美國非營利組織發展經驗及啟示

執筆人：黃 菁

課題組成員：田 夫，李瑞琦，李偉杰，黃 菁張素芬，邢 鋒，吳燕珊

所謂非營利組織，是指在政府部門和以營利為目的的企業之外的，以非營利為目的、從事公益事業的志愿團體、社會組織。非營利組織一般具有五個特征：組織性；民間性；非營利性；自治性；志愿性。美國是一個非營利組織從數量到影響力都非常大的國家，其制度具有細致而操作性強的特點。本課題組成員通過在美國南加大學的學習培訓，對美國非營利組織的發展歷程與現狀、運作和監管等情況有了進一步的了解和把握，其經驗對做好社會組織管理工作有很多啟迪。

一、美國非營利組織的特點

（一）寬松的法人注冊登記制度

美國對非營利組織注冊登記的法律和資金要求非常寬松。從法律形式看，非營利組織可以是非法人非營利社團（又叫非公司形式的社團，unincorporatedassociations），也可以是公司形式的社團（incorporatedorganizations）。盡管法人登記并不構成非營利組織獲取合法性的前提，但非營利組織為了只承擔有限責任和獲得免稅地位，大多數都選擇了公司形式的社團。與此同時，政府也是透過法人登記起到了規范組織內部治理和明晰組織法律責任的規制效果。在美國，非營利組織注冊受公司法和稅法等有關法律的規范，而美國沒有統一的公司法，各州都按照本州的公司法來進行注冊登記，標準都不高。注冊由州務卿辦公室批準，同時，州務卿辦公室對非營利組織的章程進行審定。非營利組織的章程要求載明：①所有經營服務收入或接受捐贈的收入應全部用于宗旨相關的事業；②機構終止時將全部剩余財產轉交宗旨或業務范圍相同或相近的其他同類機構；③機構理事長、秘書長的產生方式，舉行會議的時間、地點及方式。申請成立非營利組織，只要宗旨合法，章程符合上述規定，一般都可以注冊。經注冊登記的非營利組織可以向美國國內稅務局（IRS）申請成為具有免稅資格的非營利組織。

（二）嚴密的稅收激勵機制

美國非營利組織發展較快與其稅收立法有很大關系，稅法是美國政府對非營利組織進行宏觀控制的主要手段，即運用慷慨的稅收減免措施來調節和鼓勵非營利組織的發展。美國對非營利組織的稅收優惠分為兩個部分：一是對非營利組織自身收入的稅收予以免除；二是給予向非營利組織捐贈的機構和個人等捐贈者以稅收優惠。那些不分配利潤、服務于公益目的的非營利組織才能免于聯邦稅收。但是，如上所述，除教會組織和規模較小（年收入不超過5000美元）的非營利組織外，非營利組織成立后并不是自動獲得稅收優惠地位，而是需要向國內稅務局提出申請，經審查同意后才能獲得稅收優惠地位。美國《國內稅收法典》第501（C）（3）條是免稅組織和慈善捐助扣除相關稅收法律的中心條款。501（C）（3）條所提到的組織通常被叫做501（C）（3）條組織，就是“專為以下目的成立和經營公司、社區福利基金、基金或基金會：宗教、慈善、科學、公共安全實驗、文學、教育，或為促進全民和國際業余體育競爭，或為防止對小孩和動物的虐待。私人股東或個人不能因此獲取凈利，沒有實質性的宣傳活動，不試圖影響立法，不代表任何公共職位的候選人參與或干涉任何（反對）政治競選”。免稅登記已成為政府利用經濟激勵對非營利組織進行規范管理的最靈敏的杠桿，也是政府為非營利組織發展所提供的最有力支持。

