論社會救助法的價值功能及其制度構(gòu)建

■林 嘉 陳文濤

消除貧困，最終實現(xiàn)共同富裕，這是人類的共同追求。社會救助法是一部重要的社會立法，具有特殊的價值功能。社會救助通過對社會成員提供最基本的生活保障，實現(xiàn)公民的基本生存權(quán)，“體現(xiàn)了濃厚的人道主義思想，是社會保障的最后一道防護(hù)線和安全網(wǎng)”[1](P253)。2008年國務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會救助法 (征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)，向全社會征求立法意見?！罢髑笠庖姼濉钡某雠_，初步提出了我國社會救助的重構(gòu)思路和框架，但在體例安排和具體內(nèi)容中還存在不少尚待完善之處。在此背景下，我們有必要總結(jié)改革開放三十多年來的立法經(jīng)驗，并進(jìn)行深度的體系整合，為建立起更為完善、全面、協(xié)調(diào)并且保障水平更高的社會救助體系提供參考。

一、社會救助法的價值功能

《社會救助法》作為社會保障法律制度的內(nèi)在組成部分，是社會保障法律制度的支柱之一，在立法體系中具有重要地位。在全社會強(qiáng)調(diào)保障民生、建設(shè)和諧社會的政策環(huán)境下，《社會救助法》的出臺更突顯其重要意義。詳而言之，其價值功能主要有四個方面。

(一)保障公民的基本人權(quán)

獲得社會救助的權(quán)利，是公民基本權(quán)利的重要內(nèi)容之一。1984年聯(lián)合國大會通過了《世界人權(quán)宣言》，該宣言第25條規(guī)定:“人人有權(quán)享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)……在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障?！弊鳛椤吧踩玫奖Ｕ虾突旧钚枰玫綕M足的權(quán)利”[2](P531)，生存權(quán)是基礎(chǔ)性人權(quán)。對社會上無勞動能力或無生活來源者，給予適當(dāng)?shù)木戎?，保障其維持基本的生活;對遭遇各種災(zāi)害的人們，幫助他們渡過難關(guān)，解決他們生活的困難，即社會救助制度的內(nèi)涵。社會救助法律制度的存在切實保障了困難群體的生存權(quán)。另者，現(xiàn)代社會救助法重視發(fā)展型救助，強(qiáng)調(diào)救助對象能力的提升，希望通過救助創(chuàng)造機(jī)會讓弱勢者重新回歸社會，幫助其獲得發(fā)展機(jī)會、提高其生活質(zhì)量。發(fā)展型社會救助更體現(xiàn)了對公民發(fā)展權(quán)的保障。

(二)維護(hù)社會公平

追求公平是法治精神的基本要求。羅爾斯在《正義論》中提出社會正義是人類追求的目標(biāo)，體現(xiàn)為社會基本機(jī)構(gòu)的正義，所有社會價值——自由和機(jī)會、收入和財富、自尊的社會基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的不平等分配合乎每一個人的利益。[3](P54)我國自推行市場經(jīng)濟(jì)以來，通過優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時，社會公平正義也產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。中國社會科學(xué)院社會學(xué)所2008年6－7月在全國進(jìn)行的綜合抽樣調(diào)查顯示，在非農(nóng)從業(yè)人員中個人月收入 (工薪收入與經(jīng)營收入之和)差距明顯有所擴(kuò)大:收入水平最高的20%被調(diào)查者的收入份額，是最低的20%被調(diào)查者的收入份額的18．7倍。[4]“市場經(jīng)濟(jì)雖然能夠提高效率，卻也隱藏著更多、更大的風(fēng)險，如貧困現(xiàn)象、失業(yè)現(xiàn)象、貧富差距擴(kuò)大化現(xiàn)象等，都會造成嚴(yán)重的社會后果。”[5](P54)而社會救助法，是宏觀調(diào)控機(jī)制的重要組成部分，是國民收入再分配的重要手段。它保障了弱勢群體的基本生存權(quán)，避免其成為市場機(jī)制的犧牲品，體現(xiàn)了對原始收入格局的再分配功能，有利于降低整體社會的基尼系數(shù)，有利于彰顯社會的實質(zhì)公平。

