群眾路線教育實踐活動質量控制研究

張書林

(中共山東省委黨校黨建部，山東 濟南 250021)

黨的十八大報告指出，要“圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，提高做好新形勢下群眾工作的能力”［1］(p47)。 2013年6月18日，中央召開工作會議對教育實踐活動的開展進行了全面部署，習近平總書記在會上發表了重要講話，從而標志全黨性的群眾路線教育實踐活動全面啟動。

謀劃開展好黨的群眾路線教育實踐活動，關鍵在質量，要堅持質量第一。所以，對教育實踐活動進行質量控制的必要性就凸現出來。鑒于此，本文著力對群眾路線教育實踐活動中的質量控制進行研究，力求初步建構起對群眾路線教育活動進行質量控制的理論與實踐框架。

一、群眾路線教育實踐活動質量控制的基本內涵

弄懂群眾路線教育實踐活動質量控制的基本內涵，應從界定其概念定義及剖析其主要特征入手，明晰其現實定位與存在狀態。

(一)概念定義。為群眾路線教育實踐活動中的質量控制下一個定義，就必須遵循一般認識邏輯，先從界定質量、質量控制的定義導入。

1.質量。質量在物理學上指物體所含物質的多少，在經濟學、社會學上則用以指代產品、事物、工作的優劣程度。在人學研究中，質量則用來指代人的“資質器量”。三國時期，魏人劉劭在《人物志·九徵》中指出:“凡人之質量，中和最貴矣。中和之質，必平淡無味；故能調成五材，變化應節。是故，觀人察質，必先察其平淡，而后求其聰明”。因此，質量是產品、事物、工作甚至人自身價值品性的根本衡量和判定標準。一般說來，事物的質量越高、越好，就越受歡迎，越具競爭力。

2.質量控制。質量控制最初是企業生產經營管理的概念。任何企業要在殘酷的市場競爭中立足，戰略性選擇固然重要，但是質量控制更關系命脈。所謂質量控制就是指:企業在生產經營中，為達到某種質量標準及要求，通過采用監督、檢查等手段所進行的監控質量形成過程的一切活動的總稱。

3.群眾路線教育實踐活動中的質量控制。就是指:為使群眾路線教育實踐活動達到和實現“為民、務實、清廉”的預期質量要求和價值標準，而有意識進行的對教育實踐活動的督促檢查、障礙清除、風險防控、質量導引等活動的總稱。

(二)主要特征。根據一般意義上質量控制的存在狀態及模式，結合群眾路線教育實踐活動質量控制的特殊要求，群眾路線教育活動中的質量控制大體應具備以下主要特征:

1.全面性。質量控制涉及教育實踐活動的各個方面、層面、環節、范疇與領域，是對群眾路線教育實踐活動質量的全方位把控。為什么是全方位把控呢?因為誰都知道“千里之堤潰于蟻穴”，在某一個小的方面或環節出現了質量控制的漏洞、死角或空白點，就難以保證整體質量不出問題。

2.動態性。群眾路線教育實踐活動是一個動態的過程，為此而進行的質量控制必須跟蹤進行，它顯然也是一個動態的過程。也就是說，質量控制必然隨著活動的展開而展開、深化而深化，并在這個過程中完成對活動質量的監控。

3.系統性。質量控制既是由諸多要素構成的，也是多種要素協同作用的結果，是一個完整的系統。從縱向看，群眾路線教育實踐活動中的質量控制，包括了對活動的籌備、部署、運行、評估等要素的全面質量控制，包括了對黨的中央層面、地方層面、基層層面教育實踐活動的質量控制。從橫向看，群眾路線教育實踐活動中的質量控制，涉及對領導干部、一般干部、普通黨員踐行群眾路線的共同但有區別的質量標準、質量引領與質量塑造。

4.人本性。群眾路線教育實踐活動要取得實效、取得群眾認同的質量成果，就必須自覺地堅持以人為本、執政為民，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正讓人民群眾看到希望、得到實惠。否則，就不能引起人民群眾的關注與共鳴，激發不了人民群眾參與的積極性、主動性、創造性，就會成為毛澤東講的“少數人的空忙”。

5.科學性。群眾路線教育實踐活動要取得實效、達到預期的目標，就不能重復過去的老路，必須著眼于從更加理性的視角遵循和探索黨的群眾工作的基本規律，不斷提高群眾工作的科學化水平。群眾路線教育實踐活動中的質量控制，必須著眼于對群眾工作規律的基本遵循，不斷拓展對黨群關系規律、群眾路線運行規律、群眾路線教育規律、群眾路線實踐規律的探索，將教育實踐活動內含的科學性要求充分展示出來。

