論大型群眾性活動安全保衛(wèi)工作中的媒體應對

武西鋒

(中國刑警學院治安學系，遼寧沈陽110854)

按照《大型群眾性活動安全管理條例》第2條的規(guī)定，大型群眾性活動是指“法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數(shù)達到1000人以上的”活動。具體包括:體育比賽活動，演唱會、音樂會等文藝演出活動，展覽、展銷等活動;游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動，人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。由此看出，大型群眾性活動具有如下三個要素:

第一，大型群眾性活動的舉辦主體是法人或者其他組織。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的組織，是社會組織在法律上的人格化，包括企業(yè)法人、機關(guān)法人、社會團體法人、事業(yè)單位法人等。大型群眾性活動根據(jù)是否需要申請，分為需要公安機關(guān)許可的大型群眾性活動和不需要公安機關(guān)許可的大型群眾性活動。不需要公安機關(guān)許可的活動主要是指縣級以上各級人民政府、國務院部門直接舉辦的大型群眾性活動，《條例》第25條規(guī)定這類活動的安全保衛(wèi)工作，由舉辦活動的人民政府、國務院部門負責，不實行安全許可制度。

第二，活動必須是有組織的或者有益的。大型群眾性活動是對社會有益的活動，這就排除了非法宗教活動等危害社會的活動，也排除了集會游行示威等活動，即使是合法的集會游行示威活動也不屬《大型群眾性活動安全管理條例》規(guī)定的范圍。

第三，活動必須是面向社會公開舉行的。大型群眾性活動必須是面向社會公開舉行的，即面向不特定多數(shù)人舉行。否則，面向?qū)ο笕缡翘囟ㄈ巳?，即使參加人?shù)眾多，也不屬于本文所指的大型群眾性活動。

一、大型群眾性活動安全保衛(wèi)工作中媒體應對的作用

北京奧運會期間，北京地區(qū)最后25萬張奧運門票于2008年7月26日上午9時分別在19個售票點出售，約10萬名民眾排隊購票，銷售場面異?；鸨?，至晚間銷售過半。在發(fā)售鳥巢門票的奧體中心售票點，排隊購票人員非常多，加之天氣炎熱，排隊群眾出現(xiàn)擁擠情況，公安機關(guān)在奧體中心售票點采取臨時管制措施以維持秩序，香港記者王智強進入臨時管制區(qū)拍照，當執(zhí)勤警察勸其離開時，王智強不服從管理并用腳踢踹現(xiàn)場執(zhí)勤民警張玉柱的襠部，致使張玉柱受傷。當時《南華早報》表示，由于當時排隊人數(shù)很多，警方在維持秩序時與民眾發(fā)生沖突，該報攝影記者王智強當時站在凳子上拍攝沖突場面。警方制止王智強拍照時王因失去平衡后碰到一名警察的敏感部位。雖然這一事件事后得到妥善處理，但是它再次告誡我們，媒體應對已經(jīng)成為大型群眾性活動安保工作的重要組成部分，要高度重視大型群眾性活動安保工作中的媒體應對工作。面對瞬息萬變的大型群眾性活動現(xiàn)象和無處不在的媒體報告，媒體應對的作用必須得到高度重視。

(一)能夠化被動為主動，為事件處置爭取時間

大型群眾性活動現(xiàn)場瞬息萬變，媒體記者云集。在安保過程中，必須高度重視媒體應對工作，否則可能會給安保工作帶來極大不便，甚至使安保工作陷入被動。在大型群眾性活動舉辦過程中，現(xiàn)場一旦發(fā)生突發(fā)事件，媒體記者立即將目光聚焦在突發(fā)事件上，媒體應對及時、得當，可以變被動為主動，為事件處置爭取時間。