(三)穩(wěn)定社會秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

市場經(jīng)濟(jì)的法寶是競爭，但競爭容易造成貧富差距擴(kuò)大、部分個體陷入貧困和弱勢。如果放任這些現(xiàn)象，很容易滋生社會弱勢群體對社會公平的質(zhì)疑，促使其反社會心理、仇富心理不斷增長，從而增加社會不穩(wěn)定因素。社會救助，主要是通過政府的財政開支，使處于困難狀況的社會成員獲得必要的生活保障，有效地縮短社會上貧富差距，體現(xiàn)社會對弱勢群體的關(guān)心，從而有助于保障社會安定、維護(hù)社會正常秩序。社會救助法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有著相輔相成的關(guān)系。一方面，經(jīng)濟(jì)增長可以改善和提高社會救助的給付水平，增強(qiáng)保障能力;反過來，社會救助法的運行也能夠成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極促進(jìn)因素。對于被市場機(jī)制邊緣化的群體，社會救助一方面能夠通過救助途徑使其獲得重新返回市場競爭環(huán)境的能力，繼續(xù)為社會創(chuàng)造價值。另一方面，在保障救助對象基本生存和提供發(fā)展空間的過程中，也提高了貧困者的購買力，疏通商業(yè)的流通渠道，提高了社會成員的消費能力和消費量。

(四)保障救助對象的程序利益

社會救助法是一部權(quán)利保障法，但它同時還是一部救助機(jī)構(gòu)的程序法、權(quán)力控制法。社會救助法以法律的形式確立了政府的辦事規(guī)則、給付程序，給予救助對象以妥善的程序利益保護(hù)。“從法律行為的角度看，社會救助一般是一種依申請而進(jìn)行的行政給付行為，在社會救助的申請和給付中，相關(guān)工作人員的自由裁量權(quán)很容易被濫用?！盵6]作為社會保障系統(tǒng)中一種重要的授益性行政給付，社會救助涉及社會公共資源分配、特殊群體基本生存保障等問題，而其適用的對象又往往處于極端弱勢的地位，是面對違法行政時難以獨自維護(hù)其法定權(quán)益的群體。因此，基于現(xiàn)代行政法上的程序正當(dāng)性原理①，將關(guān)于救助申領(lǐng)、審核、監(jiān)督等程序集中規(guī)定在一部統(tǒng)一的《社會救助法》中，有利于改變部門分散立法、自由裁量的局面，將會更好地保護(hù)困難群體程序利益，增強(qiáng)制度實施的公平性。針對目前我國社會救助中存在的資格審查混亂、應(yīng)保不保等情況，“征求意見稿”中規(guī)定了相關(guān)的行政程序，但內(nèi)容還過于粗略，相信在草案的完善中，程序保障的價值將得以更為充分的體現(xiàn)。

社會救助法的功能發(fā)揮，客觀上依賴于完善的法律規(guī)范和合理的制度設(shè)計。雖然我國近年來初步建立起了各項社會救助制度，但仍然存在著相當(dāng)?shù)牟蛔悖缇戎ㄖ苹潭鹊?、資金來源不足、保障標(biāo)準(zhǔn)較低、救助對象的范圍有限等。這些制度缺陷，限制了社會救助價值的發(fā)揮，也阻礙了建設(shè)社會主義和諧社會的進(jìn)程，亟須在合理的思路下通過立法加以改變。

二、社會救助法的立法理念

從17世紀(jì)初英國第一次建立社會救助制度以來，社會救助的制度理念在不斷地發(fā)展蛻變。社會救助法的立法理念選擇，關(guān)系到立法價值選擇和基本定位，是統(tǒng)籌整個社會救助體系建立的“上位準(zhǔn)繩”?！罢髑笠庖姼濉钡?條規(guī)定了社會救助應(yīng)當(dāng)遵循的五項基本原則，也有學(xué)者從不同角度論述了其他理念精神，比如及時性、國家責(zé)任、生存權(quán)保障等。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代社會救助制度建立在國家責(zé)任和公民人權(quán)保障的基礎(chǔ)上，與我國傳統(tǒng)的消極、單向、恩賜式的“救濟(jì)”內(nèi)涵已大不相同。因此，立法理念的選擇應(yīng)當(dāng)以對公民生存發(fā)展的保障、國家社會保障責(zé)任、維護(hù)社會安全等為邏輯出發(fā)點，以體現(xiàn)現(xiàn)代社會救助發(fā)展的特異性。

(一)社會救助的發(fā)展性

我國目前的社會救助基本上是單一的“扶貧導(dǎo)向型”的消極救濟(jì)，主要由國家財政支出和社會募捐支撐，通過單向給付來提供救助，目的僅在于保證貧困群體的基本生存權(quán)。依據(jù)《城市居民最低生活保障條例》和《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的規(guī)定，低保救助主要限于兩類現(xiàn)金給付，對無生活來源、無勞動能力且無法定撫養(yǎng)人的，按保障標(biāo)準(zhǔn)全額發(fā)放，對其他居民按照申請人家庭年人均收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放。但受救助人僅能獲得維持短暫時間的物質(zhì)，無法從救助途徑獲得就業(yè)發(fā)展的有力支持。在上海市民政局和上海市統(tǒng)計局的一次針對5279名低收入人員的抽樣調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示有76．1%的低收入人員未獲得就業(yè)機(jī)會，低保對象更高達(dá)82．2%。根據(jù)民政部政策研究中心對6省市的問卷調(diào)查，自述享受城市低保待遇期限在2年以上的，占調(diào)查樣本的77．28%，其中5年以上的超過三分之一(35．52%)。[7]

