城鄉一體化導向的村莊整治與布局規劃

石培基 李得發 李 巍 王錄倉

(西北師范大學地理與環境科學學院，甘肅 蘭州730070)

城鄉二元結構的制度安排和城市偏向發展戰略是導致我國城鄉差距拉大的根源之一。在長期的城市偏向制度下，鄉村的社會經濟發展始終滯后不前，城市化的加速發展使鄉村人口不斷向城市轉移，導致城市人口膨脹及其人地矛盾激化，同時也使鄉村人口萎縮及其人力資源薄弱成為制約鄉村社會經濟發展的瓶頸，從而使城鄉差距進一步拉大，出現惡性循環的現象[1－3]。近年來隨著城鄉一體化發展戰略的實施，鄉村的建設和發展出現了新的發展態勢，鄉村人口從分散和偏遠的地區向城鎮和居民點人口相對集中的地區集聚與整合[4－6]，居民的生活環境和生活質量都得到了較大提高，城鄉差距拉大的趨勢得到了一定程度的逆轉，這為城鄉一體化的發展奠定了基礎。當前國內有關鄉村發展的相關研究表明在城鄉一體化發展的新時期村莊整治已成為一種必然趨勢，地理學、經濟學、社會學等學科對村莊的整治和鄉村的發展都予以密切關注，但研究的側重點有所不同。總體而言，研究農村空心化的問題與對策、農村土地整理的方法與模式的文獻居多[7－8]，而對城鄉一體化發展過程中鄉村人口遷移的特征和村莊布局規劃的技術要求的研究相對薄弱，本文從城鄉一體化發展的時代背景出發，基于適度集中與相對分散的視角對新時期鄉村人口遷移特征和村莊布局規劃的技術要求進行了實證研究。

1 新時期鄉村人口遷移的時代特征

1.1 城鄉一體化發展對鄉村人口遷移的影響

在城鄉一體化發展的過程中鄉村人口的遷移主要有集聚與整合兩種不同的狀態，集聚是人們為了改善生活環境和提高生活質量，使鄉村偏遠地區的人口向公共服務設施健全、環境條件優越的城鎮和居民點集中，是城鄉一體化發展過程中鄉村人口遷移的主動狀態;整合是政府以及城鄉建設主管部門根據政策調整的需要和當地的實際情況對鄉村的人口分布做出的戰略性調整，主要通過對鄉村偏遠地區的人口和分散的居民點進行調整與合并的方式來實現鄉村人口的有序集中，是城鄉一體化發展過程中鄉村人口遷移的被動狀態。在此把鄉村人口向主要居民點和城鎮集聚與整合的過程稱為鄉村人口的聚合過程，則根據“城鄉人口遷移的系統分析模式”得知，當系統的反饋為正反饋時，鄉村到城市的移民增加，因而城市空間結構走向集中，各種產業和經濟活動伴隨著人口的“遷移—集聚”在空間上集中后產生的經濟效果和向心力，促使城市的發展，產生規模效應[9]。事實上鄉村人口向主要居民點和城鎮聚合也會起到節約社會資本和產生規模效益的作用，同時鄉村人口和居民點的適度集中和鄉村社會經濟的發展也有助于縮小城鄉差距，并使城鄉一體化發展成為可能，并最終實現城鄉互惠互利、共同發展的區域整體發展目標[10]。

在城鄉一體化發展過程中，城鄉一體化建設規劃、居民意愿、區域人口發展共同影響著區域整體發展戰略的實施與順利完成。在區域整體發展戰略的指導下，需要在尊重居民意愿的基礎上，通過城鄉一體化建設規劃解決以城鄉人地矛盾為主的區域發展不平衡問題。為了解決區域人地矛盾，可以通過城鄉一體化的實施引導鄉村人口遷移的規模與方向，使鄉村分散的和規模較小的居民點的人口向區域基礎設施和服務設施完善的居民點遷移，實現鄉村人口集聚與整合，促進大中型居民點社會經濟的發展，提高鄉村居民的生活水平與質量，最終實現城鄉一體化建設和區域整體發展的戰略目標。

在城鄉一體化發展的新時期，鄉村人口遷移的方向因該首先向主要居民點遷移，其次向一些人口較少的城鎮集中，這是解決區域人口空間分布不均衡的有效途徑，也是城鄉一體化發展的內在要求，同時，在鄉村人口向主要居民點和城鎮遷移的過程中要尊重居民的遷居意愿，通過政府引導和居民參與的方式實現區域人口的有序集中和有機分散。