(二)能夠及時澄清事實，縮小不良影響

根據(jù)突發(fā)事件應對規(guī)律，一旦發(fā)生突發(fā)事件，媒體對事件的報道往往傾向于某一方面，甚至夾雜著主觀傾向。尤其是網(wǎng)絡等新型媒體，各種論壇上可能出現(xiàn)網(wǎng)友自主求證真相的行為，這就給謠言的滋生和傳播提供了時機。經(jīng)驗表明，在突發(fā)事件報道過程中，謠言和事實往往并存，甚至謠言的傳播速度可能比真相的報道還快。再加之社會不信任感增加，主流媒體的報道缺乏說服力，甚至出現(xiàn)在關(guān)鍵時間中主流媒體“失語”的情況，人們往往不愿意相信主流媒體的說法，更傾向于尋找所謂的“網(wǎng)絡自主真相報道”。這時候，公安機關(guān)及時恰當?shù)拿襟w應對，往往能夠起到及時澄清事實、縮小不良影響的作用。

(三)能夠消除謠言，維護公安機關(guān)安保形象

在網(wǎng)絡時代，每個人都可能成為信息渠道，都可能成為意見表達的主體。有個形象的比喻，就是“每個人面前都有一個麥克風”，這就對媒體應對提出了更高要求。面對突發(fā)事件，政府和主流新聞媒體僅僅發(fā)布信息還不夠，還必須迅速了解和把握網(wǎng)上各種新型信息載體的脈搏，迅速回應公眾疑問，這就需要政府部門具有快捷準確的輿情搜集和研判能力。如果在突發(fā)事件和敏感問題上缺席、失語、妄語，甚至想要遏制網(wǎng)上的“眾聲喧嘩”，則既不能緩和事態(tài)、化解矛盾，也不符合保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的精神。

在互聯(lián)網(wǎng)、移動通信支撐的社會多元表達平臺上，政府發(fā)聲和輿論引導需要比過去更高更強的能力。在這方面我們有過成功的經(jīng)驗，汶川地震緊急救援時期，政府一天舉辦一場、甚至多場新聞發(fā)布會，主流媒體放開新聞報道，互聯(lián)網(wǎng)、手機、無線電、衛(wèi)星通信等新技術(shù)傳播媒介也各顯神通，保障了災情和救災工作的高度透明。信息開放的結(jié)果極大地振奮了民族精神，增強了社會凝聚力，也提高了政府的威望，加深了政府和人民的血肉聯(lián)系。在大型群眾性活動中媒體應對同樣如此，對公共質(zhì)疑的及時回應，能夠最大限度地減少謠言滋生和蔓延的空間，能夠第一時間滿足社會大眾對事件真相的渴求，能夠第一時間向社會傳遞官方聲音，占據(jù)關(guān)注此事的社會大眾的頭腦，爭取主動，維護公安機關(guān)安保形象。

二、大型群眾性活動安全保衛(wèi)工作中的媒體應對原則

(一)第一時間原則

第一時間原則，也稱及時性原則，是政府公共安全危機媒體應對的首要原則。第一時間原則不僅僅與新聞報道中的“時效性”、“重要性”等特點相互呼應，而且是遭遇危機的主體占據(jù)權(quán)威信息源、設(shè)置報道主題和報道基調(diào)的重要體現(xiàn)。它強調(diào)快速回應，強調(diào)信息發(fā)布的速度，其作用不僅僅是為了督促政府相關(guān)部門履行職責，快速向社會大眾披露事實真相，更重要的是能夠有效遏制不良信息的擴散，為政府相關(guān)部門做好事件的應急處置提供寬松的媒體氛圍，贏得有利時機，減輕事件處置外部壓力。在這方面，政府媒體應對容易犯的錯誤主要是封鎖消息，“一旦突發(fā)事件發(fā)生，首先想到的就是如何封堵消息，不讓公眾知道，甚至不讓上級部門知道”［1］。危機初始階段，是掌握輿論主動、穩(wěn)定市民情緒的最佳時機。隨著互聯(lián)網(wǎng)和手機的普及，突發(fā)事件發(fā)布只能更快，否則就等于把輿論陣地拱手讓給猜測和謠言。清華大學劉建明教授也認為，“第一時間”不僅是信息發(fā)布“提速”的代名詞，而且是阻遏不良信息擴散的監(jiān)控力，應以最快的速度告訴民眾真實的情況。