傳統(tǒng)社會救助方式的不足，需要我們樹立更加積極的社會救助觀念，要向發(fā)展型社會救助方式轉(zhuǎn)變。1968年，聯(lián)合國第一屆國際社會福利部長會議強(qiáng)調(diào)要認(rèn)識并重視“發(fā)展型社會福利”，并將其目標(biāo)和原則定義為:以提高全民生活水準(zhǔn)來加強(qiáng)人類福利，確保社會正義及公平分配國家的財富，加強(qiáng)人們的能力，以便更好地參與健康、教育和社會發(fā)展。[8]積極的發(fā)展型社會救助著眼于恢復(fù)和提高被救助者獲得就業(yè)機(jī)會和勞動收入的能力，強(qiáng)調(diào)通過救助最終實現(xiàn)獲得生活能力、脫離貧困。然而我國《就業(yè)促進(jìn)法》第六章中針對就業(yè)困難人員規(guī)定的就業(yè)援助制度，因缺乏具體詳細(xì)的下位制度，難以滿足需要。“征求意見稿”中第4條明確將“鼓勵勞動自救”列為社會救助基本原則，第8條又規(guī)定了有關(guān)部門提供就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等方面的義務(wù)，希望通過職業(yè)介紹、扶持從事個體經(jīng)營、安排公益性崗位、辦理勞務(wù)輸出等方式促進(jìn)就業(yè)。這表明立法者的觀念已有所改變，但僅僅有一兩個原則性條文遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！渡鐣戎ā窇?yīng)摒棄“立法原則授權(quán)、地方自由裁量”的做法，在內(nèi)容上明確規(guī)定具體主管部門的職責(zé)，細(xì)化針對救助對象的就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、優(yōu)惠政策和信息服務(wù)等相關(guān)制度，充分發(fā)揮政府的服務(wù)能力。

(二)社會救助的多元性

從比較法視角來看，發(fā)達(dá)國家較為成熟的社會救助制度，大多涵蓋了多元化的救助途徑和方式，形成了協(xié)調(diào)統(tǒng)一的救助體系。如美國1962年《公共福利修正案》規(guī)定的救助項目大致可劃分為四類:服務(wù)、預(yù)防、激勵和培訓(xùn)。根據(jù)受助者情況差異，僅聯(lián)邦政府推出的救助項目就達(dá)100多個。[8]考慮各層面的救助需要，構(gòu)建一個健全的多元化社會救助體系，既是關(guān)系到公民社會救助權(quán)利的實現(xiàn)程度問題，也是社會救助法要解決的關(guān)鍵性問題之一。

第一，社會救助的項目應(yīng)多元化。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，社會救助的目標(biāo)不會再僅僅限于低層次的生存維系，而必然要實現(xiàn)更高層次的救助價值?，F(xiàn)代社會的人權(quán)觀念認(rèn)為，法治社會的個人應(yīng)當(dāng)享有與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的發(fā)展權(quán)，使得個人的價值在社會中得到更充分的實現(xiàn)。因此，我國社會救助的內(nèi)容，在以最低生活保障為中心的同時，也必然要派生或擴(kuò)大到更多的救助內(nèi)容，包括住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、權(quán)益救助等等。另外，在各類特殊的困難群體上，可以根據(jù)未來社會狀況的發(fā)展，有針對性地開展一些特殊的救助項目。例如，對子女撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)過重的家庭，考慮給予特殊的“兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助”等。

第二，社會救助的給付方式應(yīng)多元化?，F(xiàn)行的社會救助項目多是實行單一的現(xiàn)金給付，被學(xué)界稱為簡單的“輸血式”救助。單一的救助形式難以滿足制度需求。首先，物質(zhì)給付上，救助金之外還應(yīng)拓展其他方式，比如“糧油券”、“食品券”，滿足多元化的基礎(chǔ)生活物質(zhì)需求。食品券補(bǔ)助就是美國典型的社會救助計劃之一。其次，在物質(zhì)救助外，多元化的社會服務(wù)必須得到重視。這些服務(wù)項目包括:就業(yè)指導(dǎo)，能力培訓(xùn)，低息貸款，特殊生活服務(wù)等。英國于1998年開始實行的“從福利到就業(yè)”的計劃，對失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放政策就有變動，針對不同群體采取了不同的措施，針對不同個案提供不同服務(wù)。面對從生存維系到多維度價值的轉(zhuǎn)變，我們應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)援助外的社會服務(wù)提到同等重要的地位，通過多元化的方式更好地發(fā)揮社會救助的效用。再次，對于一些特殊群體，立法可以創(chuàng)設(shè)針對性的救助方式。比如，老年人因失去生活能力，即便領(lǐng)取較高的低保金，仍然無法維持自身生活，提供一些專門的社區(qū)護(hù)理服務(wù)十分必要。

