公安機關社會管理創新的理念與路徑

張學嵐

(鐵道警察學院公共基礎教研部，河南鄭州450053)

一、社會轉型期公安工作面臨的挑戰

改革開放以來，我國經濟、政治、社會生活等方面得到了長足的發展與進步，至2012年，我國的經濟總量躍居世界第二位，可以說，這30多年是中國發展的黃金期。在迅速發展的同時，也應當看到，我國地區間經濟發展的不平衡、經濟發展速度與社會事業發展的不協調，危害到后代人生存和發展能力的可持續性，造成各類新舊矛盾交織。一是社會轉型帶來人民內部矛盾凸顯，二是利益調整帶來的刑事案件高發，三是矛盾多發帶來對敵斗爭復雜。就社會治安形勢而言，境內與境外因素相交織，傳統安全與非傳統安全相交織，敵我矛盾與人民內部矛盾相交織，虛擬社會與現實社會相交織，社會治安面臨著巨大壓力。在此情況下，公安機關對敵斗爭的復雜性、社會安全風險、社會管理難度、執法壓力、網上斗爭的激烈都達到了前所未有的程度。當前公安工作面臨著兩方面的困境:一是刑事犯罪增多，突發案件增多，安全需求提升;二是公安機關安全保衛任務繁重，不堪重負，警力不足，疲于應對等等，導致違法犯罪現象打不勝打、防不勝防、管不勝管。怎樣通過理念創新、路徑創新進一步提高社會治安防控能力，是擺在公安機關面前的重大而迫切的問題。

二、近年來公安機關的改革創新

人類進入現代社會后，“公共權力”日益走向“公共服務”，政府的警務管理范圍、方式、手段等也發生了深刻變化，進而形成以“公共服務”為核心理念的現代警務管理體系。由此形成的現代警務變革，其最鮮明的特征是警務活動的基本思路由重管制向重服務轉變，警務活動方式由主觀型向科學型轉變，警務服務主體由單一性向多元性轉變，警務活動評價標準由隨意性向規范性轉變，警務活動目標由領導機關滿意向群眾滿意轉變。

過去的10年，是全國公安機關大力推進警務改革的10年。改革的重點有以下四個方面:一是轉變職能，建設服務型公安機關。即增強服務意識，強化服務職能，拓寬服務領域，完善服務措施，轉變服務方式，提高服務質量。二是改變工作模式，提高行政效率。將群眾受益作為創新的出發點與最終歸宿，積極推進工作模式的改革，以戶政、車管、出入境便民服務為突破口，創新群眾工作，讓群眾享受創新成果。三是體制機制改革。以河南省公安機關的警務機制改革為代表。改革的基本思路是警力下沉，派出所內設“四隊一室”，即案件偵查大隊、治安管理服務大隊、社區警務大隊、交通管理與巡防大隊、警務綜合室，形成以信息警務為內核、以主動警務為突破、以合作警務為依托、以人文警務為支撐、以隊伍職業化為保障的交警、巡警、刑警、派出所民警聯勤一體化的現代警務機制。四是社會管理創新。全國各地公安機關深入推進三項重點工作，在人口管理、城中村治安管理、虛擬社會管理等方面大膽改革探索，不斷探索新型警務模式，不斷提升自身參與社會管理的能力，為社會管理創新大膽破題。

三、公安機關推進社會管理創新的思路

(一)公安機關社會管理創新的理念:公共管理視野下的人本思想

政府創新是實現目標的手段，而不是目標本身。政府創新是為解決現實問題，強調有效地回應公眾需求。創新的目標是改善生活質量，讓政府積極回應公眾需求。警務活動中以人為本的管理原則，就是尊重警務活動相對人和參與者，注重發揮警務活動中每個成員的積極性、主動性，將警務信息公開化、警務程序簡便化、警務方式便民化，使警務工作的能動性在管理中處處顯現，讓警務活動惠及民眾，警務管理活動充滿生機?，F代警務的核心是保護人權，中國社會主義現代警務是以保障社會主義人權不受侵害為根本目的與核心價值，是以社會主義法治為根本行為準則，依法行政、依法辦事、公正執法、法律至上的現代法治警務［1］。溫家寶在2010年2月27日與網友在線交流時提出“要讓老百姓生活得更有尊嚴”，具體來說即:無論是什么人，在法律面前都享有平等權;國家的發展最終目的是為了滿足人民群眾日益增長的物質文化需求;整個社會的全面發展必須以每個人的發展為前提，讓人民的聰明才智競相發揮?；诖耍矙C關的領導和民警只有牢固樹立以人為本的理念，才能最大程度地保護公民的合法權益和生命財產安全。以人本理念為核心，公安機關的社會管理創新還要強化和諧穩定為上的指導思想，強化主動警務的理念，強化科技主導警務的理念。