1.2 新時期鄉村人口遷移的空間特征

鄉村人口向城市遷移仍然是目前我國人口遷移的主要方向，引起鄉村人口向城市大規模的遷移與我國重視城市發展和優先發展城市的政策和制度有關。在城市偏向制度下，城鄉收入差距在初次分配之前已經被決定，城市偏向制度不僅直接影響著城鄉收入差距，導致城鄉收入差距的固化，還通過限制城鄉要素的自由流動，破壞城鄉收入差距的自我矯正機制，導致城鄉收入差距處于累積性擴大中[11]。這種現象導致了鄉村人口向城鎮持續性地遷移，長期單一方向的人口遷移使區域人口的空間分布呈不均衡狀態。由于傳統的鄉村人口遷移是一個從面到點的遷移過程，由鄉村流向城市的人口規模很大，而由城市流向到鄉村的人口卻很少，最終導致城市人口膨脹，人地矛盾緊張，同時也使鄉村空殼化現象日益嚴重，人地矛盾更為突出，城鄉兩極分化的程度日趨加大(見圖1)。

圖1 傳統時期的城鄉人口流動Fig.1 Traditional urban-rural population movement

圖2 新時期的城鄉人口流動Fig.2 New period urban-rural population movement

城鄉一體化發展是解決區域人口空間分布不均衡的一種有效途徑，通過實施一些具體的、可預見的戰略措施引導和調控鄉村人口遷移的方向和空間分布，使區域人口的空間分布達到有序集中與有機分散。在城鄉一體化發展的新時期，隨著鄉村社會經濟水平的提高和人居環境的改善，城鄉人口遷移的規模和主要流向發生了轉變，城市不再是鄉村人口遷移的主要方向，傳統時期流動到城市的鄉村人口開始從城市向鄉村遷移為主，鄉村人口主要在鄉村內部轉移，而流動到城市的鄉村人口僅占很少的一部分，在地域空間上則表現為鄉村人口向鄉鎮和主要的居民點遷移，城市支援鄉村建設，鄉村輔助城市發展，兩者相互促進共同形成一個有機的統一體，區域人口分布向著有序集中和有機分散的方向發展，城市的人地矛盾和鄉村的人地矛盾均得到了一定程度的緩解(見圖2)。城鄉一體化的規劃、實施和建設自始至終都影響著鄉村人口遷移的方向和空間分布，在城鄉一體化發展的過程當中，對鄉村的村鎮體系進行調整，確定適度集中和相對分散的村鎮規模與等級，整合鄉村人口規模較小的居民點，將需要搬遷的人口遷移到區域人口相對集中的重點村和中心村[12];同時確定中心村的產業類型與規模，加大對中心村的基礎設施、社會事業和社會保障的投入與建設，引導鄉村分散的人口向中心村遷移，實現區域人口分布的有序集中與有機分散。

1.3 新時期鄉村人口遷移的渠道多元化

在城鄉一體化發展的新時期，鄉村人口遷移受大型基礎設施建設、新農村建設、生態移民以及遷村并點項目建設的影響較大，在空間移動上表現得更為活躍。城鄉一體化發展是對城鄉二元體制的一種轉變，鄉村建設是城鄉一體化發展的重點，政府通過加強對鄉村的政策支持和制度改革，引導鄉村人口遷移以鄉村內部遷移為主，鄉城遷移為輔，轉變舊時期鄉村人口向城市大規模無序遷移的態勢。

在城鄉一體化發展的過程中通過實施各種措施和建設項目，加強對鄉村基礎設施和公共服務設施的建設，改善鄉村的人居環境，提高鄉村居民的生活水平和生活質量，為鄉村的人口遷移提供了更多的渠道，其多元化的渠道主要表現在以下幾個方面:①通過建設區域性基礎設施改善城鄉村鎮體系的規模和等級，引導鄉村偏遠地區居住環境較差的居民點向基礎設施方便的地區遷移;②確定區域的重點村和中心村，通過配建完善的公共服務設施引導鄉村分散的居民點向重點村和中心村遷移;③在現狀村莊規模的基礎上，通過村莊整治與改造，對發展條件較差的村莊進行整合，節約利用土地資源，實現村莊的集約式發展和規模經濟;④充分利用生態環境保護規劃和流域綜合治理等規劃，對影響生態環境保護和存在安全隱患的村莊進行搬遷，將發展條件較差的村莊與發展條件較好的村莊統一建設，減少鄉村內部村莊發展不平衡的現象。