第三，社會救助的主體應(yīng)多元化。社會組織舉辦社會救助的歷史十分悠久。1601年英國《濟(jì)貧法》的一個重要方面，就是將原來教會等自發(fā)舉辦的慈善救助方式改造成為國家的濟(jì)貧制度。非政府救助的補(bǔ)充，更大范圍地分散了社會風(fēng)險，豐富了資金來源，也增強(qiáng)了救助的保障水平。但是，我國目前的社會救助立法還主要停留在政府責(zé)任層面，社會參與較匱乏。立法應(yīng)該在主體資格、救助參與等方面給予慈善機(jī)構(gòu)、扶貧機(jī)構(gòu)、社會福利機(jī)構(gòu)等社會救助團(tuán)體更多的空間，形成一個包括政府、社會組織和其他民間力量協(xié)同參與的救助網(wǎng)絡(luò)。同時，社會救助法還應(yīng)明確相關(guān)機(jī)構(gòu)對非政府救助的監(jiān)管職責(zé)，建立相應(yīng)的管理規(guī)范機(jī)制，完善包括參與程序、信息公開、救助資金管理等一系列程序制度，確保各類救助渠道的合法、公開、暢通。

(三)社會救助的補(bǔ)充性

《社會救助法》在規(guī)范具體制度的同時，也必須解決若干宏觀定位問題，即在整個社會保障系統(tǒng)和各種維護(hù)社會安全的途徑中，如何確定其層次位階。在這一問題上，筆者認(rèn)為社會救助在發(fā)揮其保障功能時應(yīng)當(dāng)秉持“補(bǔ)充性”原則，不應(yīng)期待其超越自身特性所決定的調(diào)整邊界。

首先，社會救助在社會保障體系中應(yīng)處于補(bǔ)充性層次。構(gòu)建我國體系性的社會保障制度，已經(jīng)成為近年來重要的政策導(dǎo)向之一。但社會保障的制度設(shè)計是具有層次性的，各子系統(tǒng)應(yīng)分別在不同制度目標(biāo)下各自發(fā)揮調(diào)解控制功能，協(xié)調(diào)實現(xiàn)反貧困、增進(jìn)社會福利的制度價值。社會保險通過分散風(fēng)險的方式，保障個人在面臨疾病、失業(yè)、老齡等困難時獲得體面的生活水平;社會福利通過各種社會服務(wù)、社會津貼，致力于提高社會成員的生活水平和滿足一些個性化需求，削減了社會成員的風(fēng)險。而社會救助制度僅作為社會保險、社會福利的補(bǔ)充制度，應(yīng)定位于在其他社會保障途徑失去適用前提或者保障不足的情形下，解決弱勢社會成員的生存發(fā)展問題。社會救助因其自身的無償性，無法在有限的財政支持下發(fā)揮普遍意義的保障功能，只能適用于特定符合救助條件的困難群體。而且，如果對社會保險、社會福利已經(jīng)充分保障的個體提供社會救助，還會引發(fā)有限社會救助資源不公平分配的“道德風(fēng)險”。因此，我們應(yīng)當(dāng)注重社會救助與其他社會保障項目的銜接協(xié)調(diào)，使其在社會保障的“灰色地帶”最大限度地發(fā)揮制度補(bǔ)充作用。

其次，國家社會救助責(zé)任僅具有補(bǔ)充性意義。國家責(zé)任雖然是現(xiàn)代社會救助法的重要標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)了國家對每一個社會個體的政治責(zé)任。但國家的救助義務(wù)仍然屬于“第二位”的義務(wù)。社會救助只應(yīng)在個人自救以及其他途徑“失能”的情況下，才能張開“最后一道安全網(wǎng)”。公民在申請救助之前應(yīng)當(dāng)努力爭取自我救助機(jī)會，確保社會救助消除的是社會風(fēng)險，而非個人的消極因素。如日本《生活保護(hù)法》第4條就規(guī)定，保護(hù)在符合以下要件后實施，即生活貧困者要將可以利用的資產(chǎn)、能力以及其他一切，應(yīng)用于維持最低限度生活。[9](P95)另外，相對于社會救助，家庭承擔(dān)的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)也是第一位的。當(dāng)家庭成員有撫養(yǎng)或贍養(yǎng)能力時，應(yīng)當(dāng)由其來負(fù)擔(dān)無生活來源者的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)義務(wù)。只有當(dāng)有撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)的人失去了負(fù)擔(dān)能力，才能免除其法定義務(wù)，轉(zhuǎn)由國家來承擔(dān)責(zé)任，提供社會救助。

