村莊社區化管理與村民民主參與

■吳愛萍

自1887年德國社會學家滕尼斯在《社區與社會》一書提出“社區”概念以來，歷經一百多年的發展，加強社會管理已成為現代社會發展的世界性趨勢。在西方發達國家，社區作為整個社會發展的一個基礎平臺，已經被提升到國家發展的戰略高度，達到了很高的發展水平。自20世紀80年代以來，我國的許多大中城市也掀起了社區建設的熱潮。進入21世紀，伴隨著我國經濟的快速發展和城市化進程的加快，大城市城鄉結合部地區流動人口的大量增加給城市社會管理帶來了新難題，而傳統的城市社區管理模式和村莊管理模式均不能適應現實發展的需求。為破解城鄉一體化進程中的城市管理難題，2010年初，北京市大興區率先在流動人口較多的西紅門鎮16個村莊探索實行了“村莊社區化管理”模式，通過治安防范自治化、公共管理有序化、出租房屋規范化和流動人口常住化等措施的實施，極大地改善了城鄉結合部地區的基礎服務設施、公共生活環境和治安狀況，在推進社會管理創新和統籌城鄉發展方面進行了積極有效的探索。

然而，村莊社區化管理是一項復雜的社會系統工程，是統籌城鄉發展的嶄新課題。當前，中國的城市化進程已進入加速期，伴隨著城鎮化的大力推進，人口從農村向城市的流動必將呈增加趨勢，城鄉結合部地區的管理問題將愈顯重要和緊迫。如何在前期卓有成效的實踐基礎上，將村莊社區化管理推向深入，這是政府部門面臨的一個新難題。本人認為，充分發揮村民在社區管理中的主體作用，應該是村莊社區化管理未來的發展趨勢和走向，因為村民的民主參與不僅是村莊社區化管理模式得以運轉的基本條件，更是今后推動村莊社區化管理進一步發展的重要因素和深入推進村莊社區化管理的必然要求。

一、村莊社區化管理:村民民主參與的新路徑

北京市大興區推行的村莊社區化管理，旨在借鑒城市社區管理模式，對城鄉結合部地區進行服務和管理。這主要是緣于城鄉結合部地區存在人口聚集過多，流動人口與戶籍人口比例倒掛的現象，從而導致這些地區公共生活環境惡化和社會治安等一系列問題頻發。基于對治安防控和流動人口的服務管理及村莊“私搭亂建”等問題的考慮，政府著手對這些地區實施村莊社區化管理。

從宏觀層面看，村莊社區化管理是在政府部門主導推動下自上而下實施的，即在黨委政府的領導下，借助綜治維穩工作中心的平臺，在其他政府部門的配合下，將社會建設、社會服務管理工作與安全穩定工作進行統籌安排。然而，隨著村莊社區化管理模式的推行和實踐，我們對其又有了新的解讀。誠然，村莊社區化管理模式是在黨和政府的指導和支持下進行的，但政府在社區管理中發揮的只是引導、組織、協調和服務的作用，旨在為村莊社區化管理的發展創造良好的外部環境;村莊社區化管理確實借鑒了城市社區管理的形式，但另一方面卻賦予了其新的內涵，它在提供管理和服務的同時，也為村民的民主參與提供了一條新的路徑。

就村莊社區化管理而言，它是一個互動的過程，因為它“要解決的問題不僅僅限于社會治安管理，而是要從根本上解決具有城鄉二元結構特征、地處城鄉結合部的大都市郊區農村問題，要實現城鄉一體化，使得農民享有市民一樣的保障，打造和諧宜居宜業的農村社區。”[1](P8)而這一問題的解決如果單靠政府部門的力量是難以實現的。實際上，在具體實施中我們也能發現村莊社區化管理模式并非簡單的政府單方行為，“而是通過橫向縱向的互動、商討、合作及確立認同等方式施行對公共事務的管理。”[2](P10)在這個過程中，它充分發揮了群眾參與社會管理的基礎性作用。政府是從村民的利益角度出發，是在尊重民意，順應民情，并通過召開村民代表大會等有效形式，廣泛征求了包括流動人口在內的群眾意見并達成共識的基礎上推行的。在村莊社區化管理模式下，由于村民的參與介入使得該模式的推行具備了廣泛的群眾基礎，它不僅充分尊重了村民和暫住流動人口的民主權利，確保了村莊社區化管理模式的有效推行，也在客觀上推動并豐富了村民的民主參與實踐。