(二)公安機關社會管理創新的核心內容和目標:加強社會治安防控

公安機關社會管理創新的核心內容和目標是加強社會治安防控，從而更有效地維護社會治安秩序，保障人民群眾生命財產的安全。具體來說，一是要構建有效的社會治安防控體系，這既關系到社會治安防控工作的規范化和系統化，也關系到社會治安狀態的穩定有序。二是應繼續以公安特警、巡警專業巡防網為骨干，在城市推進網格化巡邏防控，實現對城區主要地區、主要街道和重要時段、要害部位的全覆蓋，提高動態社會治安控制力。三是做強社區防控網。整合社會組織和各種群防群治力量，牢牢控制社會面;提升城區視頻監控網密度及質量，真正實現對社會治安實時、可視、全天候動態監控，形成空中“天網”;強化單位內部的治安防控網建設，認真落實對內部單位、要害部位的安全保衛工作責任制，進一步清理規范保安服務行業。同時，做實區域警務協作，加強與工作聯系緊密、區域相鄰區縣公安機關之間的聯系，建立和完善協同作戰的區域警務合作機制，及時解決交界地區各種突出的治安問題。

(三)公安機關社會管理創新的路徑:傳統警務向現代警務過渡

傳統警務是以執政黨的政策為導向的警務類型或警務體制，它存在于行政機構之中，實行行政與司法合一、軍事與行政合一的警務形態。傳統警務體制強調警察組織機構的國家機器性質、警察職能的專政工具性質、警務運作方式的政策指導性質?？梢哉f，計劃經濟體制基礎、“以階級斗爭為綱”理論和政策指導構成了傳統警務的基本要素或基本特征。傳統警務主要依靠政策或紅頭文件來指導警務的運行，或者說它就是政策主導警務。社會主義現代警務是以社會主義市場經濟和社會主義法治為基礎、以保護社會主義人權為核心價值的警務制度，它具有警察職業化、警務管理體制與運行機制的現代化、技術裝備現代化以及警務行為文明等方面的特征。

警務價值觀決定警務的基本面貌、基本方面和基本過程。從傳統警務向社會主義現代警務轉型是從“革命黨”到執政黨的執政理念的轉變過程，是以憲法為母法的法制建立健全的過程，是由國家警務機關把黨的執政理念、黨所領導的政府的行政理念和社會主義警務法律轉化為公安工作實踐的過程，是從“權力保護”型向“權利保護”型轉變的過程，是警察權力的依法授予、依法行使、依法監督的實現過程。在這三個方面的轉變過程中，都需要保護人權不受侵害這個核心價值觀的指導［2］。

根據現代警務的特征，公安機關社會管理創新可以通過以下路徑進行。

1.現代立體防控

社會治安防控體系是公安機關運用社會控制理論和系統工程方法，整合內部警力與社會資源，以社區警務為基礎，以全時空巡邏防控為基本勤務方式，以刑偵防控為首要環節，形成統一指揮、反應靈敏、信息共享、協調有序，集打擊、防范、管理、控制、服務等多種功能于一體，能對社會治安實施綜合控制的警務工作系統。公安機關應努力構建以公安機關專門力量為主，以群防群治力量為依托，以社會面、社區和內部單位防范為基礎，人防、物防、技防相結合，警民聯防相結合的全方位、多層次立體社會治安防控網絡。人防布控要警民結合，群防群治，爭取做到不留死角，努力構建以110為龍頭，交巡警管線、派出所控片、警務區守點、群防群治組織看家護院的治安防控綜合體系。物防工作要定期排查隱患，定期檢查應急設施，以確保發生危險時各類安全設備能正常運作。同時，根據實際需要加大資金投入，完善物防設施，使之與人防、技防互補互強。防控體系的構筑必須以科技為支撐，通過更先進的信息化技術，實現從以人力為主體的“人防”向以科技為主體的“技防”的傾斜。當然，由于不同單位、居民、地區之間經濟狀況差別較大，技術防范建設還必須從實際出發，因地制宜。