(四)社會救助的程序性

行政程序是指行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時所遵循的過程、方式、順序等方面內(nèi)容。程序性屬于現(xiàn)代行政法的概念范疇，體現(xiàn)了對公權(quán)力的控制和制約。國外的社會救助法律制度中普遍詳細(xì)規(guī)定了程序內(nèi)容，比如日本《生活保護(hù)法》中對要求獲得生活保護(hù)的申請，詳細(xì)規(guī)定了申請材料的內(nèi)容、財產(chǎn)評估調(diào)查程序、說明理由、救濟(jì)程序等一系列程序。而我國社會救助程序保障缺位，各部門各地方的立法中多是僅涉及救助對象范圍、經(jīng)費來源、主管單位等，“征求意見稿”關(guān)于程序的規(guī)定也僅有寥寥幾款。程序保障的缺失，使得社會救助成為各級政府權(quán)宜行事的制度，救助的申請、審核、監(jiān)督紛紛淪為行政裁量，從而弱化了救助的公平公正。

從現(xiàn)實角度分析，我國社會救助法需要體現(xiàn)程序性理念的原因有以下幾點:第一，中國地區(qū)發(fā)展不平衡、人口總量大，目前救助缺口仍然很大。而社會救助的財政支出仍處于低水平，在“求過于供”情形下，很容易滋生權(quán)力尋租、違反公平的現(xiàn)象，需要程序約束。第二，社會救助對象是處于社會弱勢地位的群體，與實施救助的行政公權(quán)力之間是一種更加不平衡的關(guān)系。嚴(yán)格的程序規(guī)制，有助于他們從強(qiáng)勢的行政公權(quán)力那里獲得應(yīng)有的公平救助。第三，在制度效用的經(jīng)濟(jì)分析上看，因社會救助對于維持弱勢群體的基本生存十分關(guān)鍵，根據(jù)“需要飽和定律”[10](P59－61)，維護(hù)社會救助的程序公正會帶來較高的社會邊際效益。道理顯而易見:若公平帶給窮人一元錢，那所帶來的單位效益要遠(yuǎn)高于一般個體。

三、制定社會救助法應(yīng)重點解決的幾個問題

我國《社會救助法》的出臺承載著革新傳統(tǒng)社會救助制度的使命，需要融入現(xiàn)代的社會救助理念，運用更為合理的制度設(shè)計。遍歷《社會救助法》的幾版草案和“征求意見稿”，各草案還未能充分有效地在立法論上解決目前存在的問題，各界對其爭議依然很大。筆者認(rèn)為，社會救助法應(yīng)當(dāng)重點解決幾個問題。

(一)豐富公民社會救助的權(quán)利內(nèi)容

現(xiàn)代社會救助法已經(jīng)脫離了原始的國家濟(jì)貧，樹立了國家的救助責(zé)任，是對公民社會救助權(quán)的有力保護(hù)。社會救助權(quán)，是指公民在遭遇生活困境難以維持基本生活時，依據(jù)法律程序獲得保障基本生活的物質(zhì)幫助和服務(wù)的權(quán)利。它的權(quán)源在于我國《憲法》第45條第1款規(guī)定的社會保障權(quán):“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”社會救助權(quán)，是憲法上社會保障權(quán)的下位組成，屬于社會保障權(quán)利體系中的基礎(chǔ)性權(quán)利，體現(xiàn)了保護(hù)公民基本生存發(fā)展的人權(quán)價值。因此，《社會救助法》的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對公民各項救助權(quán)利的立法確認(rèn)，而不應(yīng)僅僅作為政府部門實施救助的行政規(guī)范依據(jù)。