2 城鄉一體化發展的新時期村莊布局規劃的技術要求

村莊分布過于分散或村莊規模過小都不利于基礎設施和公共服務設施的建設與共享，并且造成土地資源的浪費，因此對鄉村的居民點進行整合，實現鄉村人口集中居住是縮小城鄉差距與共享基礎設施和公共服務設施的必然要求，同時也是區域協調發展的客觀要求。在城鄉一體化發展的過程中，對鄉村的居民點進行整理，引導鄉村規模較小的和分散的居民點向中心村(社區)集中已成為時代發展的要求。根據新時期鄉村人口遷移的特征，按照區域人口空間分布適度集中與有機分散的原則，通過村莊發展綜合評價與專家審核，在城鄉一體化規劃、實施和建設的指導下對村莊的規模體系及其空間分布進行調整，同時，在總體上要遵循三點基本原則:①考慮規模經濟和可持續發展的原則;②堅持量力而行和比較優勢的原則;③堅持尊重居民遷居意愿的原則。

通過村莊布局規劃對鄉村的村鎮體系起到引導和控制的作用，以實現優化鄉村空間結構和土地利用的集約式發展，建立一個與區域城鄉協調發展相匹配的鄉村聚落體系。在組織村莊布局規劃時，對鄉村的產業結構、公用服務設施、基礎設施和生態環境保護等進行總體安排，確定鄉村聚落體系的規模等級、職能結構、空間組合及其相互關系，在此基礎上制定村莊遷、撤、并、留的具體方案和實施步驟。當然，不同地區鄉村的聚落體系具有差異性，在規劃布局時應根據不同地區的特殊情況進行具體分析，因地制宜地進行規劃與組織。基于在武威市涼州區開展的鄉村居民點用地整治潛力調查與評價的研究和實踐，總結了城鄉一體化發展的新時期村莊布局規劃的技術線路如圖3所示。

圖3 村莊布局規劃技術線路Fig.3 Technology line of village layout planning

3 村莊布局規劃的實證研究:基于武威市涼州區典型案例

3.1 涼州區概況及其鄉村居民點分布現狀

涼州區位于武威市中部，其西南部為連綿起伏的祁連山，東北部是騰格里沙漠，地勢西南高東北低，平均海拔1 632 m，是典型的大陸性氣候，境內干旱少雨，光熱風能資源豐富，是甘肅省重要的商品糧基地。涼州區是武威市府所在地，下轄19鎮18鄉，448個行政村，總面積5 081 hm2，總人口102.2萬人，是甘肅省人口最多的縣級區。

通過對涼州區現有土地資源的調查與研究，基于遙感影像，確定不同土地利用類型的遙感解譯方法，借助GIS軟件，通過目視解譯與實際調查相結合，在土地利用現狀圖上提取鄉村居民點的現狀數據。依據中華人民共和國國家標準《鎮規劃標準(GB 50188－2007)》[13]和《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB 50137－2011)》[14]中的相關規定，結合涼州區的實際情況將村莊規劃規模分為特大、大、中、小型四種，人均建設用地按115 m2/人計算，確定各級村莊的人口規模和用地規模，見表1。

表1 村莊劃分標準Tab.1 Village division standard

通過應用上述方法，本文規劃系統地獲取了涼州區鄉村居民點的數量、面積、空間分布等現狀信息，共提取了2 517個鄉村居民點，總面積13 021.63 hm2，最小居民點面積0.25 hm2，最大面積224.14 hm2，平均每個鄉村居民點用地5.17 hm2。在2 517個鄉村居民點中居民點用地面積小 于2.30 hm2有631個，2.30－6.90 hm2的有1 396個，6.90－11.50 hm2的有303個，大于11.5 hm2的有187個(見表2)。

表2 涼州區鄉村居民點基本情況Tab.2 Basic situation of rural settlements in Liangzhou District

數據表明:涼州區鄉村居民點受祁連山和騰格里沙漠的影響在整體呈西北東南方向延伸，分布較為集中，但在整體內部來看，鄉村居民點數量多、規模小、布局分散，大型和特大型的村莊較少，僅占村莊總數量的19.47%，大、中、小村莊呈“兩頭小中間大”的分布結構，這種分布結構的特點是村莊發展潛力較大，但缺少活力，社會經濟的發展處于中等水平，適當增加大型和特大型村莊的數量可以給鄉村的發展注入新的活力，并將促進鄉村社會經濟的進一步發展，以致縮小城鄉差距和實現城鄉一體化發展。

在涼州區城鄉一體化發展過程中，在城鄉協調發展的指導下，尊重當地居民的遷居意愿的基礎上，通過城鄉一體化建設規劃解決涼州區鄉村居民點數量多、規模小、布局分散的問題。通過實施城鄉人口空間布局規劃、產業發展規劃、基礎設施規劃等項目，引導鄉村人口遷移的規模與方向，使鄉村分散的和規模較小的居民點的人口向區域基礎設施和服務設施完善的大、中型居民點遷移，實現鄉村人口的有序集中，促進大、中型居民點社會經濟的發展，逐漸縮小城鄉差距。

