中國行政體制改革的現代性探析

王 婷

中國行政體制改革的現代性探析

王 婷

以理性主義為特質的現代化進程構成了行政體制變遷的宏大敘事背景，并界定了其理論思維與實踐走向。作為后發現代化國家，中國的行政體制改革是與世界范圍內的行政體制現代化進程聯系在一起的，但又具有自身獨特的“發展態”特征。對于當前中國的行政體制改革而言，如何跳出外在的經濟政治調試型的目標模式，從行政管理的自身特點出發來重構行政權力的配置邏輯與治理邊界，完成行政體制改革自動力系統的構建，是加快建立中國特色社會主義行政體制的關鍵問題。

行政體制改革；權力；現代性；治理邊界

王 婷，江蘇省社會科學院政治學所助理研究員，南京農業大學公共管理學院博士生。（江蘇南京 210013）

現代化理論的研究表明，行政體制既為現代化進程提供了堅實的體制保障，同時又被現代化進程所形塑。行政體制的現代化已成為各國現代化進程中所共同面臨的重要問題。中國的行政體制改革是與世界范圍內的行政體制現代化進程聯系在一起的，但又具有自身獨特的“發展態”特征。因此，只有在把握行政體制改革現代性邏輯的基礎上，結合中國具體的現實語境，方能獲得對中國行政體制改革的現代性進展與未來趨勢的深層理解和把握。

一、西方行政體制改革的現代性邏輯

回顧兩次行政現代化的嬗變史，可以發現，現代性的敘事文本始終與之發生著深層的耦合關系與共振效應，無論是19世紀末以政治與行政二分為邏輯起點的第一次行政現代化的開啟，還是20世紀60年代推進的以變革科層制為主要內容的行政民主化進程，公共行政的發展軌跡始終植根于現代性的宏大敘事中。行政體制現代化作為行政現代化的根本標志，是一個由傳統行政體系向現代行政體系轉變、由權力混沌向權力自主轉變、由封閉行政向開放行政轉變的過程中發生的體制變遷。綜而觀之，這一過程圍繞著行政體制的獨立化、理性化、開放化和法治化四個維度向前推進，其目標是實現行政權力的文明化。

（一）行政功能設置的獨立化

在一個很長的歷史時期中，行政作為國家運行的基本內容是與國家統治聯系在一起的，是統治階級用以提高統治能力的工具。這種行政在性質上屬于階級的行政，在功能上則屬于統治行政的范疇。近代社會，伴隨著現代化所取得的史無前例的物質繁榮，國家自身也發生了分化，原有的政治與行政的混沌狀態被打破，行政權力從政治權力中分化出來而相對獨立，政府的職能由傳統意義上的統治行政轉變為現代意義上的對內自身管理和對外社會公共事務管理。[1](P16－18)因為在現代化初期，推動現代化進程必須有一個相對集權的、有效率的政府對分散的、有限的社會資源進行集中并高效使用，行政國家的產生正是世界現代化進程對“政府效率”強烈需要的結果。“如果說威爾遜等人提出的政治與行政二分問題還只是為之作了前期理論準備的話，那么韋伯所精心打造的官僚制則開啟了公共行政現代化的大門，正是他解決了威爾遜等人的思想付諸實施所遭遇的技術性難題”[2](P36)，從而奠定了現代公共行政獨立發展的道路。

（二）行政權力結構的理性化

現代公共行政誕生之初，便貫穿著科學、法制和理性的現代精神。自19世紀晚期國家一步步地侵入社會，尤其是二戰以后，行政國家的形成標志著國家主義發展到了頂峰，政府職能更寬泛、社會多元分化、市場經濟上下游產業緊密相聯，都決定了政府管理的事務日趨復雜，傳統的分散式管理難以為繼，如何按照現代化的要求配置行政權力，實現綜合管理或系統管理，成為現代行政體制深入發展面臨的首要問題。為此，西方發起了一系列重塑政府的運動，通過橫向和縱向兩個層面推動權力資源的理性化配置。從新興行政管理模式不難發現，它們大多是在理性官僚制基礎上的一種修繕，或是走向現代理性精神的回歸。在橫向上，針對現代公共服務多樣性與復雜性的特點，政府以大部制建設為切入口，通過構建協調機制進行整合性機構改革。如，英國進行了“協同政府”改革，加拿大開展了“同業協作政府”改革，澳大利亞和新西蘭則啟動了“整體性政府”改革，改革的宗旨主要是實現橫向部門權力的分設與協調、分離與制約，通過跨組織的協同合作，為公眾提供“無縫隙”的整合性公共產品。縱向上，根據受益范圍原則、效率原則、能力原則、公平原則及國情適用原則分配各級政府的財權與事權。一般而言，中央政府承擔的事權主要集中在國防、社會保護等方面，而公共秩序與安全、住房、社區建設、教育、醫療等則由地方政府承擔。通過對行政系統內外權力邊界的科學劃分和理性重塑，西方發達國家政府總體上使權力的集中與分散處于動態平衡和有效調控的狀態。