6.長效性。一方面，對群眾路線教育實踐活動進行質量控制不是權宜之計，它應該是一個長期的、持續發揮作用的過程，應該自覺地貫穿活動的全過程，在活動行進的過程中長期發揮作用、長期有效。另一方面，群眾路線教育實踐活動不是一場簡單的活動，而必須在活動過程中注意長效機制建設，沉淀形成制度化成果。因此，群眾路線教育實踐活動的質量控制，必須注意在活動過程中同時推進長效機制建設。

二、群眾路線教育實踐活動質量控制的價值意義

在群眾路線教育實踐活動行進的過程中，引入質量控制手段，這是監督保證活動質量、推動活動取得預期效果的必要安排，是保證活動效能化的前提要件與后盾支撐。

(一)保證教育實踐活動的基本方向。2013年4月19日召開的中央政治局會議，確定群眾路線教育實踐活動的基本方向是:“堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，提高做好新形勢下群眾工作的能力，保持黨同人民群眾的血肉聯系，發揮黨密切聯系群眾的優勢，為推動經濟持續健康發展、全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅強保證。”［2］整個群眾路線教育實踐活動從謀劃、部署到實施推進的全過程，都必須與這一基本方向相一致。為防止有的單位、部門或地方出現違背這一基本方向的“自選動作”的出現及蔓延，對教育實踐活動中堅守這一基本方向的情況進行嚴格審查和把關就變得異常重要。而質量控制在客觀上就起到了對教育實踐活動過程中堅持這一基本方向的狀況進行監督控制的作用。從這個意義上講，嚴格、規范的質量控制，是關系教育實踐活動基本方向的大問題。

(二)監控教育實踐活動預期效果的實現。開展群眾路線教育實踐活動，就要切實解決黨員特別是領導干部在群眾工作中存在的不符合為民、務實、清廉要求的突出問題，努力在解決作風不實、不正、不廉上取得新實效，努力在提高群眾工作能力、密切黨群干群關系、全心全意為人民服務上取得實際成效。這是對教育實踐活動預期效果的設定。但規劃設計是一回事，實踐運作是另一回事。規劃設計再到位，實踐運作中也會有一些“不守規矩”的行徑，從而造成對預期價值目標的背離。因此，為及時發現和根治實際運作中出現的與活動預期效果相背離的做法或傾向，對教育實踐活動進行質量控制就顯得尤為重要。形象地說，質量控制就類似于英國工黨在議會黨團中設立的“黨鞭”，它能夠利用手中的鞭子將一切偏離目標軌跡的行徑規約到正當的軌道上來，進而在很大程度上抑制或防止教育實踐活動可能流于形式的弊病。

(三)應對教育實踐活動中的不確定性因素與風險。當前是我國經濟社會發展的轉型期，也是矛盾的凸顯期。各式各樣的基于不同利益訴求、不同價值導向的經濟社會矛盾，幾乎同時呈現出來、交織在一起。各種社會矛盾的呈現與交織，無疑會在一定程度上助長群眾路線教育實踐活動中的不確定性因素的出現，甚至使活動本身面臨顯性或潛在的風險。針對此種境況，在群眾路線教育實踐活動中引入質量控制模式，就可以借助其完備的預警機制、系統的應對機制、有力的防控機制，及時處置突發事件、有力應對不確定性因素、妥善化解潛在風險，從而切實保證教育實踐活動的進程不受干擾或破壞。

(四)推動教育實踐活動實施方案的完善。群眾路線教育實踐活動開始之前，我們通常會制定系統完備的方案，對活動的開展作整體的安排部署與規劃設計。在整體方案之下，還會制定具體的實施方案，以推動活動的具體展開。無論是活動的整體方案還是實施方案，都是依據現實的客觀情況及其變化趨勢對活動開展所作的判斷。但是，我們對客觀情況及其發展趨勢的判斷，有時是準確的，有時則會因受到不確定性因素的影響而變得不準確。在這種情況下，為保證活動的整體質量，我們先前擬定的活動總體方案、實施方案可能需要進行或多或少的調整。至于方案如何調整、調整到什么程度，則要依賴于我們最初確立的質量標準、質量原則、質量要求。具體說來，在客觀形勢與環境出現重大不利性變化的境況下，如果我們先前在方案中定的質量標準較高，則進行調整的力度就大；反之，進行調整的力度就小。無論是依據環境與形勢變化進行怎樣的調整，教育實踐活動中的質量控制都會在客觀上將活動的總體方案調整得更加科學，將活動的實施方案調整得更加符合客觀實際、更具有可操作性。