2.社會面控制

在不斷完善社會治安防控體系，構建輻射全社會的現代立體防控格局的同時，公安機關從社會治安管理層面不斷加強社會面控制，應重點做好以下幾方面工作:一是創新社區警務機制。引導社區群眾在共同安全利益的驅動下，發揮守望相助的社區本質精神，進一步提升社區治安防控“自凈”能力。二是做好流動人口的管理服務工作，做好流動人口登記，健全重點人員、高危人群排查信息流轉、研判機制，對未受過打擊處理、隱藏較深的高危人員做到及時發現和管控，形成管理合力，發揮綜合治理的重要作用。三是做好特殊人群的幫教管理與服務工作。完善社區矯正對象懲處機制，改進對刑釋解教人員的信息管理的手段，扭轉脫管、漏管、失控現象。四是做好突出社會治安治理工作。遏制“兩搶”、命案、涉黑涉惡、扒竊等嚴重影響人民群眾安全感、滿意度的刑事案件的發生，積極應對新型犯罪手段的發展帶來的新挑戰，防止惡性刑事案件的“抬頭”趨勢。

3.警務信息化

公安信息化建設是現代警務的靈魂。2008年，公安信息化建設作為“三項建設”的“龍頭”，被公安部黨委作為牽動整個公安工作和隊伍建設全局的戰略性舉措擺到突出位置，深入推進，從而實現公安機關由傳統警務向現代警務轉變，提高警務效能。公安機關的信息化建設可重點推進以下幾項工作:一是創新人口管理，建立服務與管理并重的“大綜治”模式。進一步發揮互聯網警務平臺的作用，把實有人口的信息化管理與現實掌控有機結合起來，將流動人口管理納入社會治安綜合治理，加強重點人員的管理。二是創新網絡管理，打造掌控社情輿論的“大網監”格局。探索創新網上、網下一體化管控機制，創新網上引導機制、大膽推進公安專用網絡與互聯網絡的連通。三是創新“大情報”工作，提升情報信息動態掌控水平。推進“金盾工程”建設，加快形成社會管理綜合信息平臺。推進信息化警務機制，完善扁平化勤務指揮體系、可視化大巡防體系。推進信息集中采集管理與共享，不斷豐富網絡查詢比對資源。開發建設貼近實際的警務信息系統，積極服務實戰需求，提升傳統的打防控工作效能。

4.和諧警民關系

和諧警民關系是公安工作的重要條件。構建和諧的警民關系，除了具有服務型公安機關的職能定位，民警高度的服務社會、服務民眾的意識以及建設好社區警務室以外，從公安行政管理及警察公共關系的層面，還應做好以下工作:一是加強宣傳，運用大眾傳播媒介和內部溝通方式開展宣傳工作，樹立良好的警察組織形象;二是加強公安機關的團體交際和個人交際，通過人與人的接觸，進行情感上的聯系，為公安機關建立廣泛的社會關系網絡;三是強化服務，以提供優質服務為主要手段，以實際行動來獲取社會各界的了解和好評，建立公安機關的良好形象;四是積極開展社會活動，利用各種社會性、公益性、贊助性活動來塑造形象;五是加強與民眾的交流和溝通，通過社會調查、輿論分析、建立信訪制度和相應的接待機構等方式，了解輿情民意，為公安機關的各項管理決策提供參考。

同時，構建和諧的警民關系還要處理好警察公關危機與危機公關。公安工作常常是輿論的焦點，有些事件會對警察組織的形象和聲譽產生負面影響，如果公安機關不能采取適當的應對措施，就可能會使公眾對警察組織產生不良印象，而且這種不良印象很長時間內都難以改變。所以有必要建立公關危機預警和啟動機制，同時培養全體干警的公關觀念，使他們在公關意識、危機意識、形象意識等方面對于公關危機做好心理和行為的準備，提高全體干警的綜合素質，盡量避免公關危機中的不可控因素所造成的不良影響。