（三）行政組織系統的開放化

以理性主義為特質的現代性構成了行政體制變遷的宏大敘事背景，并界定了其理論思維與實踐走向，然而，“公共行政理論這一現代主義的方言是有局限的，因為它的構成即是矛盾，這些矛盾體現在對于其發展至關重要的每一方面”[3](P47)。價值理性與工具理性之間形成的現代性悖論，使得行政體制的現代化進程始終伴隨著民主政治與理性官僚的背離。早在現代公共行政興起之時，韋伯就曾做出悲觀的預設。20世紀晚近以來陸續興起的新公共行政運動、民主行政運動以及后現代公共行政運動等，將對官僚制行政體制的批評匯集為對理性模式的重構。而在現實實踐中，以英國公民憲章運動為代表的體制改革不僅為社會公眾提供了評估公共服務的標準和程序，還推動了行政體制由封閉系統發展成開放系統。日趨擴大的行政參與使得行政體制的開放性不斷加強，從而滿足現代社會的多元利益需求，而開放的行政體制系統要求各個利益方面都能參與行政決策和行政監督，通過多方協調來確定行政系統的目標，以達到最好的利益綜合。

（四）行政體制運行的法治化

行政體制的現代性在于它的規則性，而且這種規則具有普遍性，它能夠使行政體制涉及的各種利益關系之間實現必要的張力與動態平衡，以此規范行政體制的運作，使其充分發揮作用。實踐表明，無論是單一制國家還是聯邦制國家，均通過法律法規對國家權力結構做出明確規定，以法律形式規范政府的責任、利益、義務等，從而保證政府具有一個相對穩定和清晰的權力邊界，賦予政府獨立的權力主體地位。從表面上看，這是一個政府權力的分配問題，但實際上是對政府權力關系的現代性變革，推動權力關系由政治關系向法律關系轉向，通過剛性的法律規范實現行政體制改革的程序化，保障改革成果，提升改革的合法性，以確保行政體制的良性運行。可見，行政法治化是行政體制現代化的根本路徑。

二、中國語境下的行政體制改革：歷史考察與現實反思

行政體制改革作為一個鮮活的、流動的理論范疇與實踐關系，在不同的歷史時期會隨著現代性的主題、使命以及具體時代條件的不同而呈現出多元的面相。改革開放以來，中國現代化的推進所帶來的“整體社會語境”的轉變，為行政體制改革提供了新的歷史境遇，也面臨著前所未有的挑戰。對行政體制的現代性路徑做出解答，首先必須對現代化進程中的中國語境予以回答。

（一）中國行政體制改革的實踐：歷史的視角

中國行政體制的現代化是與世界范圍內的行政體制現代化進程聯系在一起的，然而作為后發現代化國家，中國的政治生態極為復雜，新舊體制交替并存，行政體制改革的任務、方式以及效果均顯著地具有“發展態”的特征。回顧以往的歷次改革，都是為了解決行政體制中不適應經濟社會發展需要的問題，而問題指向的不同使每一次改革的側重點和功效均有所區別。

為了適應黨和國家工作重心向經濟建設轉移的需要，1982年啟動了改革開放后第一次行政改革。這次改革以精簡機構為目標，以改革干部人事制度為重點，主要解決政府機構規模過大、職能交叉等問題，通過這次改革，國務院組成機構得到大幅精簡。然而，由于當時國家的計劃經濟體制還未發生根本性變革，專業經濟管理部門的數量依然龐大。

