或減少私人權利對公共環境權的損害。其次，接受社會公眾的監督。碳排放權交易合同的履行中，可能會發生環境的變化，一旦發生環境變化，即使當事人主觀上沒有侵權的故意，也會給當地居民造成環境污染。因此，在合同履行中必須接受社會公眾的監督，并且賦予第三人環境訴權。再次，基于保護公共環境權的目的，應該允許行政機關或人民法院對碳排放權交易合同行使強制履行權。最后，遵循全面履行原則。碳排放權交易合同具有保護環境、預防并減少污染的目的性，因此在合同履行中，應遵循全面履行的原則[6]。

4．交易內容

碳排放權交易的內容主要是指當事人享有的權利和應履行的義務。在碳排放權交易過程中，如果發生環境變化，則會給附近居民造成環境污染，如果依據我國《合同法》中的合同相對性原則，則第三人的合法權益將得不到保障。因此，還必須賦予第三人一定的權利。

第一，碳排放權轉讓方的權利、義務。轉讓方的權利主要有按根據自己的意愿留存或出讓富余的碳排放指標;取得對方給付的購買富余碳排放指標的價款。轉讓方的義務主要有注意當地環境可能會出現的危險;按約定將富余的碳排放指標交付受讓方并保證沒有向第三人轉讓該指標;及時到環保部門辦理碳排放許可證變更登記;服從當地環保部門的監督管理等。

第二，碳排放權受讓方的權利、義務。受讓方的權利主要有根據自己的意愿決定是否購買富余碳排放權指標;轉讓人交付的富余碳排放指標不符合要求，受讓方可以拒絕接受或者解除合同;受讓方有證據證明第三人可能就該富余碳排放指標主張權利的，可以終止支付價款;受讓方享有富余碳排放指標交付之后產生的孳息。受讓方的義務主要有按時給付價款;在發生環境污染時及時采取必要措施防止污染擴大;服從當地環保部門的監督管理。

第三，第三人的權利。第三人對碳排放交易合同的內容及當地的環境狀況享有知悉真情權;有權參與環境評估、監測等聽證會，了解碳富余排放指標轉讓的過程，了解企業碳排放給當地環境造成污染的情況;當第三人的合法環境權益受到侵害的時候，可以向司法機關起訴請求損害賠償的權利。

5．交易程序

碳排放權交易一般要經過以下幾個階段:第一，碳排放權交易的雙方當事人在充分協商的基礎上，就富余碳排放權的數量、價格等內容達成一致意見并簽訂碳排放權交易合同。第二，碳排放權交易合同的雙方當事人一起到當地環保部門進行合同備案登記，轉讓方還需提供碳排放權初始分配的證明。第三，當地環保部門接到交易雙方的備案申請后，要及時審查碳排放權交易合同的主體是否具有碳排放資格，合同的內容是否會對當地的環境造成污染，是否會損害第三方的環境權益等。第四，經過當地環保部門審核通過的碳排放權交易合同還要進行公示，允許第三方就碳排放權交易合同有可能出現的環境污染問題提出異議。若在公示期內第三方沒有提出異議，那么在公示期滿后，碳排放權交易合同就可以真正地履行了。

(三)法律責任

筆者認為，“法律責任”這部分可以從環保部門的責任、碳排放權交易主體的責任、輔助機構的責任三個方面展開立法。

第一，環保部門的法律責任。環保部門在碳排放權交易過程中主要起的是審批和監督作用。首先，碳排放權交易的前提是碳排放主體要有富余的碳排放指標，碳排放指標是環保部門在碳排放權初始分配中產生的，如果環保部門在初始分配中有違法行為，應該承擔相應的行政責任。其次，在碳排放權交易過程中，交易主體要履行保護環境的義務，環保部門要負責監督，如果環保部門消極行政或違法行政，理應承擔相應的法律責任。

第二，碳排放權交易主體的法律責任。首先，轉讓方在取得碳排放指標以后，如果發生未按規定超額排放或者未經環保部門審核就將富余碳排放指標進行轉讓等違法行為，環保部門應該對其視情節輕重處以警告、罰款等行政處罰。其次，碳排放權交易過程中，雙方當事人要受到《合同法》的約束，一方違約，另一方可以要求其承擔民事違約責任。最后，在合同履行中，如果交易行為侵犯了第三人合法的環境權益，第三人可以依據《侵權責任法》要求交易主體承擔民事侵權責任。

第三，輔助機構的法律責任。碳排放權交易要順利進行，還需要一些會計、法律等方面的專業機構(例如:會計師事務所、律師事務所)提供專業服務，如果這些輔助機構在提供專業服務時有違反法律規定或合同約定的行為，應該承擔相應的刑事或民事責任。

(四)救濟途徑

碳排放權交易存在著一定的風險，只有建立了切實可行的救濟制度才能保障當事人的合法權益。筆者認為，“救濟途徑”這部分的立法可以從訴訟和非訴訟兩個方面展開。

第一，非訴訟途徑。非訴訟主要包括和解與調解兩種方式，在碳排放權交易過程中，雙方當事人可以本著互惠互利的原則，充分協商，自行解決糾紛;也可以請求環保部門進行調解，環保部門對相關環境指標等信息非常熟悉，并且調解的成本也較低，程序簡單，可以避免當事人的訴累。第二，訴訟途徑。碳排放權交易合同的雙方當事人，也可以通過訴訟途徑解決合同糾紛。如果第三人認為自己的合法權益在碳排放權交易過程中受到了侵害，可以以自己的名義向法院提起訴訟，成為有獨立請求權的第三人，法院應依據《侵權責任法》中有關無過錯責任的規定，判決碳排放權交易主體對第三人承擔侵權責任。

(五)附則

筆者認為，碳排放權交易合同具有民事合同平等性、私利性等特征，為了更好地維護當事人的合法權益，應該在“附則”中規定，若本法沒有涉及的內容可以參照《民法通則》和《合同法》的規定予以執行[5]。另外，在“附則”中還應該規定解釋本法的機構以及本法的生效時間等問題。

[1]林穎穎．同濟發布上海市碳排放交易機制及發展戰略研究報告[EB/OL]．http://cdm．ccchina．gov．cn/web/NewsInfo．asp？NewsId=6106．

[2]沈滿洪，錢水苗，馮元群，徐鵬煒等．排污權交易機制研究[M]．北京:中國環境科學出版社，2009．

[3]郝力耕．我國排污權交易制度的建設探索[D]．蘭州:蘭州大學，2011．

[4]李梅影．自愿減排交易管理辦法擬出[EB/OL]．http://finance．sina．com．cn/roll/20110222/091594116 96．shtml．

[5]黃亞宇．低碳經濟下碳排放權法律問題探討[J]．改革與戰略，2011，(7)．

[6]張炳淳．論環境民事合同 [J]．西北大學學報(哲學社科版)，2008，(9)．