此前相當長一段時期內，由于村民難以找到一種有效的民主參與途徑，導致城鄉結合部地區村民參與的組織化程度相對較低。而村莊社區化管理模式的推行在一定程度上滿足了城鄉結合部地區村民參與政治的社會需求，在一定程度上提升了村民參與的組織化程度，這對于進一步完善村莊社區化管理模式和深化村莊社區化管理工作具有重要意義。

二、村莊社區化管理模式下村民民主參與的必要性

民主參與是指“公民通過合法的途徑和方式，對國家的政治構成、政治運作、政治決策、政治結果的關心、利益表達和施加影響的行為及過程。”[3](P164)從各個層次擴大公民有序的政治參與，保障人民依法管理社會事務，推進決策科學化、民主化，這是黨的十六屆六中全會作出的重大戰略決策。在此基礎上，黨的十七大提出要拓寬民主參與的渠道，黨的十八大則提出要完善基層民主制度這一重大任務，要提高農村公共事務、公益性事業的自我管理水平和調解民間糾紛、維護社會治安的自覺性。要擴大有序參與，更多地吸收城鄉居民參與基層事務的管理，就涉及基層群眾利益的事務廣泛聽取居民的意見和建議。

村莊社區化管理模式下，村民民主參與則是指村民在相關法律法規和政策的指導下，根據自身利益需要參與村莊社區化建設和管理的過程。現階段，加大村民有效參與力度是深化村莊社區化管理的必然要求和重要保障，它有助于實現政府和社區村民之間的良性互動，能夠最大限度地滿足村民的合理訴求和實現村民的切身利益。

村莊社區化管理自2010年在北京推行以來發展至今，離不開村民的民主參與。這種新的管理模式實施以來，農民的生活環境和生活方式都發生了改變，它在重組村民生活空間的同時，也在逐步改變社區村民的政治生活方式。從村莊到社區，與村莊不同的是，“社區是指在一定范圍區域內發生社會活動，產生社會聯系，有著特定的生活方式并且具有成員歸屬感的人群所組成的具有相對獨立性的社會生活共同體。”[4](P12－14)這個共同體要求村民真正參與到社區公共事務的建設和管理中來，成為村莊社區化建設的主體。因為村莊社區化管理和建設過程中涉及的各項事務，如深化村民自治、繁榮農村社區文化、構建社會保障等都離不開村民的民主參與。否則，村莊社區化管理不可能獲得堅實的主體性支撐，其推行效果也將很難達到令人滿意的狀態，該模式的深入推進也必然會受到挑戰。

實際上，在村莊社區化管理模式下，村民的民主參與是政府提供的公共服務和村民需求實現成功對接的必需。因為所有的管理活動都會作用于被管理者，只有讓作為利益相關者的村民，參與相關問題的討論和決策，相關政策才能有效實施并更趨完善。村民通過參與社區公共事務的管理和決策，一方面可以了解政府機構相關事務的運作過程，另一方面又可對社區公共事務實施監督，從而實現雙方政治溝通的良性循環。

村莊社區化管理模式下，政府雖然是社區公共服務的主要提供者，但村民是社區的主體，村莊社區化建設的著眼點和根本點，必然是與村民切身利益聯系最緊密的問題。社區服務和管理必須體現村民的意志和要求，這是發達的社區管理的基本要求。因此，只有關注社區村民的需求，加大村民民主參與的力度，在此基礎上包容并整合村民的利益訴求，才能掃除民意溝通的障礙，形成民意暢通的良好氛圍，也只有在這種氛圍和程序下形成的公共決策，才能得到村民的理解和支持。

通過北京近年來的成功實踐，我們可以看到村莊社區化管理模式的實施，已經推進到豐富內涵和深化管理的階段。在這一時期，村民的民主參與恰恰是村莊社區化建設與管理深入推進的必然要求和重要保障，因為村民民主參與的作用不僅僅體現在對于社區公共管理事務的抉擇，更多的是體現在村莊社區化管理的過程中。

