社會管理創(chuàng)新視角下的公眾參與

■程 昆

在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的“五位一體”的社會管理體制中，公眾參與居于重要地位。將公眾參與引入社會管理，是時代發(fā)展的必然要求和黨的群眾路線的具體體現(xiàn)，對促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定和社會管理創(chuàng)新具有重要意義。在構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史條件下，正視我國現(xiàn)階段公眾參與社會管理的成效與不足，不斷創(chuàng)新公眾參與社會管理的體制機(jī)制，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的題中應(yīng)有之義。

一、公眾參與社會管理是時代發(fā)展的必然要求

一般認(rèn)為，公眾參與是指在社會管理過程中，普通公民通過一定的渠道和形式參與公共決策和公共治理過程，以維護(hù)個人利益和公共利益，實(shí)現(xiàn)社會公平公正的行為。由此可見，公眾參與的主體是廣大人民群眾，參與的客體是社會公共事務(wù)，而參與的過程則體現(xiàn)在公眾與政府及相關(guān)部門的博弈、互動之中，政治參與、立法參與、行政參與、司法參與等均屬于公眾參與的范疇。

在傳統(tǒng)的社會管理體制中，政府是社會管理的唯一主體和社會服務(wù)的唯一提供者，公眾是被管理者，個人則因為缺乏自主性而只能淪為被動服從的個體。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步、科技的騰飛，在現(xiàn)代社會管理體制下，政府不再是社會公共事務(wù)的唯一提供者和壟斷者，而是與各種社會組織、社區(qū)和公民一起，對社會公共事務(wù)和公共生活進(jìn)行合作、協(xié)同管理，從而形成多元化的治理格局。因此，現(xiàn)代社會管理實(shí)質(zhì)上是一個“以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為主導(dǎo)，以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)，以非營利社會組織為中介，動員公眾廣泛參與的互動過程”[1]。這就是說，在現(xiàn)代社會管理體制下，公眾不僅是社會建設(shè)的主體，也是社會管理體系的基礎(chǔ)，公眾參與社會管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)公眾參與社會管理是人民群眾當(dāng)家做主的有效形式

在民主法治時代，在一個主權(quán)在民的國家中，公眾在社會生活中不僅有服從的義務(wù)，更有參與的權(quán)利，而且公眾對社會事務(wù)的參與程度、參與成效，始終是衡量現(xiàn)代社會民主化程度的一個重要指標(biāo)。社會主義民主政治的本質(zhì)是人民當(dāng)家做主，這不但是社會主義民主政治的核心要求，而且是建設(shè)社會主義民主政治的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。因此，堅持國家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公眾有序參與，堅持公眾參與，依靠公眾參與，把發(fā)動公眾參與作為完善社會管理格局的基礎(chǔ)，是發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容，也是人民群眾當(dāng)家做主在社會管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

(二)公眾參與社會管理是群眾路線工作方法的自覺運(yùn)用

在長期的革命和建設(shè)實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨逐步形成了黨的群眾路線和與之相聯(lián)系的群眾觀點(diǎn)，兩者可簡明概括為“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。作為黨的根本工作方法，群眾路線對于社會管理活動同樣適用。首先，“一切為了群眾”指明了社會管理的目的，即提高人民群眾的生活質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)人的自由全面發(fā)展;其次，“一切依靠群眾”明確了社會管理的依靠力量，即社會管理不能僅僅依靠政府部門及其工作人員，而應(yīng)把社會活動的主體——廣大社會成員的積極性、主動性調(diào)動起來;最后，“從群眾中來，到群眾中去”明確了社會管理決策的具體途徑，即在充分考慮群眾意見和利益的基礎(chǔ)上形成關(guān)于社會管理的法規(guī)和政策，并在實(shí)踐中接受群眾檢驗，從而提高社會管理的科學(xué)性和實(shí)效性。

(三)公眾參與社會管理是建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求

“迄今為止，國家意義上的行政在人類歷史上已經(jīng)出現(xiàn)了統(tǒng)治行政、放任行政、管制行政和現(xiàn)在不少國家正在致力追求的服務(wù)行政等四種模式。”[2]從2004年開始，建設(shè)服務(wù)型政府作為我國政府行政管理體制改革的目標(biāo)，而為黨中央、國務(wù)院所確認(rèn)。在這場涉及政府治理理念和治理模式的全方位改革中，不斷擴(kuò)大的公眾參與起著不可代替的作用。這主要體現(xiàn)在兩個方面:首先，服務(wù)型政府是以公民本位、社會本位的理念作為指導(dǎo)思想的，從這個意義上說，行政過程是否有公眾參與，是評判行政行為合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是確保服務(wù)型政府合法性的基礎(chǔ);其次，服務(wù)型政府并非完美無缺，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，也會出現(xiàn)濫用公權(quán)、擠壓公民民主權(quán)利的問題，而擴(kuò)大公眾參與有利于使這些問題減少到最低限度。