在目前各項立法中，普遍的立法思路是將公民作為單純的行政行為對象和社會救助客體來對待?！罢髑笠庖姼濉敝械?條雖然有規(guī)定“中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權(quán)利”，但通篇沒有公民享有的具體權(quán)利規(guī)定，仍然是一部行政意味很強(qiáng)的草案，與《社會保險法》相比，權(quán)利理念存在很大差距。根據(jù)救助的內(nèi)容，筆者認(rèn)為立法者應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范中就以下權(quán)利作出規(guī)定:第一，概括的社會救助權(quán)。應(yīng)當(dāng)在《社會救助法》的總則中規(guī)定，中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權(quán)利，并將“維護(hù)公民依法獲得各項社會救助的合法權(quán)益”寫入總則的立法目的條款中。第二，社會救助請求權(quán)。符合法定救助條件的困難公民，享有依據(jù)法定程序向救助機(jī)關(guān)提起申請，請求救助機(jī)關(guān)依照法定標(biāo)準(zhǔn)提供救助的權(quán)利。它是一個程序啟動的權(quán)利，救助機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過受理審查做出決定，禁止超越時限遲延履行職責(zé)或者不予回復(fù)。救助機(jī)關(guān)行政不作為的，公民有權(quán)通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑獲得救濟(jì)。第三，社會救助信息知情權(quán)。它是方便公民行使社會救助權(quán)的輔助性權(quán)利。該權(quán)利的內(nèi)容在于:公民有權(quán)向救助機(jī)關(guān)咨詢了解救助實施的制度信息、資金運用情況、辦理程序、經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查等信息，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以公開。第四，人格尊嚴(yán)不受侵犯的權(quán)利。社會救助權(quán)是公民在特殊情況下的法定權(quán)利，不能因受領(lǐng)救助而在人格上受到貶低或歧視。在經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、監(jiān)督等程序中，要注意保護(hù)公民的人格平等、隱私等權(quán)利，禁止對受領(lǐng)社會救助的個人或家庭實施歧視性行為或適用歧視性規(guī)定。第五，社會救助的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。公民有權(quán)對救助機(jī)關(guān)的違法救助行為進(jìn)行檢舉、投訴，認(rèn)為救助機(jī)關(guān)違反法定規(guī)定、侵害自身權(quán)益的，有權(quán)向上級主管部門提起行政復(fù)議或直接向人民法院提起行政訴訟。

(二)促進(jìn)社會救助體系的城鄉(xiāng)一體化

在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)的社會救助實行的是城鄉(xiāng)分立分調(diào)整方式。國家在制度供給以及財政支出上傾向于城市，建立了比較完整的城市社會保障體制，而對農(nóng)村“只實行國家救助和社區(qū)互助為主的剩余式保障制度”[11]。國務(wù)院早在1999年就出臺了《城市居民最低生活保障條例》，農(nóng)村地區(qū)直到2007年才真正建立低保，但是保障標(biāo)準(zhǔn)和給付水平平均不及城市地區(qū)的一半，各地城市地區(qū)的醫(yī)療救助也比農(nóng)村的救助水平要高，限制條件更少。住房救助更是基本只針對城市居民中的低收入家庭，農(nóng)村處于政策空白階段。長期以來，農(nóng)村人口占到全國人口的大多數(shù)，卻享受著較低的社會救助水平，這無疑違背了社會救助的公平性。

“征求意見稿”在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面顯示出巨大進(jìn)步，建立了統(tǒng)一的居民最低生活保障制度，由省市級人民政府制定統(tǒng)一的居民低保保障標(biāo)準(zhǔn)，對各項專項救助的救助標(biāo)準(zhǔn)也都采取了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的申請、審批程序的統(tǒng)一化?！渡鐣戎ā窇?yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持和深化這一原則，并落實到制度實施的具體環(huán)節(jié)上:第一，救助對象要城鄉(xiāng)一致。在確定具體救助對象上，社會救助要打破區(qū)域限制，對城鄉(xiāng)地區(qū)實行全覆蓋，適用統(tǒng)一的資格標(biāo)準(zhǔn)。同時，地方省市的細(xì)化行政立法也不能在城市和農(nóng)村地區(qū)區(qū)分化實施社會救助。第二，救助資金來源要統(tǒng)一。在國家財政預(yù)算上要統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一安排財政預(yù)算，統(tǒng)一支出口徑，不得針對城鄉(xiāng)地區(qū)做支出的強(qiáng)制比例限制。在較低層次上，可以允許各種項目有不同的來源，但需要通過統(tǒng)一的制度規(guī)定各種項目資金來源的渠道及其穩(wěn)定的資金供應(yīng)制度。[12]第三，救助標(biāo)準(zhǔn)采取統(tǒng)一的計算方式。立法應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一口徑確定城鄉(xiāng)居民的救助標(biāo)準(zhǔn)，城市和農(nóng)村居民的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致考量食品、衣物、水電等基本生活品以及醫(yī)療、教育、住房等基本生活服務(wù)項目，滿足城鄉(xiāng)本地一般家庭普遍達(dá)到的基本生活水平。但是，救助標(biāo)準(zhǔn)的計算統(tǒng)一，并不意味著實際的城鄉(xiāng)最低保障線的絕對數(shù)一致，因為不同地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平、消費支出結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)因素的差異。因而，實際提供的救助待遇可以有數(shù)額上的合理差異。第四，管理要統(tǒng)一。即要建立統(tǒng)一的管理體系和管理機(jī)構(gòu)，打破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)地區(qū)分部門管理的格局。根據(jù)各救助項目的內(nèi)容，在各地區(qū)確定統(tǒng)一的管理負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。