當然，現階段村民的民主參與還離不開政府的積極組織和引導，但這也是由我國現實國情所決定的，更是循序漸進推進社會主義基層民主政治必經的階段。

三、村莊社區化管理模式下村民民主參與的具體體現

黨的十七大把發展基層民主定位為發展社會主義民主政治的基礎性工程，并指出:“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”實際上，在村莊社區化管理模式下，對基層民主權利的運用和行使構成了村民民主參與的基礎和實質內容，村民民主參與的過程也正是村民基本權利得以實現的過程。在具體實施過程中，村莊社區化管理模式正是通過“參與”的方式將社區化管理的權限下放給社區，通過村委會宣傳、政府出資和村民自決等方式，實現社區村民的自我管理、自我服務;而社區村民則可以根據自己的需要和實際情況，選擇適合自己的社區參與方式。

在發達國家的社區管理活動中，社區居民主要是通過參加社區會議和社區聽證會等方式，來參與社區管理。現階段，在村莊社區化管理模式下，社區村民參與的具體形式，主要表現為參與社區的服務管理和決策，這在村莊社區化管理的諸多環節均有所體現。

在《村民自治章程》和《村規民約》的制定過程中，村民們積極參與其中，“通過起草初稿、征求意見、修改完善、村民表決等步驟，將符合村內實際的管理辦法以文字形式固定，為村務管理提供統一的依據，在日后規范村民日常行為、預防矛盾發生等方面發揮了顯著作用。”[5]

為實現村民自治管理規范化目標而制定的民主決策“八步法”工作程序，則從制度層面要求村民積極參與社區重大問題的決策。從提出議題、議定初步方案、廣泛征求意見、聽取鄉鎮黨委政府意見，到形成決議、公告、組織實施和公開落實情況，“八步法”的工作程序如果沒有村民的民主參與，根本不可能真正實施。

在推行村莊社區化管理的過程中，建立健全社區治安防控體系，實現安全秩序標準化是重要的一環。而社區治安防控體系的建立健全除了要做實做強村莊綜治維穩中心外，仍然離不開村民的參與，它需要借力由村民積極參與其中的群防群治防控網絡。群防群治網絡體系下的巡防站、流管站和民調室的工作人員大都是由本村村民擔任，尤其是民調室，更是需要挑選一些德高望重的村民進行矛盾糾紛的調解工作。以北京市大興區西紅門鎮村莊社區化管理的首個“試點村”——大生莊村為例，實施村莊社區化管理以來，村里“配齊了流動人口的5‰、實有人口的2．5‰比例的巡防隊員和流動人口管理員兩支村莊專職防范力量，及指導職責的社區民警，明確職責任務，規范工作環節。”[6]這是村民參與社區管理的具體體現。

網格化管理也體現了村莊社區化管理模式下村民積極參與的特色。這種管理方式是“借助村‘兩委’成員分片包戶、居民代表定期入戶等自治制度，實現每個網格至少有一名黨員或一名村民代表，以網格管理員作為信息員，讓群眾身邊的人做群眾工作。”[5]

在推行村莊社區化管理的村莊，北京市大興區還試行了房屋中介式管理，其中出租房屋標準的制定環節，也是要求村民積極參與相關問題的決策。從村民房屋出租的具體標準到出租房屋后需承擔的責任以及禁租的具體情形等，都需要經過村民代表大會審議后表決通過，旨在通過村民自律自治來確保“以房管人”。

隨著村莊社區化管理在北京市范圍的推廣，越來越多的村民能夠參與到村莊的社區化管理中來。但是，受制于諸多因素的影響，現階段村民參與現狀并不盡如人意。以北京市第一個實施村莊社區化管理的自然村——大興區西紅門鎮大生村為例，在一次有關村民參與度的調查中，我們發現，有數據表明村民“參與村莊重大決策的占26．92%，參與村委會選舉的占38．46%，參與監督干部的占23．08%，從總體上看，社區化管理中村民的參與度并沒有達到理想的狀態，基本上還是按照上級領導的指示去管理，村民是被動的接受者。”[1](P25)