(四)公眾參與社會管理是實(shí)現(xiàn)社會和諧的重要環(huán)節(jié)

社會主義和諧社會并不是沒有矛盾的社會，構(gòu)建社會主義和諧社會的過程，就是在妥善處理各種矛盾中不斷前進(jìn)的過程，就是不斷消除不和諧因素、不斷增加和諧因素的過程。公眾參與社會管理，能夠把不同社會群體的政治愿望、利益訴求，通過合法、暢通的渠道反映到社會管理體系中來，提高社會管理的科學(xué)化水平，從而有利于提高社會管理的效率和質(zhì)量，降低社會管理的成本和損耗，激發(fā)社會活力，維護(hù)社會公平正義。公眾參與社會管理，還有助于提高公民對政府決策和政府權(quán)威的認(rèn)同，從而降低政治摩擦系數(shù)，最大限度地激發(fā)社會活力。

二、現(xiàn)階段我國公眾參與社會管理的成效與不足

改革開放以來，隨著我國社會主義民主法制進(jìn)程的不斷加快，我國在擴(kuò)大公眾參與社會管理方面進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，取得了初步的、積極的成效。但是，我們也應(yīng)該清醒地看到，受社會主義初級階段政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展等諸多因素的影響，現(xiàn)階段我國公眾參與社會管理尚處在初始階段，還存在一些明顯的問題。

(一)現(xiàn)階段我國公眾參與社會管理的初步成效

1．公眾參與社會管理的制度不斷健全。如在組織制度方面，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等具有官方色彩的人民團(tuán)體繼續(xù)發(fā)揮著重要作用，并且在吸納與其相聯(lián)系的社會成員參與社會管理方面不斷有所創(chuàng)新，而以民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、中介組織、基金會等為主要載體的社會組織，在公眾參與社會管理方面也異軍突起，發(fā)揮著越來越重要的作用。在程序制度方面，雖然我國目前還沒有制定統(tǒng)一的《行政程序法》，但在《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《價格法》等單行法中均有關(guān)于公眾參與的相關(guān)規(guī)定，其中最重要的就是關(guān)于聽證制度的規(guī)定。

2．公眾參與社會管理的領(lǐng)域不斷拓寬。一是立法的公眾參與。2011年《婚姻法》的修改、2007年《物權(quán)法》的通過，均廣泛征求了公眾的意見和建議，人們對當(dāng)年網(wǎng)絡(luò)和大眾媒體上的激烈爭論仍記憶猶新。二是行政執(zhí)法的公眾參與。根據(jù)《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《政府信息公開條例》等，關(guān)于行政相對人參與相關(guān)行政執(zhí)法行為的規(guī)定，很多地方都建立了公眾參與行政執(zhí)法的平臺。三是環(huán)境保護(hù)的公眾參與。近年來，隨著我國環(huán)境形勢的日益嚴(yán)峻，公眾參與環(huán)保的熱情、行動和影響逐漸高漲，這引起政府、媒體的關(guān)注，成為公眾參與社會管理的一大亮點(diǎn)。四是在城鄉(xiāng)規(guī)劃、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、行風(fēng)評議等方面，公眾參與也取得了一定成效。

3．公眾參與社會管理的方式不斷創(chuàng)新。現(xiàn)階段，公眾參與社會管理的方式正在由單一的官方參與向官民互動參與轉(zhuǎn)變，動員型參與逐漸減少，自主型參與逐漸增多。其中，以村民自治、社區(qū)自治和職工代表大會為主要內(nèi)容的基層群眾自治制度，為現(xiàn)階段我國公眾參與社會管理提供了最大的實(shí)踐平臺;信訪制度、聽證制度、社會協(xié)商對話制度等，是現(xiàn)階段我國公眾參與社會管理的重要方式;大眾傳媒參與、社會團(tuán)體參與、人大代表和政協(xié)委員參與等，也是現(xiàn)階段我國公眾參與社會管理的制度化途徑。尤為引人注目的是，近年來，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參與在公眾參與社會管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，已經(jīng)引起黨和政府的高度重視。