（三）強大和健全的支持政策

美國民眾有一種互助、參與、自治的傳統，他們對接受非營利組織的服務有一種天然的親近。美國政府充分認識到民眾的這一需求，通過提供大量直接或間接的支持，幫助非營利組織的發展，除了以上提到的寬松的法律框架和稅收優惠政策外，以資助和購買公共服務的方式扶持非營利組織，是美國政府支持非營利組織的主要方式。購買公共服務既包括政府將現有的部分職能轉移給社會，又包括從社會購買政府目前還沒有提供的服務。如Villa Esperanza Services，是一個為兒童、成人和老年各個階段的殘障人員提供服務的機構，在其全年收入中，政府的資助約占75%-80%。又如我們實地考察的LA’s BEST After SchoolEnrichment Program，是由政府、私人機構和學校共同合作成立的課后輔導機構。它從1988年成立至今，總部辦公室一直設在市政廳。政府除了免費提供其辦公場地外，還提供約占70%-75%的經費支持。該機構至今已發展至190家，基本覆蓋了整個洛杉磯市。據統計，全美非營利組織的全年總收入中，40%來自服務收費，35%來自政府資助，20%來自捐贈，5%為其他收入。當然，各個不同類型的組織的收入組成也各不相同。聯邦、州和各級地方政府對非營利組織都有不同額度的資金支持，其中，州政府和地方政府構成了政府采購和政府資助最大的來源。

（四）完善的綜合監管體系

美國政府主要依靠稅務機關、登記機關、審計機關、司法機關等多個部門形成依法監管非營利組織的綜合體系。其中以稅收管理為重點，稅務機關通過財務報告、信息公開、財務抽查等途徑，對其免稅資格進行認定和更新，如果發現被抽查組織存在問題，將依據具體情況采取罰款、取消免稅資格等處罰措施。負責法人登記管理的州務卿辦公室可以以行政手段解散法人。州首席檢察官通過調查、審計等方式對非營利組織的財產進行監督，就非營利組織的違法問題有權以國家公訴人的身份提起訴訟，由法院予以裁決。

美國由于非營利組織非常多，政府的精力有限，因此，除政府監督外，公眾、非營利組織和媒體等社會監督也起了很大作用。美國有許多非營利組織的同業組織，它既幫助非營利組織維護合法權益，為其服務，同時又幫助政府監督管理非營利組織，促進其自律，這就在一定程度上彌補了政府管理力量的不足。例如，成立于1956年的基金會中心(Foundation Center)，是一個全國性非營利組織，向公眾提供各個基金會的詳細資料信息。另外一個全國性非營利組織——美國國家慈善信息局（簡稱NCIB），自行擬定9條標準，專門評估公眾籌款機構和服務機構的工作成效。聯邦法律還規定，任何人都有權查看免稅組織的原始申請文件及稅務報表等，公眾也可以寫信給國內稅務局，要求了解某免稅組織的財務情況和內部組織結構。很多機構的不當行為大都是先由媒體曝光，然后政府才介入調查的。總之，政府、公民、社會等共同形成了對美國非營利組織的綜合監管體系。

（五）新型的合作伙伴關系

美國政府與非營利組織在面對提供公共服務和解決公共問題的共同任務下，形成了一種新型的合作伙伴關系。通過互利合作，政府和非營利組織之間在社會管理中建立起一種既有分工又有合作的伙伴關系，取長補短，發揮各自不同的社會服務功能優勢，共同解決社會問題，提高社會管理水平，推動社會穩定發展。一方面，美國政府依賴于非營利組織提供服務，特別是衛生、教育和福利服務；另一方面，政府充當合作者和引導者的角色，通過稅收優惠、直接撥款、購買公共服務等支持非營利組織發展，以使其更好地提供社會服務。形成了政府、非營利組織和企業共同治理美國社會的模式。

二、美國非營利組織發展的啟示

近年來，深圳市鮮明地提出“把社會建設提升到與經濟建設同等重要的地位來謀劃與推動”。尤其是立足于市場經濟發育早、社會組織發展快的實際，積極推動社會組織改革發展，有序引導社會組織參與社會管理和公共服務，初步形成了政府社會“協同治理”的新格局。截至2013年6月底，全市共有社會組織6012家。但也還面臨一系列困難和問題。如對發展社會組織的重要性認識還不夠到位，或多或少存在重視不夠、信任不夠、放權不足的現象；相關的法律法規還較滯后，目前社會組織管理的法律依據仍為國務院早年的三個條例（《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》），已遠遠滿足不了實際發展的需要，導致全市社會組織登記、管理創新面臨于法無據的狀況；社會組織管理體制也較滯后，特別是管理方式和管理力量不相適應，在雙重管理體制向直接登記和綜合監管體制轉變過程中，相關職能部門對社會組織的監管職責常常難以到位；此外，還有一些社會組織結構不夠合理、職責不明確、從業人員素質不高、服務能力需要加強、行為有待進一步規范等。