(三)深化社會救助對再就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制

在救助對象的亞類型上，除了一部分沒有勞動能力又沒有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)人的困難群體(如老人、兒童和部分殘疾人)，其他的救助對象并未喪失勞動能力，而是因為疾病、失業(yè)等喪失穩(wěn)定生活來源而陷入困難。針對這些群體，社會救助制度不能僅限于有限的物質(zhì)給付，要在給予“救急”的同時，通過一系列社會服務(wù)和扶助政策，幫助其重新獲得生活能力。社會救助法對發(fā)展性理念的體現(xiàn)，最關(guān)鍵的在于促進(jìn)救助對象實現(xiàn)再就業(yè)。

首先，立法需規(guī)定由政府部門提供針對性就業(yè)服務(wù)措施。政府的就業(yè)服務(wù)主要包括:失業(yè)登記，以登記確定需要就業(yè)服務(wù)的群體;職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，由勞動部門無償定額、定時提供，經(jīng)費由財政開支;提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹，輔助救助對象獲得就業(yè)機(jī)會;投資開發(fā)提供環(huán)衛(wèi)、協(xié)管等公益性崗位，并向救助對象傾斜提供。其次，對救助對象提供各種形式的政策優(yōu)惠。這一層面的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制具有較高的政策性和變動性?！渡鐣戎ā房稍谠瓌t確立之后授權(quán)下位法細(xì)化實施具體措施。其主要包括:稅費優(yōu)惠，即失業(yè)的救助對象從事特殊行業(yè)經(jīng)營的，限期免征、免收、減收應(yīng)納應(yīng)繳的營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、所得稅以及工商管理費等稅費;融資政策優(yōu)惠，比如符合特定條件的小額貸款，幫助其自主就業(yè);特殊補(bǔ)貼，比如包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等的社會保險補(bǔ)貼，鼓勵用人單位雇用救助對象。

再次，確立救助對象的再就業(yè)義務(wù)措施。社會救助是以促進(jìn)救助對象重新回歸社會為目的，不能鼓勵對救助長期依賴的心理。獲得法定救助的同時，救助對象也應(yīng)當(dāng)積極尋求就業(yè)發(fā)展。比如，我國香港地區(qū)規(guī)定，申請人必須參加自力更生支持計劃，全力參與由社會救助署協(xié)助其尋找有薪全職工作而安排的全部活動，才能取得受領(lǐng)援助的資格。英國、瑞士等福利國家，在福利政策上更為明顯地突出這一點，以減少福利依賴現(xiàn)象。

(四)建立完善的社會救助財政保障體系

從目前來看，我國社會救助的財政保障還存在不少問題:首先，財政投入量不足。國家財政在低保、災(zāi)害救助等主要救助項目上的財政支出比重仍處于較低水平。如2010年我國城鄉(xiāng)最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為251．2元/月、117元/月，僅達(dá)到城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入和農(nóng)村居民全年人均純收入的15．7%和23．7%。②其次，財政資金投入缺乏穩(wěn)定性。不少關(guān)于社會救助的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，沒有規(guī)定預(yù)算額度的確定機(jī)制，缺少省、市、縣三級政府之間的財政分擔(dān)機(jī)制。再次，穩(wěn)定的中央財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制沒有建立。目前我國社會救助主要依靠地方財政，中央財政只是對財政困難的地區(qū)提供經(jīng)費資助，但對資助比例、分擔(dān)比重等都沒有制度化的規(guī)定，直接導(dǎo)致了中央財政支付的不確定性和波動性。

健全的財政保障體系是社會救助運行良好的物質(zhì)保障，我國必須通過加強(qiáng)立法強(qiáng)化社會救助中政府的責(zé)任觀念，將財政對社會救助的保障制度化、規(guī)范化。