隨著經濟體制改革的進一步推進，1988年至20世紀末，中國的行政體制改革進入以轉變政府職能為核心的經濟調試型階段，以適應由計劃經濟向市場經濟轉型的需要。1988年的行政體制改革跳出了精簡機構的單一向度，首次提出轉變政府職能的要求，強調政府的經濟管理部門從直接管理為主轉變為間接管理為主。1993年，為適應市場經濟體制發展的要求，中國全面推進政府職能的轉變，加大對計劃、投資、財政、金融管理體制的改革力度，將綜合經濟部門的工作重點轉到宏觀調控上來。1998年的改革在轉變職能方面邁出更大步伐，實行黨政機關與所辦經濟實體及直接管理企業脫鉤，同時大幅裁并國務院組成部門，撤銷工業專業經濟管理部門，在客觀上打破了計劃經濟體制框架下以計劃委員會為主導的部際關系結構，開始形成以宏觀調控部門為主導的部際關系格局。[4]

21世紀以來，中共中央陸續提出科學發展觀、構建社會主義和諧社會等戰略，為行政體制改革提供了新的思路。隨著中央對行政體制改革意義和內容的認識進一步深化，改革開始重視綜合性與協調性，并朝著回應社會變革、促進全面發展的方向推進。2003年，為適應加入WTO的新要求，行政體制改革主要圍繞金融監管、流通管理、國有資產管理、人口與計劃生育、食品安全等領域，著力解決經濟社會發展的突出問題。2008年，黨的十七屆二中全會通過了 《關于深化行政管理體制改革的意見》，對我國行政體制改革的指導思想、基本原則和總體目標做出全面部署，將大部制改革提上日程。2013年啟動的新一輪行政體制改革，把機構改革和職能轉變有機結合起來，把行政審批制度改革作為突破口和抓手，在加快政府職能轉變、探索實行職能有機統一的大部門體制、強化政府的宏觀管理等方面邁出了重要步伐。

（二）中國行政體制改革的總體評估

縱觀改革開放以來數次大規模的行政體制改革，可以發現，中國的行政體制改革順應經濟社會發展的需求，經歷了從精簡機構到轉變職能再到系統性體制創新的歷程，實現了由外延型改革向內涵型改革的深入推進。總體上看，適應社會主義市場經濟發展要求的公共行政體制已初具雛形，但目前仍然存在一些問題與矛盾。

第一，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，但政府職能轉變還未完全到位。通過不斷簡政放權，充分發揮市場競爭機制和經濟杠桿作用，適應市場經濟發展的宏觀調控體系初步形成。但是，政府職能越位、錯位、缺位的現象依然存在，主要表現在，政企關系、政社關系、黨政關系權限不明，政府對微觀經濟領域干預過多、行政審批事項過于煩瑣，政府在公共服務、社會管理等重要領域尚有缺位。

第二，政府組織結構不斷優化，但部門專權現象仍很突出。機構改革始終是中國歷次行政體制改革的核心內容之一。目前大部制改革業已啟動，適應市場經濟要求的政府機構體系初步形成，但機構改革與職能轉變兩者是相輔相成的關系，由于行政職能轉變不徹底，部門權力邊界缺乏科學設定，部門之間職能交叉、權責不清、內耗過多，導致部門之間產生各自為政的專權現象。

第三，行政層級改革取得明顯進展，但規范化的權力配置體制依然沒有確立。中央政府通過行政性分權和經濟性分權相結合的方式，提高地方政府公共服務能力，尤其是通過省直管縣試點，逐步優化行政層級，使地方積極性得到充分發揮。但是，由于規范化的權力配置體制尚未確立，在職責同構的體制背景下，必然導致中央與地方權限不清、職責范圍不明，結果造成權力收放的隨意性和政策的不穩定性。

第四，依法行政全面推進，但法律調整與政策調整的權威沖突持續存在。改革開放以來，國家對依法行政工作高度重視，制定和實施了 《全面推進依法行政實施綱要》，使法治政府建設取得重要進展。但是在社會轉型期，中國行政體制改革存在著政策和法律兩種規范形式，兩者之間的沖突仍然時有出現，尤其是權力配置方式的行政化造成行政權力劃分缺乏相應的法律法規基礎、權力配置缺乏科學性和規范性，依法行政尚未實現向行政法治的轉型，從而引發權力界限模糊、集權分權不規范及權力失衡等問題。