在新形勢下，如何更好地管理這些社會組織，并充分發揮其功能作用，是擺在我們面前的重要研究課題。黨的十八大報告明確提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。這是個相對于傳統，立足于國情，同時需要借鑒各國社會組織發展經驗，重新認識和思考的歷史命題。深圳作為全國改革開放的“窗口”和“實驗田”，在探索建設現代社會組織體制上，理所當然肩負著重要使命，繼續為全國的社會領域改革發展“破難題、探新路、作示范”。美國非營利組織起步早，在多年的發展中積累了一些比較成熟的經驗，如自身建設比較規范、法制保障比較健全、角色定位比較明晰、政府培育和監管比較到位、信息披露比較全面透明等，他們的經驗，對于思考我們的社會組織工作，有一定的啟示和借鑒意義。

（一）完善社會組織法制建設是現代社會組織體制的基礎

完整且具有操作性的制度體系是對非營利組織進行有效管理的基礎。美國對非營利組織從對其法律地位的認可到所實行的法制化管理，都有一套完備的法律體系。分類管理，有多種法律地位選擇，各種管理制度之間的配套和銜接監管鏈條完整，操作性強。而我國社會組織監管和培育制度體系還存在法律體系不完善，立法層次不高，缺乏總體規劃的問題。建議深圳把現代社會組織體制建設置身于現代化的進程中，學習國外經驗，形成深圳特色。充分利用特區立法權，通過制定政府規章、法規，逐步完善社會組織的政策法規體系，將十八大提出的現代社會組織體制這一命題的使命、內容、實現路徑以法律形式加以體現和固化，同時從法律層面鞏固深圳社會組織登記管理體制改革的成果。重點加快《深圳經濟特區行業協會條例》和《深圳經濟特區社會組織規范發展辦法》的立法進度，盡快啟動非營利組織法的起草和制定工作，明確社會組織的法律地位、準入條件、活動原則和管理制度，努力為國家層面制定社會組織管理的法律法規提供實踐樣本。

（二）理清政府和社會組織的關系是現代社會組織體制的核心

美國非營利組織的發展更多是由于美國文化崇尚“小政府、大社會”，從立國之初便對政府的權力嚴加限制，這種傳統一直延續到當代。當美國遇到社會問題時，就必須通過發展非營利組織解決這些社會問題，形成民間主導的慈善事業。美國一直在通過非營利組織解決政府失靈、市場失靈所產生的社會問題，也有美國學者將其稱為僅是做后續修補工作，修補原先的錯誤。我們應立足國情和市情，積極探索深圳特色的社會組織發展之路。昨日的深圳得益于改革開放的優勢，以經濟建設為中心，從推行“政企分開”入手，厘清了政府與市場的關系。今天，在社會建設的新時期，深圳更應以經濟發展、社會建設和市民需求為基礎，找準方向、破舊立新，對社會管理中的公共事務進行戰略性規劃，從推動“政社分開”入手，厘清政府與社會，以及政府與社會組織之間的關系，從而逐步推動社會創新。建議重點推進政府職能轉移委托和向社會組織購買服務工作，建立政府與市場、社會在公共服務領域的合作伙伴關系，從而使社會組織發揮更為積極的作用。加快出臺政府轉移職能目錄、政府職能部門購買服務目錄和具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務的社會組織目錄。逐步形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的社會管理和公共服務供給格局，構建新型政社合作關系。