第一，要確立中央地方財政的負(fù)擔(dān)比例，建立穩(wěn)定的中央財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。從國際視角上看，中央與地方政府間縱向財政不平衡和中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是各國政府間事權(quán)與財權(quán)關(guān)系的一個基本格局。[13]1994年我國分稅制改革后，財政收入分配更多地保證了中央財政，而社會救助等公共事務(wù)主要下放到地方政府。社會救助水平不斷提高，勢必要求中央財政必須通過轉(zhuǎn)移支付的方式分擔(dān)地方財政的支出壓力。近年來，社會救助資金的中央轉(zhuǎn)移支付比例不斷上升，在低保資金上中央財政支出已經(jīng)超過了60%。立法應(yīng)當(dāng)確立中央財政對社會救助支出的主要責(zé)任，實現(xiàn)政府間社會救助事權(quán)、支出責(zé)任與財權(quán)的平衡。

第二，進(jìn)一步明確政府財政的投入責(zé)任，提高財政投入量。立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)范財政投入的總量測算方法，根據(jù)救助對象數(shù)量與救助標(biāo)準(zhǔn)等因素對財政資金規(guī)模進(jìn)行計算，摒棄完全由地方政府財政自由衡量的做法。投入總量預(yù)算上，要以基本生活水平為基準(zhǔn)，并劃分不同的困難群體，衡量食品、衣物、醫(yī)療、教育等基本需求，科學(xué)制定救助標(biāo)準(zhǔn)和財政投入量。

第三，建立地方各級政府之間合理的財政分擔(dān)機(jī)制。《社會救助法》應(yīng)實行社會救助資金的省級統(tǒng)籌，可以對地方各級政府的財政支出分擔(dān)做出原則性規(guī)定。各省市可以考慮轄區(qū)內(nèi)不同市、縣政府的財政狀況、救助對象總量、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，在《社會救助法》的限制范圍內(nèi)合理確定適用于本地區(qū)的分擔(dān)比例，平衡各地方社會救助發(fā)展。

(五)建立規(guī)范的社會救助程序

在社會救助制度實施的各個階段，規(guī)范的程序設(shè)置是防止政府救助資源配置異化的有效手段。結(jié)合其他國家的立法經(jīng)驗，我國社會救助的程序應(yīng)當(dāng)包括三方面內(nèi)容。

第一，社會救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序。一方面，我國地區(qū)差異性很大，無法在國家立法層面采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但《社會救助法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)制定程序，包括救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋的生活項目、老人和殘疾人等特殊群體標(biāo)準(zhǔn)的浮動、統(tǒng)計口徑等，避免地方立法的隨意性。另一方面，要保障公民的程序參與?！霸谧畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)制定過程中，公民就不能僅僅是具被動性的客體，而且還應(yīng)是能動性的權(quán)利享有者，其有權(quán)獲知有關(guān)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的各種資料和信息?！盵14]政府部門在制定標(biāo)準(zhǔn)時，需要通過聽證程序，公開資料信息，聽取公民意見，保證救助標(biāo)準(zhǔn)的合理化。

第二，社會救助申請、審核程序。申請程序上，主要包括困難人員需要提交的申請材料、救助機(jī)關(guān)的申請受理時限等。審核程序上，要明確審核做出決定的時限，以防止出現(xiàn)救助機(jī)關(guān)無故拖延;做出不予救助決定的，要書面說明理由。另外，審核程序還有一點最重要的內(nèi)容就是經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查程序，它決定了申請對象是否符合救助條件。建議要詳細(xì)規(guī)定以下內(nèi)容:家庭收入的計算范圍、豁免計算的財產(chǎn)類別、家庭人口計算范圍、調(diào)查方式及有關(guān)部門的配合義務(wù)、勞動能力、調(diào)查結(jié)果公示等。

第三，社會救助的監(jiān)督程序。一方面，社會救助機(jī)關(guān)應(yīng)在提供救助給付后，定期查訪救助對象的家庭經(jīng)濟(jì)水平，對于獲得獨立生活就業(yè)能力的個體，要及時從救助范圍排除，防止“救助依賴”發(fā)生。違規(guī)領(lǐng)取救助的，有關(guān)部門要進(jìn)行行政處罰。另一方面，立法要賦予公民對社會救助機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力，確定救助信息公開的方式，明晰舉報、投訴等具體監(jiān)督的程序。另外，對于不服救助機(jī)關(guān)行政行為的，直接適用《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。公民可以提起行政復(fù)議、行政訴訟。

注釋:

①1970年，美國古克德伯訴凱利一案將程序問題引入“社會保障行政”范疇，由此引發(fā)了美國“正當(dāng)法律程序的革命”，正當(dāng)行政程序保護(hù)原則此后普遍被運用于社會保障行政案件。

②參見《中國民政統(tǒng)計年鑒2010》。

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[13]楊紅燕．中央與地方政府間社會救助支出責(zé)任劃分——理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與改革思路[J]．中國軟科學(xué)，2011，(1)．

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