三、群眾路線教育實踐活動質量控制的體系架構

群眾路線教育活動中的質量控制，不是一個單一的環節或方面，而是一個完整的體系。就其體系架構而言，群眾路線教育實踐活動中的質量控制又主要是由對活動開展的理性認知控制、規劃設計控制、運行過程控制、績效測評控制、組織領導控制等基本面構成的。

(一)理性認知控制。理性認知控制是質量控制在思想認識層面的展示與要求，其實質是要規制形成和確立對群眾路線教育實踐活動的正確理念、觀念與認知模式，在思想上充分理清開展這一活動的必要性與可能性。這既是質量控制的重要組成部分，也是開展質量控制的思想基礎與認識基礎。基于對群眾路線教育實踐活動的理性認知而建構形成的質量控制，其基本點應包括以下方面:其一，黨的群眾路線在貫徹落實中存在日益嚴峻的形式主義問題，從而導致了我們黨脫離群眾的危險傾向。因此，在黨員、干部中開展群眾路線教育實踐活動，已經迫在眉睫。其二，群眾路線教育實踐活動是黨員干部與群眾雙贏的活動，是黨與群眾的雙向互動過程，體現了黨與人民和諧共生、黨心與民心血脈相連的執政黨生存發展邏輯。其三，群眾路線教育實踐活動不是嚴峻形勢逼迫下的被動行為，不是因為我們的黨群關系已經嚴重緊張、積重難返才實施的活動，而是我們黨在重塑黨群血肉關系上防微杜漸、未雨綢繆的主動應對，它深刻詮釋了黨的執政風險觀、興亡憂患觀、民本群眾觀。

(二)規劃設計控制。科學與否的規劃設計是決定質量優劣的總開關。從質量控制的視角審視，群眾路線教育實踐活動的規劃設計控制要集中關注三點:

一是制定什么樣的規劃方案。群眾路線教育實踐活動的規劃方案，應該涵蓋活動的指導思想、總體目標、原則要求、安排部署、實施過程、組織領導等要素，而且必須關注到活動中各方利益、簡單易操作、層次分明、各方滿意度均較高的方案。這一點一定要在質量控制中把牢。

二是為什么要制定規劃方案。規劃方案就是設計圖紙，制定規劃方案就可以按圖紙來操作，由此可以杜絕工作中的盲目性。制定形成了群眾路線教育實踐活動的規劃方案，可以以此來指導教育實踐活動的規范性開展，從而避免誤走彎路。

三是怎樣制定這樣一個規劃方案。規劃方案的制定要按照科學的規則與流程展開，大體應涵蓋以下步驟:第一步，充分聽取各方的意見建議。第二步，形成規劃意向書草稿。第三步，在不斷完善的基礎上，形成正式的規劃意向書。第四步，根據規劃意向書開展局部試點。第五步，在調查研究、反復論證、局部試點的基礎上，最終確立形成活動開展的總體規劃設計方案。第六步，各地根據總體規劃設計方案，制定具體實施方案。

(三)運行過程控制。在群眾路線教育實踐活動的行進中，質量控制應該作為常態性工作貫穿到活動的整個運行過程，建構形成全面控制局面。就其類型而言，對活動運行過程的質量控制必須涵蓋以下方面。

第一，不同批次的質量控制。在不同批次的教育實踐活動進行過程中，質量控制都必須予以重點關注、切實抓緊抓好。不過，由于歸屬于不同批次的黨組織與人員在總體狀況上是有差異的，所以我們在不同批次中進行的質量控制也應有所區別。

第二，不同運行階段的質量控制。(1)在學習動員階段，質量控制的總體要求是:黨員、干部學習黨的群眾路線的相關理論要透徹，黨組織進行的思想發動要到位，將全黨的認識迅速統一到中央開展教育實踐活動的總體部署上來。(2)在查擺問題階段，質量控制的總體要求是:黨員、干部要通過開展深入的批評與自我批評，深刻查擺自己在貫徹落實群眾路線方面存在的突出問題。(3)在深挖根源階段，質量控制的總體要求是:追根溯源要深入實質、把握要害，問題癥結要找得準、具體病因要分析透，不能蜻蜓點水、流于表面。(4)在整改提高階段，質量控制的總體要求是:針對查擺出來的問題、深挖出來的原因，結合教育實踐活動的價值目標，認認真真進行整改，切實提高堅持黨的群眾路線、駕馭群眾工作的能力水平。