3.2 村莊分類發展指引規劃

根據村莊發展現狀及其發展條件的綜合評價，以及未來城鄉發展的要求，將空間整合與行政撤并相結合，對不同區域的村莊發展做出分類指導。規劃應對每一個鄉村居民點的類型進行明確界定，并針對不同的類型實施不同的發展策略，本次規劃將涼州區鄉村居民點分為撤并村、控制村、發展村、重點培育村、新型社區五種類型(見表3)，對人口規模小于100 人(即用地規模小于1.15 hm2)的居民點進行撤并，將人口向重點培育村和發展村轉移，實現人口有序集中和土地集約利用。本次規劃共撤并鄉村居民點114個，最小面積0.251 5 hm2，最大面積1.148 6 hm2，共整理土地面積98.87 hm2。

3.3 村鎮體系規劃

根據涼州區的環境質底、經濟布局格局、人口和居民點分布格局，按照村莊常住人口對村莊的等級和規模進行劃分(見表4)。規劃將城鄉居民點劃分為城鎮、重點村、中心村、基層村四級，以城市為核心，鄉鎮為中心，重點村和中心村為次中心，通過城鄉一體化的規劃、實施、建設引導基層村向中心村和重點村有序集中，形成多層次、多中心、集中發展的村鎮布局體系。

經過城鄉一體化建設，鄉村大、中型村莊的社會經濟水平和人居環境都得到了很大程度的提高，城市不再是鄉村人口移居的主要方向，鄉村人口在鄉村地域內進行轉移，并吸引部分城鎮人口向鄉村地區流動，表現為鄉村人口在重點村和中心村之間流動，而流動到城市的鄉村人口較少，從而減輕了城市的人口壓力和人地矛盾，同時也為鄉村的發展增添了活力。

3.4 村莊發展分區規劃

依據中華人民共和國行業標準《公路工程技術標準(JTG B01－2003)》[15]中的相關規定，四級道路(鄉道)的設計速度為20 km/h，本次規劃以20 km/h的機動車設計速度由城區向外畫同心圓，劃定村莊與城區的距離關系，距離在0－10 km 視為近郊區，10 km－20 km 之內作為遠郊區，大于20 km 以郊區看待。但考慮到經過村莊的道路等級和質量差別，在劃定村莊與城區的距離關系時也以時間作為劃分標準，滿足距離和時間其中一個要求即可劃定村莊與城區的關系，具體見表5。劃分村莊發展分區的意義在于指導村莊的建設規劃和社會經濟發展，根據不同的發展區域制定有針對性的對策和措施，實行分區整治和分區發展，避免盲目地建設與發展，營造城鄉和諧的景觀風貌。

表3 涼州區鄉村居民點發展類型劃分Tab.3 Development classification of rural settlements in Liangzhou District

表4 涼州區村鎮等級規模劃分Tab.4 Villages level and scale division in Liangzhou District

在城鄉一體化發展的過程中針對近郊、遠郊和郊區的不同，配置和建設與村莊規模等級相一致的基礎設施和公共服務設施。特別是在居民點建設與公共服務設施配置時要著重改善鄉村居民點的人居環境，尊重近郊、遠郊和郊區的客觀實際，有區別的進行居民點建設，體現城鄉景觀風貌的差異性，避免“千村一貌”的鄉村建設，實現城鄉協調互補地發展。

表5 村莊與城區的距離關系Tab.5 Distance relationship between village and city

4 結論與討論

(1)在城鄉一體化發展的新時期，對鄉村分散的和規模較小的居民點進行整治是時代發展的必要趨勢，同時鄉村人口和居民點的適度集中有助于鄉村社會經濟的發展和縮小城鄉差距，從而使城鄉一體化發展成為可能，并最終實現城鄉協調發展的目標。

(2)鄉村居民點規模過小和分布過于分散不利于鄉村的進一步發展，也不利于城鄉一體化的順利實現，在城鄉一體化發展的新時期，需要通過村莊布局規劃和分區整治引導區域人口合理遷移，使區域人口分布適度集中而有機分散。

(3)在城鄉一體化發展進程中，需要市場、政府和居民三者相互協調共同促進鄉村人口合理的轉移，通過多種渠道使鄉村分散的和人口規模較小的居民點首先向重點村和中心村轉移，其次向城鎮集中，這是解決區域人口空間分布不均衡的有效途徑。

(4)在鄉村人口整合的過程中要尊重居民的遷居意愿，在社會經濟可承受的范圍之內，堅持量力而行和可持續發展的原則，引導鄉村人口遷移的方向和規模，通過村莊布局規劃對村莊的發展進行引導，確定適合城鄉一體化發展的村鎮等級規模體系，從而為區域整體發展戰略奠定堅實的基礎。

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