四、結語:民主參與視角下推進村莊社區化管理的策略選擇

村莊社區化管理涉及基層社會管理工作的方方面面，深入推進村莊社區化管理對于實現黨的十八大提出的全面建成小康社會，全面深化改革開放的目標，具有重要意義。

從當前看，自村莊社區化管理模式推行以來，安全有序的村莊秩序和保護村民及流動人口合法權益的預期目標，已基本實現。然而，借鑒發達國家在社區管理方面的相關經驗，就村莊社區化管理的實質和目標而言，則遠不止如此，它應該是在不斷增強村民社區認同的基礎上致力于實現規范化的自治管理，實現村民參與和社區管理的有機統一。基于村民民主參與的視角，本人認為有三個方面需要我們加以關注。

第一，以村民共同利益為抓手，通過宣傳教育和成立社區組織等方式，強化村民的社區意識和民主參與意識，調動村民的積極性，引導村民參與到社區的建設與管理中來。

社區村民主動參與意識不強，是村莊社區化管理和建設中存在的主要問題之一，這是由中國的歷史文化傳統和政治經濟背景決定的。這就需要通過宣傳教育等方式讓社區觀念深入村民心中，讓村民了解社區與自己的學習、工作和家庭生活的利害關系，同時還要以村民共同利益為抓手，激發村民的政治理性和參與社區公共事務管理的主動性。只有建立起牢固的社區意識，才能通過社區治理培育村民的參與精神，才能引導村民積極參與社區事務管理。[7]

此外，韓國在20世紀70年代開展的社區發展運動即“新村運動”的成功，也可以為我們提供一些有益的借鑒。韓國的“新村運動”也是以“村”為單位推行的，為激發村民參與社區發展的積極性，當時成立了許多諸如新村領袖、新村婦女和新村青年之類的協會組織，它們在推動村民參與社區發展方面發揮了不可替代的作用。

第二，增強村民的政治效能感，擴大社區村民的知情權，為村民參與村莊社區化管理提供前提條件。

加大村民民主參與的力度，必須切實保障村民的知情權，增強村民的政治效能感。政治效能感是指“一個人認為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力。一般來說，政治效能感強的人比政治效能感弱的人會更多地參與政治。”[8](P6)村民的知情權則直接關乎村民參與的有效性。為此相關政府部門要不斷完善社區村務公開制度，切實增強社區工作的透明度，及時公布村莊社區化管理的相關資訊，保證社區村民的知情權和參與權。這既是村民參與村莊社區化管理的前提，又是推動村莊社區化管理的必要程序，否則村民的民主參與就可能流于形式。

第三，建立健全村民參與機制，為村民參與村莊社區化管理提供制度保障。

黨的十八大報告強調指出，要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。作為基層群眾自治的重要一環，完善的社區村民參與機制對深入推進村莊社區化管理意義重大。只有建立健全完善的社區村民參與機制，對村民參與村莊社區化管理的各個環節和相關事項如參與方式、具體步驟、參與的深度和廣度等做出詳細的規定或建議并落到實處，才能為村民參與社區管理提供制度保障，才能保障村民享有更多更切實的民主權利，真正發揮他們在村莊社區化管理模式下的主體作用。

[1]曹靜．大城市郊區村莊農村社區管理研究——以北京市大興區西紅門鎮為例[D]．北京:首都經濟貿易大學，2012．

[2]王霞．我國農村社區管理模式研究[D]．合肥:安徽農業大學，2011．

[3]聶運麟．政治現代化與政治穩定[M]．武漢:湖北人民出版社，2000．

[4]孟臨，韓狄明．中國城市社區建設與管理概論[M]．上海:上海教育出版社，1998．

[5]北京市推進村莊社區化管理典型案例綜述[EB/OL]．人民網，2012 －01－30，(10)．

[6]莊慶鴻，李運猛．中青在線——中國青年報[EB/OL]．北京大興“社區化管理村莊”實地探訪，2010－09－17．

[7]聶圣平．美國鄉鎮自治對我國鄉鎮體制改革的啟示[J]．新疆師范大學學報，2012，(4)．

[8]肖唐鏢，王欣．影響農民政治信任的因素分析:五省市60村調查(1999－2008)[J]．中國農村觀察，2011，(6)．