2009年湖北石首市一名廚師非正常死亡引發(fā)了大規(guī)模的群體性事件，并且該事件前后反復了三次。這次事件的背景與貴州“甕安事件”極為相似。事件發(fā)生后，很多媒體都把兩次事件放在一起進行了比較，媒體評論認為:甕安教訓猶在，石首重蹈覆轍;甕安有經(jīng)驗，石首無用場。反思該事件處置的成敗得失，石首事件處置被動的很重要原因之一在于違反了第一時間原則。從17日事發(fā)到20日石首市政府發(fā)布公開信，粗略統(tǒng)計大約80個小時，對此《人民日報》的評論說，在長達約80個小時內(nèi)，一方面是政府的新聞發(fā)布語焉不詳，一方面是網(wǎng)友借助非正式媒體發(fā)布信息，探尋真相。據(jù)不完全統(tǒng)計，在這段時間里，體現(xiàn)政府立場的新聞稿只有3篇，而某網(wǎng)站的帖吧中就出現(xiàn)了近500個相關(guān)主帖，還出現(xiàn)了不止一段網(wǎng)友用手機拍攝的視頻。著名媒體評論人白巖松在評價石首事件時說:“一旦當政府的聲音不能主動在第一時間傳播的時候，你要知道在傳播上咱們是有一個規(guī)律的，任何聲音當?shù)谝粫r間占據(jù)了人的腦海，不管它是正確的還是錯誤的，你后面想再用新的正確的聲音去覆蓋它是非常難的事情，你已經(jīng)變得非常被動了?！?/p>

(二)公開透明原則

突發(fā)事件發(fā)生后，媒體應對應當遵守公開透明原則，即向媒體公開事實真相，將事件的處置透明化，爭取媒體的理解，爭取社會大眾的理解。事件的處置，越是不公開，越有可能失敗?！胺堑洹笔录奶幹?，前后判若兩樣，問題就出在事件處置的公開透明上。2005年中國出現(xiàn)禽流感，由于有了“非典”的教訓，中國政府在處理禽流感問題上高度透明，衛(wèi)生部三次召開新聞發(fā)布會說明情況，確保了事件處置順利，沒有引發(fā)公眾的恐慌情緒。對此，吳儀同志說:“處理突發(fā)事件的一條很重要的經(jīng)驗就是，一定要及時發(fā)布準確權(quán)威的消息，把事情原原本本告訴公眾。越是公開透明，社會反應就越平靜，反之，則小道消息滿天飛，人心惶惶?！睙o數(shù)的正反經(jīng)驗也都表明，突發(fā)事件的處理是否順暢與相關(guān)信息的公開透明程度密切相關(guān)，公開透明程度越高，處理就越順暢，公眾情緒也就越穩(wěn)定。

2007年陜西發(fā)生了“華南虎事件”，該事件起因簡單，但是事件的發(fā)展過程充滿疑問。地方政府缺乏公開透明的態(tài)度，回應不力，導致事態(tài)擴大，本來簡單的造假事件演變成網(wǎng)絡事件。最后，案件不得不以司法手段解決。在大量事實和有力證據(jù)面前，周正龍交代了其為騙取錢財用老虎畫拍攝華南虎照片的犯罪事實。幾張照片的真?zhèn)沃疇?，演化成為一個舉國關(guān)注的重大輿論事件，林業(yè)部門的誠信受到強烈的質(zhì)疑，陜西的聲譽和政府的形象受到嚴重損害，十多名領(lǐng)導干部因此受到處分。事情之所以如此收場，根本原因就在于陜西省林業(yè)部門從開始就缺乏坦誠的態(tài)度，違反了公開透明原則，不能正確面對輿論監(jiān)督。