（三）依法自治是現代社會組織發展的方向

對于美國的非營利組織，在學習考察過程中印象最深的是他們完善的內部治理以及很強的獨立性、競爭性和創新性。他們每個組織都有一套完整的規章制度，自治能力較強，在發展中強調要盡量與企業、政府保持一定距離，維持平等地位，以便更好地在企業、政府之外發揮應有的作用。如上述提到的基金會中心強調他們不從政府拿錢，其創始人的想法是，如果拿政府的錢，他們所公布的基金會信息將不會被認為是中立的、公正的。同時，這些非營利組織強調在競爭中求生存，在創新中求發展，其結果是優勝劣汰，資源得到有效配置。正是由于這種強烈的自治、獨立、競爭與創新意識，促使美國非營利組織積極主動了解公益領域的多元化、個性化需求，及時有效地開展服務活動，表現出其獨特優勢。與其相比，我們的社會組織的自治性、獨立性、競爭性、創新性有待提高，能力建設還任重而道遠。為此，建議強化社會組織的自治意識，明確社會組織作為獨立的民事主體，應依法獨立承擔法人責任。完善社會組織的內部治理結構，建立社會組織負責人管理制度，健全社會組織內部民主和制衡約束制度，規范會員大會、理事會、監事會的運作，健全財務、捐贈資產、人事等管理制度，強化社會組織的社會責任。對政府而言，建議進行分類指導，引導社會組織更好地發揮積極作用。對基金會要引導其增強籌集資金和保值增值能力，從運作型向資助型轉變，使其成為公益事業的資金提供者；對民辦非企業單位，引導其增強參與社會管理和提供公共服務的能力，實施品牌戰略，使其成為公益事業的服務提供者；對于社會團體，引導其增強反映訴求和規范行為能力，合理分工，專業運作，共同推進公益事業發展。同時，發揮樞紐型社會組織的龍頭聚合、示范帶動、集約服務作用。逐步建設一批具備現代社會組織基本特征，公信力強、功能完備、運作規范、具有品牌效應的社會組織。

（四）充分發揮財政稅收政策的基礎性和導向性作用是現代社會組織發展的源泉

美國政府對非營利組織的稅收優惠，其實包含兩方面含義：一是體現政府的支持，減免即代表了政府的間接贈予；二是享受稅收優惠的非營利組織要接受政府的監管，其行為要符合政府確定的規則，以防止稅收優惠政策被濫用。所以說，建立財政稅收優惠政策的激勵、規范、引導機制，是加強社會組織建設和管理的重要手段。我國稅法給予社會組織的優惠較少，體現在：一是社會組織能享受免稅的范圍很小；二是獲得批準享受公益性捐贈稅前扣除資格的社會組織數量很少。這些都不利于社會組織的發展，也不利于調動社會捐贈的積極性。稅收優惠政策的不足，還導致相應的監管規定較少，由于無章可循，社會組織的行為特別是經營行為也難以得到有效的規范。目前，盡管深圳已經開展政府向社會組織購買服務的實踐，但范圍、程序、標準等都還比較粗糙。稅收優惠的可操作性依據不足，一定意義上抑制了社會捐贈的熱情。美國對非營利組織的財政稅收優惠激勵和監管機制，對加強深圳社會組織的建設和管理有積極的借鑒意義：第一，明確社會組織的免稅收入，引導社會組織自覺規范行為。這不僅可以避免國家稅收的流失，還可以抑制社會組織的營利沖動，促使其圍繞宗旨積極開展活動，進而達到規范行為的目的。第二，完善和規范公益捐贈稅前扣除政策，切實發揮稅收優惠的激勵作用，鼓勵人們向社會組織捐贈，增強本地共同體建設主人翁意識。第三，制定政府購買社會組織服務的政策，各級政府和職能部門在編制年度預算時，提出擬購買社會組織服務的項目。同時，加快出臺《深圳市扶持社會組織發展實施方案》、《深圳市社會組織獎勵辦法》和《深圳市社會組織購買服務辦法》。第四，充分發揮地方優勢，深圳地區富人較多，有社會組織發展的良好經濟基礎。建議進一步發揮地方主動性，對社會組織給予一定的地方性稅收優惠，這將吸引不少活動范圍在全省、全國的社會組織總部落戶深圳。