5.應急機制

應急管理體系是涵蓋各類突發事件監測監控、預測預警、報警、接警、處置、結束、善后和事后重建等環節的系統工程。公安機關除了配合省政府做好預警機制建設、風險評估機制建設、建立健全信息共享機制、建立常設性應急管理綜合協調機構、提升應急技術體系水平等工作外，還應著重在應急預案、信息共享、快速反應方面發揮作用，學習借鑒國內外應急管理方面的經驗，特別是突發事件處置等方面的經驗，促進應急管理工作水平不斷提高。

6.警務合作

警務合作是建設現代警務機制、實施公安機關社會管理創新的一個十分重要的方面。警務合作首先要跳出管理區劃分割，努力從體制上打破警務管理區劃的壁壘，擴大開放，消除限制區域之間警務資源要素自由流動的制度性制約;制定區域警務協作辦法，加強在警務發展規劃、警務基礎設施建設、警務資源保護、警務信息和資源流動等方面的協調互動。其次，努力健全與周邊省份公安機關警務協調機制，積極爭取國家主管部門及跨區域核心警務部門在制度上保證區域政府間警務主管機關自主協商的充分性。再次，構建科學的警務績效評價體系，按照形成警務合作主體功能區的要求，完善警務合作政策，調整警務合作的資源布局，建構科學合理務實的警務政績考核標準，增加包含警務活動成本預算、警務成本收益分析、警務活動實際成效和社會公眾滿意度等在內的指標，使警務績效評價結果、責任追究制度與警察切身利益掛鉤，實現在職能定位上的警務活動從管理型到服務型轉變。最后，突出各區域警務活動主體的地位。要在中央機關和各地方黨委、政府領導力度加大的情況下，特別注意強調各區域警務活動的主體地位，突出警務活動主體在跨區域警力資源配置中的基礎性作用，發揮信息情報主導警務的作用，通過經常性警務合作逐步完善警務合作方式和手段，發揮出區域警務合作成員的主體性力量，主要通過靈活的警務運作模式，有效地整合區域內的警務資源要素，不斷提高區域內警務活動的專業化分工和一體化協作的水平［3］。

7.媒體應對

從塑造公安機關形象、提高執法效能的角度來講，媒體應對也是公安機關間接實施社會管理、開展社會管理創新的重要手段。新聞媒體作為承載社會信息的重要公共組織，與警務活動的交融愈發密切。公安機關是媒體最大的新聞源，來自公安機關的新聞歷來是新聞媒體關注的熱點;新聞媒體是公安機關與公眾之間最重要的溝通橋梁，是傳達和發布公安機關聲音的最有效的平臺，也是社會監督主體的重要組成部分。面對新的形勢，公安機關要充分發揮媒體在宣傳引導、民主監督和社會控制等方面的重要作用，構建“互動、互信、合作、共贏”的和諧警媒關系。在強力推進執法規范化、新聞發言人等制度的同時，構建與媒體的理性關系，增強媒體公關意識，不斷豐富警媒合作的形式，完善媒體日常公關制度，完善危機處置中的媒體應對策略，主動發揮危機事件中的信源角色作用，規范媒體在危機現場的采訪和報道活動，提升警察的媒介素質與媒體應對能力等，有效地利用媒體，凸顯公安機關機關在社會治安管理、突發事件處置等方面的正義力量。

最后需要強調的是，公安機關社會管理創新不僅需要正確的理念引導和路徑選擇，還需要體制機制保障，包括社會創新環境、政府創新引導，更重要的是來自公安機關內部的創新激勵機制、評價考核機制、運行機制、獎懲機制。唯有如此，才能切實降低警務成本，增強警務效能，切實提高社會治安防控能力。

［1］向池山.中國社會主義現代警務機制概論［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2010.33.

［2］向黨.中國警務改革戰略［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2010.82.

［3］魏永忠.跨區域警務合作論［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2009.127 －130.