(三)善待媒體原則

正如趙啟正同志所說的，“媒體記者不是我們的敵人，也不是我們的朋友，他們是我們的挑戰(zhàn)者。媒體記者是一群掌握話語權(quán)的特殊群體，絕對不能采取敵視的態(tài)度對待媒體記者”。因此，在突發(fā)事件應對中，要遵守善待媒體原則，不能把自己定位于媒體的對立面，否則只能導致事態(tài)惡化。美國《財富》雜志主編謝爾曼說:“向媒體宣戰(zhàn)，雖然聽上去很誘人，但實際上卻是一場無法打贏的戰(zhàn)爭?！痹诿襟w記者的采訪和報道中，政府要根據(jù)實際情況為媒體記者提供幫助，給媒體記者一定的活動空間，爭取媒體記者的諒解和支持。這樣，他們在報道突發(fā)事件的過程中，就會本著實事求是的態(tài)度，講述事件，為事件的處置爭取寬松的社會輿論氣氛。

2008年1月1日出版的《法人》雜志刊發(fā)了記者朱文娜采寫的《遼寧西豐:一場官商較量》，報道了西豐縣商人趙俊萍遭遇的“短信誹謗”案［2］。該報道一石激起千層浪，引發(fā)了“西豐警察進京抓記者”事件，該次事件也引發(fā)了如何正確認識和應對媒體的思考。2008年1月4日上午，西豐縣委宣傳部部長李福路、西豐縣政法委書記周靜宇趕到《法人》雜志社，找到雜志總編輯王豐斌進行交涉，并與記者朱文娜見面。當天下午5時左右，西豐縣公安局多名警察來到雜志社，稱朱文娜因“誹謗罪”已經(jīng)立案，要求向朱文娜“了解情況”。西豐縣政法委書記周靜宇認為，記者朱文娜采寫的報道通篇失實，嚴重影響了西豐的形象，《法人》雜志應當立刻采取行動補救，“我們不采取相應措施，是對全縣人民不負責任!”在全國新聞媒體報道的壓力下，2008年2月5日，遼寧省鐵嶺市委召開常委會認定，張志國身為縣委書記，法治意識淡薄，同意西豐縣公安局介入并拘傳記者，對事件負有不可推卸的直接領(lǐng)導責任。為此，市委決定，責令張志國同志引咎辭職，并向市委寫出深刻檢查。至此，這次西豐縣與媒體記者的對決，以西豐縣縣委書記張志國引咎辭職收場。這一事件是近年來政府媒體應對上的典型失敗案例，其最大的問題歸為一條就是，把媒體當作自己的敵人。媒體記者進入西豐縣采訪時，為了探尋事實真相，多次主動聯(lián)系西豐縣宣傳部門，但是西豐縣宣傳部門缺乏媒體應對經(jīng)驗，對媒體記者避而不見，采取回避的態(tài)度。但是，正像我們所講的，媒體并不會因為政府部門的回避而不發(fā)表對事件的看法，相反，缺少了政府的正面回應，媒體報道又多了幾分揣摩的空間。

(四)口徑一致原則

善待媒體不等于把媒體記者當作自己人，不等于對記者的提問有問必答，有求必應。公安機關(guān)必須制定相應的工作制度和記錄，統(tǒng)一口徑，確保前后一致。公安機關(guān)是一支紀律部隊，一直遵守著嚴格的紀律，但是在應對新聞媒體方面，由于缺少經(jīng)驗和培訓，全國各地的公安機關(guān)吃過不少虧。公安部制定的新時期公安新聞宣傳紀律包括了政治紀律、保密紀律、組織紀律和工作紀律四個方面。其中工作紀律中規(guī)定了四個嚴禁:嚴禁擅自聯(lián)系新聞媒體對外宣傳報道，嚴禁私自接受媒體采訪，嚴禁公安民警隨意接受新聞媒體的聘用，嚴禁傳播或向非警務人員提供公安機關(guān)內(nèi)部資料。各省公安機關(guān)也都根據(jù)公安部的規(guī)定制定了公安新聞宣傳工作規(guī)定。

2005年5月3日晚6時許，北京市公安局朝陽分局民警李忠義駕車等紅燈時與太原市公安局尖草坪分局刑警劉立民發(fā)生爭吵。劉立民心存不滿，糾集了張吉、安勝利等人，于當晚8時50分左右在太原市桃園南路2號冶金廳招待所，將李忠義攔截并進行毆打。這次事件被網(wǎng)絡媒體冠之以“太原警察打死北京警察”事件，媒體在大肆報道此事的過程中，重點盯住了如下兩個問題:

第一，劉立民是被抓還是自首。太原市尖草坪公安分局宣傳科黃科長對記者說:“案發(fā)后劉立民曾在很短時間內(nèi)向中隊領(lǐng)導匯報說自己闖了禍，并很快去自首。當他聽說李忠義已經(jīng)死亡的消息后，他馬上哭了?！钡敲襟w記者在采訪中聽說，不少人認為對于劉立民是否投案自首尚有疑點，“假如劉立民很快自首的話，還用太原警方三晝夜的艱苦偵查嗎?”一位當?shù)赜浾哒f。而此前，相關(guān)媒體的報道一直用“抓獲”一詞。但是太原市公安局的消息聲稱是自首，太原市公安局新聞發(fā)言人史水鴻向《瞭望東方周刊》證實，劉立民歸案的定性確屬“自首”。

第二，好警察與壞警察之爭。該事件中，一直被媒體所詬病的是公安機關(guān)內(nèi)部前后就該問題的發(fā)言不一致，甚至內(nèi)容互相矛盾。首先，兩地公安機關(guān)都認為自己的民警是好民警，并且互不認可，甚至太原警方否認北京警察的說法。2005年5月12日，劉立民所在的尖草坪分局的督察大隊隊長李鳳林表示，劉立民工作干得不錯，是個很利索、業(yè)務素質(zhì)相當好的年輕人。他是好警察。太原市公安局新聞發(fā)言人史水鴻說，劉立民平時表現(xiàn)一直不錯，但一時沖動，是激情犯罪。同樣，遇害的北京警察也被描述為一個好警察。有報道引述被害人妻子王女士的話說，李某平日為人友善，連年被評為優(yōu)秀共產(chǎn)黨員，且曾在公安系統(tǒng)立過二等功和三等功。但是，媒體緊緊抓住了太原市警方的發(fā)言，駁斥了“好警察”說法，標題就是《好警察都能打死人，不好的警察又如何?》［3］。文中說，引發(fā)我感慨不已的不是事件本身，而是事件發(fā)生后，雙方單位的“善良”人士對當事人的評價和對事件發(fā)生根源的剖析。他們竟都不約而同地強調(diào)各自一方的當事警察是“好警察”?！昂镁臁倍寄艽蛩馈昂镁臁保敲床缓玫木煊质窃鯓拥囊桓弊炷?其次，太原警察自己的說法前后不一致，更是給媒體記者留下話柄。2006年11月15日，該案在山西省高院開庭審理，面對記者的采訪，太原市公安局新聞發(fā)言人針對此案向記者說:“劉立民根本不是警察?！闭J為劉立民自2002年9月從部隊轉(zhuǎn)業(yè)至公安機關(guān)，但是“沒有授過銜”［4］。

三、完善大型群眾性活動媒體應對工作的建議

(一)建立健全立法，完善應對制度

目前我國規(guī)范大型群眾性活動安全管理工作的法律規(guī)范主要有《治安管理處罰法》和《大型群眾性活動安全管理條例》。《治安管理處罰法》第24條對擾亂大型群眾性活動秩序的行為做出了相應的規(guī)定，但主要針對公民個人的違法行為，并沒有涉及媒體應對的內(nèi)容。《大型群眾性活動安全管理條例》主要是從安全管理的角度全面規(guī)范大型群眾性活動，同樣缺乏對媒體應對的關(guān)注。2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，從當年11月1日起施行，該法以政府應對突發(fā)事件為著力點，規(guī)定了突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援等內(nèi)容，并沒有考慮媒體應對工作。雖然規(guī)定了突發(fā)事件信息報送制度和相關(guān)法律責任，但是僅限于規(guī)范上下級政府部門之間信息報送工作，缺乏政府對外的媒體應對工作規(guī)定。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，第2章第5條規(guī)定了問責情形:其中第4項規(guī)定，在行政活動中濫用職權(quán)，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的;第5項規(guī)定，對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的。但是上述內(nèi)容是對黨政領(lǐng)導干部問責情形的宏觀規(guī)定，同樣缺乏有針對性的可操作性的具體規(guī)定，不適合大型群眾性活動媒體應對工作。除上述法律規(guī)范之外，目前我國其他法律法規(guī)再無涉及大型群眾性活動媒體應對的內(nèi)容。因此，我國亟需進一步完善大型群眾性活動的法律規(guī)范，對大型群眾性活動的媒體應對工作做出具體的具有可操作性的規(guī)定。