第三，不同層面的質量控制。黨的中央組織應側重于在政治上、路線上堅持好群眾路線，黨的地方組織應側重于在決策上、用人上堅持好群眾路線，黨的基層組織應側重于在整合民意訴求、進行合理利益分配上堅持好群眾路線。

第四，不同群體的質量控制。普通黨員群體堅持群眾路線，關鍵是要擺正黨員與群眾的關系，注重在群眾中發揮好共產黨員的先鋒模范作用；一般黨員干部群體堅持群眾路線，關鍵是厘清干部個人利益與群眾利益的界線，不觸動群眾利益的紅線；黨員領導干部群體堅持群眾路線，關鍵是要擺正手中的公共權力與為人民群眾謀利益的關系，不搞背離人民群眾利益的以權謀私、與民爭利行為，始終以干凈清廉之形象在人民群眾中發揮模范帶頭作用。

(四)績效測評控制。群眾路線教育實踐活動的實施績效如何，必須依靠一套權威客觀的認證體系與標準來評判。對這樣一套認證體系與標準的應用進行把控的過程，即績效測評控制過程，無疑是對活動進行質量控制的一個重要基本面。這方面的質量控制，主要涉及三個要點:

第一，測評機構控制。應著力組建由干部代表、專家學者、黨代表、普通黨員、群眾代表、中介機構等組成的測評機構，對教育實踐活動情況進行綜合各方意見基礎上的測評。由這些方面人員組成的測評機構，其形成的測評結果就是各方意志綜合權衡的結果，因而更接近于客觀真實。

第二，測評內容控制。對群眾路線教育實踐活動進行測評，主要是測評各地區、各單位、各部門按照中央安排部署對活動的組織開展情況、具體實施過程，關鍵是看通過教育實踐活動是否實現和達到了“為民”、“務實”、“清廉”的活動標準與基本要求。

第三，測評方法控制。為獲取真實客觀的測評結果，在測評方法的選擇上要注意做到“三個結合”。其一，定性與定量分析相結合。定性看方向，定量看實效。在測評中堅持定性與定量分析相結合，主要是看各地區、各單位、各部門是否按照中央要求，按時按批保質保量地將教育實踐活動的各項“規定動作”完成到位。其二，一般要求與個別抽樣相結合。既要突出對活動面上工作的考察，又要抽取一兩個樣本來“解剖麻雀”，進行抽樣性分析。其三，測評黨員、干部群眾觀的提升與測評群眾認可度、滿意度相結合。群眾路線教育實踐活動應是黨員、干部與人民群眾雙贏的過程，必須在對其績效的測評中將這兩方面的價值評判進行綜合平衡。

(五)組織領導控制。在活動組織領導過程中實施的質量控制，應大體涵蓋三個方面:第一，政治領導控制。各級黨委應將教育實踐活動納入黨委中心工作，對之實施強有力的政治領導，引導黨員、干部進一步堅定在群眾路線問題上的政治方向、政治立場、政治態度，提升相應的政治洞察力、政治敏銳性、政治鑒別力。第二，組織領導控制。按照中央部署與活動要求，嚴格黨的組織原則、組織紀律，發揮各級黨組織的組織優勢，不折不扣地組織開展好各個批次的教育實踐活動，對活動實施強有力的組織領導。第三，思想領導控制。通過黨內會議傳達、媒體宣傳報道等形式將活動精神宣傳到位、活動開展動員到位、活動進度公開到位，統一全黨在群眾路線上的思想認識，形成對教育實踐活動強有力的思想領導。

四、群眾路線教育實踐活動質量控制的實施保障

在群眾路線教育實踐活動中實施質量控制，必須著力解決好相關保障問題，建構形成對教育實踐活動完備系統的保障與支撐體系。

(一)人員保障:選配好質量控制人員。實施質量控制，必須選配好從事質量控制的人員。人員的選配要切實把握以下素養標準:第一，政治硬。思想政治水平高，能夠自覺站在政治高度、全局視野看問題，善于講政治、講大局。第二，工作熟。熟悉黨的建設理論與總體狀況，吃透群眾工作的基本面，對群眾路線的存在狀態有清晰把控，對黨群關系狀況“心中有數”。第三，業務精。對群眾路線教育實踐活動的要求、目標、原則、標準、規范、流程、價值導向等要素都形成了能操作、會衡量的認知度與裁量水平。第四，原則強。在涉及與活動質量有關的問題時具有較強的原則性，堅持按原則辦事。