（三）中國行政體制改革的悖論：外動力與自動力之辨

中國在計劃經濟時代實行的是一體化的管理體制，黨政不分、政企不分、政事不分，在這種情況下很難建立現代政府制度。改革開放之后，中國在由傳統農業社會向現代工業社會轉變的現代化進程中，逐漸開始了黨、政、企、事等組織功能的分離過程。然而，由于后發現代化模式下實施的趕超戰略和非均衡發展的實踐，以及轉型社會中各種傳統的、現代的與后現代因素雜糅交織形成的社會生態，導致了行政管理體制改革的艱巨性與復雜性。換言之，在復雜的政治生態背景下，中國的行政體制改革目標具有綜合性特征，它既是經濟體制改革深入推進的必然要求，又是開啟政治體制改革的必要先導。經濟體制改革和政治體制改革的現實情況影響甚至直接決定了行政體制改革推進的程度，這也造成了中國行政體制改革的適應性特征。從實踐中可以發現，以往各個階段行政體制改革的內容主要受改革目標的制約，而改革目標的設定則取決于當時經濟體制改革和政治體制改革的實際進展和需求。換句話說，中國行政體制改革的這種適應性特征很大程度上導致行政體制改革幾乎缺乏“自動力機制”[5](P11)，從而直接或間接地造成目前行政體制改革的種種問題。

現代化理論的研究表明，由于現代化起步落后于外部的發達國家，后發國家往往遵循一種“追趕型”的現代化模式，政府主導的特點非常鮮明，行政系統必須根據行政管理規律的內在要求來引導和推動社會的現代化發展。正像奧斯本所說：“我們不能被動地經歷改革，我們要創造變革。”[6](P313)對于當前中國的行政體制改革而言，如何跳出外在的經濟政治調試型的目標模式，從中國行政體制的自身特點出發來重構行政權力的配置邏輯，厘清行政權力的治理邊界，完成行政體制改革自動力系統的構建，是加快建立中國特色社會主義行政體制的關鍵問題。

三、行政體制改革的突破口：界定行政權力的合理邊界

由于中國的行政體制改革與政治體制、經濟體制、社會體制諸項改革之間存在著高度統合的關系，處于中國社會整體改革的邏輯結合部，因此在行政體制改革的現代化進程中，就產生行政體制改革的邊界問題，即行政體制改革如何實現與其他體制改革的協同發展。行政體制改革本質上是對行政權力進行重新配置的過程，在更深層的意義上，它是一個利益關系變動的過程。“利益關系變動引起的改革阻力大小決定了改革應采取的制度變遷方式以及在制度變遷過程中某一時段改革所能達到的速度、深度和廣度。”[7](P11)因此，行政權力的重新界定與規范運行正是行政體制改革的難點與核心所在。

（一）行政權力的橫向治理邊界

行政權力的橫向邊界包括行政系統自身的權力界定以及行政系統內部各部門之間的權力界定，涉及行政系統的規模、權力分工、不同職能機構的比例、各類機構之間的關系等。由于中國的現代行政體制建構并未完成，政府制度化與法治化壓力巨大，尤其是政府公共權力與市場資源配置的邊界模糊，造成大量政府權能流失和嚴重的轉型期腐敗問題[8](P34－35)，厘清行政權力的橫向治理邊界成為中國行政現代化進程中所面臨的重要課題。

在政府同一層級的各個部門之間，如何實現權力配置的均衡化和部門的合理規模，同樣需要在未來的實踐中探索。在不同時代、不同國家，由于行政生態環境不同，政府權力配置結構具有很大的差異性。對處于轉型期的中國而言，在現行的行政體系內普遍存在部門之間職能交叉、權力分割、協調成本高昂的問題，有些部門已將公共職能演變為部門私有利益，對部門既有利益的保護導致政府機構的碎片化、異質化。因此，在部門管理體制上，應以深化大部制改革為載體，以推進經濟調控、市場監管、社會管理與公共服務四大職能為核心，確立大部門權力配置的合理限度，加強大部門體制內部的分工、制約與外部的參與、監督，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的大部門運行機制。