(二)現(xiàn)階段我國公眾參與社會管理的不足

1．公眾參與社會管理缺乏明確的法律保障。當(dāng)前，公眾參與在政治上獲得了高度認(rèn)同，但與此形成鮮明反差的是，公眾參與社會管理的法律支持明顯滯后。由于很多關(guān)于公眾參與社會管理的法律規(guī)定只是一些抽象的條款，并沒有明確具體的規(guī)定，因而在性質(zhì)上就屬于“倡導(dǎo)性”、“規(guī)范性”條款而非“約束性”條款。公眾參與社會管理的實(shí)踐證明，在法律上缺乏剛性規(guī)定、相關(guān)條款可操作性不強(qiáng)、對官員的約束力不足的情況下，要不要讓公眾參與社會管理，在哪個階段讓公眾參與社會管理，讓哪些公眾參與社會管理，這些公眾如何參與社會管理等問題，在很大程度上都要取決于政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)者的開明、“覺悟”程度。法律保障的缺失必然帶來公眾參與社會管理的隨意性，一些公眾參與方式已面臨“公共信任危機(jī)”，近年來聽證會的“制度變形”和虛假繁榮就是證明。

2．公眾參與社會管理缺乏有利的社會環(huán)境。盡管黨和政府多次強(qiáng)調(diào)公眾參與社會管理的重要意義，下大力氣構(gòu)筑“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，但我們不得不承認(rèn)，現(xiàn)階段我國在公眾參與社會管理的社會環(huán)境方面仍然存在諸多問題。在政府職能轉(zhuǎn)變方面，部分政府官員缺乏與社會公眾平等合作、服務(wù)公眾的理念，個別地方、部門和官員甚至自覺不自覺地用“四心”來對待社會管理及其創(chuàng)新，即用“畏懼之心”來搞社會管理，用“施舍之心”來搞社會建設(shè)，用“擊鼓傳花之心”來應(yīng)對社會問題，用“分一杯羹之心”來爭奪管理資源;[3]在社會組織發(fā)育方面，成立社會組織的要求嚴(yán)、門檻高、注冊難，致使部分社會組織先天發(fā)育不足、后天營養(yǎng)不良，總量小、規(guī)模小、影響小、能力十分有限、社會公信力不強(qiáng)。

3．公眾參與社會管理缺乏必要的知情權(quán)。政務(wù)公開是公眾依法、有序、有效參與社會管理的基本條件和前提。沒有政務(wù)公開，公眾不了解公共政策的形成依據(jù)、形成過程、預(yù)期成本和目標(biāo)等情況，就很難對相關(guān)政策進(jìn)行評價，并提出自己的意見和建議。近年來，我國政務(wù)公開不斷深化，但仍存在不少差距:公開的事項具有很大的隨意性，許多應(yīng)該公開的信息沒有公開;公開的內(nèi)容不全面，公眾更為關(guān)注的決策背景、決策過程、決策根據(jù)往往以種種理由不予公開;政務(wù)公開往往雷聲大雨點(diǎn)小，最后陷入形式主義而沒有下文。由于缺乏必要的知情權(quán)，公眾參與社會管理的實(shí)效性和積極性自然要大打折扣，從而凸顯出孱弱性和低效性的特征。

三、推進(jìn)公眾有效參與社會管理的對策建議

從我國國情和公眾參與社會管理的現(xiàn)狀出發(fā)，推進(jìn)公眾有效參與社會管理，應(yīng)從制度建設(shè)、環(huán)境營造、知情權(quán)保障、公民意識培育等方面入手，進(jìn)一步建立健全相關(guān)制度，以適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、擴(kuò)大公眾參與的需要。

(一)完善公眾參與制度

制度建設(shè)是推進(jìn)公眾參與社會管理的長期性、根本性工作，但也有一個漸進(jìn)過程，不可能一蹴而就。現(xiàn)階段，要從做得到的事情做起，抓住公眾參與社會管理的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，完善相關(guān)機(jī)制，為公眾參與社會管理提供制度保證。要進(jìn)一步完善已被實(shí)踐證明行之有效的基層群眾自治制度、信訪制度、聽證制度、民意調(diào)查制度、社會協(xié)商對話制度等，切實(shí)提高其實(shí)效性。除此之外，還要完善近年來新出現(xiàn)的公民陪審、公益訴訟、民主評議、網(wǎng)絡(luò)參與、旁聽、吹風(fēng)會、手機(jī)短信互動、反饋回應(yīng)、“見面日”、“接待日”等公眾參與形式。要對各種參與形式的內(nèi)容、方式、途徑、保障等做出明確的規(guī)定，并用法律法規(guī)的形式固定下來，使公眾參與社會管理的實(shí)際操作有法可依，有章可循，實(shí)現(xiàn)公眾參與社會管理經(jīng)常化、制度化、法制化。如近年來一些地方探索實(shí)行“媒體公示、公開聽證、委托起草、現(xiàn)場論證”等立法“社會化”的路子，是提高公眾參與社會管理有效性的重要探索。