(二)行動保障:綜合推進質量控制監管。群眾路線教育實踐活動中的質量控制要取得實實在在的效果，不能光說不練，重在積極行動起來綜合推進。第一，要對活動全過程實行全方位、立體式、同步性的質量監控，保證質量控制不留空白和死角。第二，要定期或不定期地開展對活動質量的檢查與督促提高。對活動的定期檢查督促主要是抓常規、促全局，不定期檢查督促主要是抓點帶面、以點促面。第三，平時抓好對教育實踐活動的質量跟蹤控制與質量導引，發現質量性問題以后要重點督查。第四，建立質量控制獎勵與誡勉機制。對抓活動質量比較到位的黨組織，應給予獎勵和表彰，必要時將其樹為典型；對不達標的黨組織，上級部門要對其負責人進行誡勉談話，限期改正。第五，將群眾意見融入質量控制。群眾路線教育實踐活動的最終受益者是群眾。因此，質量控制及監管怎么推進、向何處推進、設定什么樣的上限，應該聽取群眾意見建議。

(三)能力保障:提高質量控制能力水平。對群眾路線教育實踐活動進行質量控制所能達到的程度，總體上要依賴于參加活動的全體黨員及干部、活動質量控制機構、活動質量控制人員的能力水平。因此，著力提高質量控制能力水平，就構成其能力保障。一要提高駕馭活動全局能力。著力增強全局觀念、大局意識，不斷提高從整體上、宏觀上對群眾路線教育實踐活動進行駕馭和把控的能力。二要提高深刻的洞察能力。應有意識地鍛煉提升對質量破綻的洞察分析能力，培育以小見大、防微杜漸的能力品格。三要提高危機預警能力。斯大林說過:“要領導就應當有預見。”［3］(p12)鑒于各種不確定性因素、不可抗力對活動開展的負面影響，必須強化危機預警能力的培育，將可能形成氣候的風險因子降到最低。四要提高協調溝通能力。發現活動運行中的質量問題以后，質量控制機構及人員必須視情況向黨委有關部門或上級進行報告，妥善協調各方力量來共同研究解決問題。這就凸顯了提高協調溝通能力在質量控制能力水平提升中的不可或缺性。

(四)制度保障:建立質量控制的制度安排。這方面的制度安排，應涵蓋以下方面:第一，質量控制的標準制度。對群眾路線教育實踐活動進行質量控制，應有一套統一、明確、可操作性的標準，這是進行質量控制的基本依托。將這樣一套標準以制度規定的形式固定下來，就形成了關于教育實踐活動質量控制的標準制度。第二，質量控制的運作制度。對群眾路線教育實踐活動質量控制運作的事前、事中、事后全過程進行規范的規則與程序，構成質量控制的運作制度。第三，質量控制的評價制度。針對活動的黨內評價、群眾評價、輿論評價等評價維度所設定的制度規定與程序，客觀上構成質量控制的評價制度。第四，質量控制的支撐制度。為支撐群眾路線教育實踐活動中的質量控制行為之展開，而依據一定的規則從人力、物力、財力的供給上作出的統一制度安排，所進行的涵蓋認知、輿論、環境等內外部支撐性要件的制度化建構，均屬于質量控制的支撐制度之范疇。

(五)環境保障:營造利于質量控制的環境氛圍。第一，從黨內環境看。全體黨員、干部、黨組織要對在群眾路線教育實踐活動中開展質量控制給予高度認可，要嚴格按照質量要求參與活動全過程，在對教育實踐活動質量指標的遵循上形成“有則改之，無則加勉”的支持氛圍。第二，從政策環境看。要綜合各地區、各單位、各部門的具體實際，建立健全保障質量控制活動正常開展的政策體系，形成保障質量控制良性運行的政策環境。第三，從社會環境看。群眾路線教育實踐活動是著眼于讓群眾受益的活動，對于為此而進行的質量控制過程，全社會理應給予充分理解、關注與認同，以切實營造推動質量控制展開的社會環境氛圍。第四，從輿論環境看。為推動群眾路線教育實踐活動質量控制的順利展開，黨委宣傳部門、新聞媒體、輿情機構、哲學社會科學研究機構等都要積極行動起來，努力營造良好的宣傳輿論環境，最大限度凝聚黨內與社會共識。

參考文獻：

［1］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，2012.

［2］中共中央政治局召開會議研究部署在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動工作［N］.人民日報，2013-04-20.

［3］斯大林選集:下卷［M］.北京:人民出版社，1979.