（二）行政權力的縱向治理邊界

從縱向的組織層級視角來審視世界各國的行政權力層次，盡管各國不同組織層次上的“單位”在稱謂上有所差異，但行政權力的縱向邊界是比較明晰的，大體上可以分為高層中央政府權力、中層地方政府權力和基層權力。中國的行政權力基本上也是按照這三個層次來設計與運行的，行政權力貫穿于行政系統的各個層級，但是各縱向層級之間目前尚未形成一個清晰的權力治理邊界，尤其是事權、財權、人權等各項權力邊界界定含糊不清，存在著權力的高度同質化問題。首先，中央與地方政府事權邊界模糊，職責同構現象突出。目前除了少數外交、國防等職能專屬中央政府外，中央與地方政府承擔的事務幾乎完全一致。“各級政府的事權相互嚴重重疊，缺乏獨立性，致使上級政府可以越權行使下級政府的職權，無法實現依法行使職權的基本要求。”[9](P85)由于行政權力縱向治理邊界模糊，造成各級政府責任不清、權力不明，彼此之間往往相互扯皮，導致行政效率低下。其次，中央與地方政府財權配置缺乏科學性。1994年國家通過分稅制改革對中央與地方政府的收入分配關系進行調整，但是由于缺乏相應的配套制度，在職責同構的體制框架下，事權與財權的不匹配問題嚴重，事權重心下移，財權重心上移，各級政府支出責任劃分模糊。全國很多地區的地方財政收入難以滿足開支所需，地方債務形勢嚴峻。因此，實現中央與地方權力配置的科學化與合理化，并在此基礎上推動地方政府職能與中央政府的宏觀發展目標趨于一致，將涉及財政體制、行政結構、行政區劃等相關體制的配套改革，這是一個艱巨與復雜的現實任務。值得慶幸的是，中央已經意識到這個問題，并在十八屆三中全會上對中央與地方在財權與事權的劃分上提出了更為科學合理的方案，為下一步改革指明了正確的方向。

（三）行政權力邊界的界定規則

行政系統內部關于權力邊界的界定規則，是指行政系統內部各行為主體之間關于如何分配權力以及權力分配關系變動方式、程序等的一種規范化約定。改革開放以來，在歷次行政體制改革中，我國行政權力界定規則的調整，主要表現為行政性分權，即依據政策而不是法律進行權力配置。誠然，由于行政體制改革的艱巨性與復雜性，靈活多變的政策調控在應對復雜多變的改革形勢中有一定的優勢，然而，隨著改革的深入推進，這種行政性分權模式的弊端逐漸顯現出來。由于行政權力的調整主要是依據政府政策文件進行，缺乏剛性的法律約束，往往導致權力收放的隨意性和不穩定性，頻繁的收權、放權，既影響和削弱了公民對政府體制改革的信任與信心，也產生了與政府宏觀調控初衷相反的后果。因此，行政權力界定規則變革的意義不在于使各部門、各層級之間的權力分配固定化，而在于使權力分配的變動能規范化，借助于法律和法治來規范國家和政府的宏觀調控行為和活動，厘定行政調節與干預的權力邊界，從而將傳統的金字塔式行政權力結構改造為現代的以法律為連接紐帶的平面式行政權力結構。因此，某種程度上說，行政系統內權力界定規則的變革比行政權力分配格局的變革更具有根本性意義，行政法治化是行政體制現代化的根本路徑。

具體來說，在行政權力邊界設定中推行行政法治規則主要涉及行政體制改革權本身的法治化與行政體制改革內容的法治化。首先，行政改革權屬于國家權力范疇，其設定與運行都必須遵循法治化原則。在權力設定上，應由國家權力機關通過憲法和法律的形式設定，不能授予國家行政機關決定。在權力運行上，應當超越當前政策型的行政改革模式，建立決策、執行、監督三位一體的法治化運行機制，即實現行政改革權運行程序的法治化。其次，行政體制改革內容的法治化。可將需要法律規范和調整的由行政體制改革所引起的權力關系變動領域，抽象地轉化為宏觀調控法律所規范的不同方面，如我國行政體制改革權力配置的模式、程序、途徑等在實施中的監督以及權力分配后各級機構的職能權限與法律責任，從而將行政體制改革中的權力關系由政治關系轉變為法律關系，在厘清橫向與縱向權力邊界的基礎上，推動行政體制的現代化進程。

[1]張康之，李傳軍.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.

[2]陳建平.公共精神：公共行政現代化的價值維度[J].公共管理學報，2007，（3）.

[3]（美）戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言：官僚制、現代性、后現代性[M].吳瓊，譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

[4]中央機構編制委員會辦公室理論學習中心組.改革開放以來我國行政管理體制改革的光輝歷程[N].人民日報，2011－07－25.

[5]胡偉，王世雄.構建面向現代化的政府權力——中國行政體制改革理論研究[J].政治學研究，1999，（3）.

[6]（美）戴維·奧斯本.改革政府：企業精神如何改革公營部門[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，1996.

[7]傅紅慶.利益·權力結構·制度變遷[J].紹興文理學院學報，2002，（5）.

[8]金太軍.行政體制改革的中國特色[J].行政管理改革，2012，（10）.

[9]任廣浩.國家權力縱向配置的法治化選擇[J].河北法學，2009，（5）.

【責任編輯：龔劍飛】

D035

A

1004－518X（2013）11－0164－05