(二)成立專門機關(guān)，培養(yǎng)專門人才

大型群眾性活動安保工作，面臨的風險和不確定因素越來越多，涉及的工作也越來越多。傳統(tǒng)上，公安機關(guān)安保僅限于做好審批和管理、制定安保工作方案和預案、活動現(xiàn)場勘察和指導、出動警力維持活動秩序等安全管理工作。隨著社會形勢的變化，尤其是政府主辦的超大型綜合性活動，安保工作的要求越來越高。這類活動規(guī)模大、規(guī)格高、政治屬性強、“要人警衛(wèi)”多、社會大眾和媒體關(guān)注程度高，活動成功的關(guān)鍵在于安保的成功。并且，現(xiàn)代新型媒體出于商業(yè)化的動機，非常善于捕捉和報道大型群眾性活動過程中的各種突發(fā)情況，并夾雜了大量的具有主觀傾向性的評論。這給公安機關(guān)大型群眾性活動安保工作提出了新的課題，公安機關(guān)必須未雨綢繆，下好先手棋，做好媒體應對的準備工作。因此，公安機關(guān)在大型群眾性活動安保工作中要成立專門機構(gòu)，分析研究媒體應對工作，做好突發(fā)事件媒體應對的風險評估工作，制定常見的突發(fā)事件媒體應對工作方案。同時，面對公安機關(guān)長期缺乏媒體應對經(jīng)驗的現(xiàn)實情況，公安機關(guān)還應加大投入，加強媒體應對工作專門人才培養(yǎng)工作，招聘和選拔具有一定的媒體應對工作經(jīng)驗、善于媒體溝通的專門人才，確保在大型群眾性活動發(fā)生突發(fā)事件時，能夠第一時間主動應對媒體，為突發(fā)事件的處置爭取空間，整體上服務于安保工作，確保安保工作取得成功。

(三)加強部門聯(lián)系，統(tǒng)一對外口徑

現(xiàn)代大型群眾性活動，尤其是政府主辦的大型綜合性活動，諸如綜合性體育賽事或者重大會議，往往由政府牽頭、多個政府部門參與，相互協(xié)調(diào)配合，共同工作，比如大型賽事會成立賽事組委會等機構(gòu)，這類活動機構(gòu)中除了公安機關(guān)參與外，政府新聞宣傳部門也會參與。即使沒有政府牽頭組織的組委會等活動籌辦機構(gòu)，在大型群眾性活動中也會有新聞宣傳部門負責媒體宣傳和報告工作。這就要求，公安機關(guān)要主動加強與政府部門，特別是新聞宣傳部門的橫向聯(lián)系，及時溝通和掌握活動情況，把握輿論引導方向。尤其是在發(fā)生突發(fā)事件時，確保部門之間口徑一致，對事件的相關(guān)情況，包括事件起因、規(guī)模、人員傷亡等基本情況和具體數(shù)字、日期等公眾容易找出破綻的信息，確保前后一致，不留下媒體隨意發(fā)揮和公眾質(zhì)疑的空間，進而確保媒體應對成功，減輕公安機關(guān)安保工作壓力，確保安保工作取得全面成功。

［1］鄒建華.突發(fā)事件輿論引導策略［M］.北京:中共中央黨校出版社，2009.5.

［2］東山再起，后臺很硬［EB/OL］.http://news.sohu.com/s2008/xifengshuji，2013 －04 －13.

［3］好警察都能打死人，不好的警察又如何?［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/s/2005 － 05 － 16/14356656696.shtml，2013 －04 －13.

［4］太原警方矢口否認:打死北京警察者不是警察［EB/OL］.http://legal.people.com.cn/GB/42733/3638009.html，2013 －04 －13.