（五）建立完善的綜合監管體系是現代社會組織發展的保障

良好的監管依賴于完善的制度，也依賴于職責清晰的監管部門的具體監管活動。惟其如此，政府的監管與社會公眾的監督才能使社會組織處于陽光之下。美國不僅通過州政府、國內稅務局、檢察官、公職律師等對非營利組織加強政府監管，還通過基金會中心等引入行業自律、機構內控和社會監督的理念，實現對非營利組織的立體化、全方位、多維度監督。尤其值得關注的是，美國在信息公開方面，對非營利組織的要求和標準高于除上市公司以外的其他企業。非營利組織不僅公布理（董）事會成員中薪資最高的5個人的姓名、職務、周工作時數及其年薪，還公布收入較高的工作人員的年薪及其構成。雖然對公布人數沒有限制，但為顯示其透明度以贏得公眾信任，這些組織會盡量多公布工作人員薪資狀況接受監督，避免非議。例如，南加州大學的信息公布顯示，，現任校長C.L. Max Nikias2010 年薪資是稅前1,316,059 美元（2010 年8 月起任校長），前任校長Steven B. Sample2010 年薪資是稅前1,963,710美元，而最高收入的是Vaughn A. Starnes,這是位外科醫生和教授，年薪是2,752,3574。如前面所述，美國媒體對非營利組織非常關注，他們上網查詢這些組織是否有問題，并對問題組織進行曝光，這比政府監管更為有效。這些都給美國非營利組織形成自覺守法的較大壓力，促進非營利組織的健康發展。可見，我們也應該在上述各個方面加大工作力度。2012年出臺的《市委市政府關于進一步推進社會組織改革發展的意見》，提出8類社會組織由民政部門直接登記。為避免取消業務主管單位后，“無主管”變成“無監管”，建議以市委市府或兩辦名義出臺相關文件，建立綜合監管責任制，完善統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制。健全登記管理部門、行業主管部門和各職能部門之間的信息共享、工作交流和協同監管機制，加強數據交換、應急預警和執法聯動，形成監管合力。明確部門監管職責，民政部門負責社會組織的準入登記，行業主管部門負責實施業務指導和行業管理，財政、公安、國安、外事、紀檢監察、司法、消防、審計、稅務、市場監管等部門和銀行金融機構在各自職責范圍內實施監督管理。建立行業協會與各行業指導部門的聯絡機制，定期聽取行業協會的意見和建議。在社會監督方面，強化組織和負責人的信息公開、加強公信力建設。以此形成監管合力，促進社會組織健康、有序、可持續發展。

（六）擴大就業和提高就業質量是現代社會組織的重要功能

美國的非營利組織發展方興未艾，非營利組織在國內生產總值中比重不斷攀升，創造的就業崗位越來越多，成為發展最快的就業部門，非營利組織的貢獻占GDP的5.5%，提供了約10%的就業崗位，越來越多的年輕人青睞在非營利組織就業。可見，社會組織不僅具有社會功能，也有經濟功能；不僅是消費部門，也是產出部門，吸納了大量全職就業人員。根據美國霍普金斯大學全球非營利部門比較項目的調查結果，全球非營利部門的總支出占GDP的比重不斷上升，1995年22國的平均值為4.6%，到2000年36國的調查數據已經上升到5.4%，已有近百個國家將非營利組織的就業、經濟規模等指標正式納入本國的國民經濟核算體系。為此，建議深圳高度重視社會組織在促進經濟增長上的積極作用，加快培育發展社會組織相關服務業，探索建立相關服務業統計指標體系，研究制定促進社會組織相關服務業發展的相關規劃及配套政策，努力將社會組織相關服務業打造成為我市經濟發展的新亮點。

[1]羅格斯大學社會工作學院華民研究中心和北京師范大學中國公益研究院的報告（2012年9月）。

[2]美國國家慈善數據中心National Center for Charitable Statistics（NCCS）（2013）。

[3]非營利組織年鑒The Nonprofit Almanac（2012）。

[4]南加州大學向美國國內稅務局報送的990表（2011年）。