(二)營造良好社會環(huán)境

毫無疑問，在當(dāng)代中國的時空條件下，政府在為公眾參與社會管理營造良好的政治文化氛圍方面發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。各級政府要按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能、依法行政的要求，加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。下決心轉(zhuǎn)變社會管理方式，實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，把應(yīng)該由市場、社會做的事還給市場、社會;實(shí)現(xiàn)從權(quán)力導(dǎo)向型政府向規(guī)則導(dǎo)向型政府的轉(zhuǎn)變，把主要精力放在完善社會管理的政策法規(guī)上;實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù);實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)制、命令的方式向溫和、民主的權(quán)力行使方式轉(zhuǎn)變，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力和水平;實(shí)現(xiàn)從權(quán)責(zé)分離向權(quán)責(zé)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，形成各負(fù)其責(zé)又相互配合的工作機(jī)制。

(三)保障公眾知情權(quán)利

為保障公眾及時、準(zhǔn)確地獲取政府信息，各級黨政機(jī)關(guān)要加大政務(wù)公開的范圍和力度，為公眾參與社會管理提供信息基礎(chǔ)和保障。要在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》和《中華人民共和國政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，對社會管理決策的公開事項范圍做出明確具體的規(guī)定。在公開社會管理決策信息時，不能只簡單地公開決策文本，公眾更為關(guān)注的決策背景、決策過程、決策根據(jù)也要公開，以便公眾能更好地理解和評價社會管理決策。建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，通過各種便于公眾知曉的方式及時、準(zhǔn)確地公開政府信息。建立公民依法申請公開政府信息的制度，公眾有權(quán)依法申請獲取相關(guān)的政府信息。要完善政府信息公開的考核、監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，確保廣大公眾依法獲取信息、利用信息的合法權(quán)益。

(四)培育公民參與意識

“一個社會的政治發(fā)展在很大程度上取決于人本身的發(fā)展。”[4](P124)對于公眾參與社會管理來說也是如此。一般來說，有利于公眾參與社會管理的思想觀念，主要有主體意識、權(quán)利意識和參與意識等。要加強(qiáng)對公民意識的宣傳教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)公眾依法有序參與社會管理的自覺性，使參與社會管理成為公眾的生活習(xí)慣和生活方式;廣泛開展公眾參與社會管理的啟蒙教育和參與能力的教育，努力提高公眾自我教育、自我發(fā)展的能力，提高公眾參與社會管理的技能和實(shí)效;以基層群眾自治制度為抓手，擴(kuò)大基層民主，提高公眾的民主素養(yǎng)，為廣泛參與社會管理積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件;摒棄落后的臣民文化、盲從心理和附庸意識，實(shí)現(xiàn)“公民”概念的回歸，逐步形成適應(yīng)現(xiàn)代社會管理的參與型政治文化。

(五)發(fā)展各類社會組織

實(shí)踐證明，大力發(fā)展社會組織，既可以提高公眾參與社會管理的能力和效果，也有利于改變普通民眾“一盤散沙”、“缺乏歸屬感”的現(xiàn)狀，以一種更為有力、有利的形式反映群眾訴求。各級政府要積極培育、大力扶持各類社會組織，在經(jīng)費(fèi)、人員、法律等方面給予支持，幫助其正常、合法、有效運(yùn)轉(zhuǎn);改進(jìn)社會組織管理方式，著重對其進(jìn)行宏觀管理，減少對其內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)，保證社會組織的獨(dú)立性;降低成立社會組織的門檻和要求，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)類與公益慈善類社會組織;政府應(yīng)重視發(fā)展與社會組織之間的合作關(guān)系，將部分社會管理職能轉(zhuǎn)移給社會組織行使，或與社會組織共享。

(六)健全激勵約束機(jī)制

為保障公眾參與社會管理的各項制度設(shè)計能夠落到實(shí)處，必須建立完善激勵約束機(jī)制。一方面，要加強(qiáng)對政府及其工作人員的激勵約束，通過考核、監(jiān)督、獎懲、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)，確保公眾參與社會管理的各項法規(guī)得到貫徹落實(shí)，提高制度的執(zhí)行力;另一方面，要加強(qiáng)對公眾的激勵約束，如通過對參與社會管理決策的公眾給予一定的物質(zhì)獎勵、精神表彰等方式，引導(dǎo)和支持公眾積極參與社會管理。

[1]劉紅葉．治理視野下公眾參與社會管理的途徑探索[J]．前沿，2012，(7)．

[2]吳江，馬慶鈺．25年來國外行政改革分析與評價[J]．新視野，2003，(5)．

[3]楊雪冬．2011年社會管理科學(xué)化的五大創(chuàng)新點(diǎn)——2011年政府創(chuàng)新回顧[J]．行政管理改革，2012，(3)．

[4]王滬寧．當(dāng)代中國村落家族文化[M]．上海:上海人民出版社，1987．