有截訪就會滋生“黑保安”

呂德文 昨天，北京市朝陽區法院正式對河南10名“黑保安”非法拘禁來京上訪人員一案作出一審判決， 10人因非法拘禁罪獲刑2年至6個月不等。自2010年媒體披露“安元鼎”保安公司參與截訪的事實后，“截訪”產業鏈隱藏的公權私化現象顯得公開化。　　2008年，面對愈來愈嚴峻的赴京上訪大潮，中央有關部門做出了關于加強對在京非正常上訪行為依法處理工作和完善非正常上訪人員勸返接回機制的實施意見。地方政府按照先規范行為，后解決問題的原則，將非正常上訪人員勸返接回當地，對其加大教育力度。截訪工作實際上一直存在難以解決的矛盾：單一的截訪手段難以匹配剛性的截訪任務。　　信訪工作中的“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則是一條典型的科層設置，最終結果是基層政府承擔維護信訪秩序的責任，置身事外的主管部門則只考慮考核目標的設置。截訪任務的剛性主要表現在，信訪秩序主要著眼于控制非正常進京上訪行為，“正常”與“非正常”的分類過于簡陋。事實上，信訪類型包括兩個層次：一是現象上的“正常”與“非正常”歸類，是集體上訪還是個體上訪，是有理上訪還是無理上訪，是老上訪戶還是新上訪戶等等；二是性質上的“違法”行為與兩種矛盾類型之間的關系，“非正常上訪”是一個中性詞，無法對至關重要的矛盾性質進行定位。　　截訪任務的剛性還表現在，將信訪秩序維護的常態機制發展成維穩應急機制，迫使地方政府在短時間內解決問題。由于截訪工作具有應急機制的特征，對于地方政府，尤其是基層鄉鎮政府而言，出現任何一起赴京上訪案例，都無異于一個重大事件，但又不可能調動過多行政力量，只能在常規行政力量范圍中去解決。而赴京上訪的人員，有一部分是經過多次“教育”的長期鬧訪、纏訪人員，要在其在京非正常上訪期間說服其回原籍，幾乎是不可能的。因此幾乎所有截訪工作都帶有強制性。　　隨著信訪形勢越來越嚴峻，各地的信訪（維穩）工作的剛性越來越大，地方政府只能把單一的“教育說服”方法發揮到極致。比較簡單，也是最為常用的辦法是在“情理之中、法度之外”的前提下，以照顧困難的名義給予上訪戶經濟補償。可這一辦法往往治標不治本，是備受詬病的“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”病癥的根源。既然正式的行政強制力難以援用，就需另辟蹊徑，援用非正式強制力量，市場化的保安公司及后來的“黑保安”才順其自然地進入地方政府視野。其實，地方政府的行政邏輯其實并不復雜，對非正常上訪者的勸返接回工作是一個剛性任務，但這一工作又屬于常態行政行為，難以合法采用行政強制措施，而從技術角度看，又的確需要強制性。同時，“黑保安”又可以完美地成為某些地方政府的替罪羊。這樣的行政邏輯幾乎是在演繹一個黑色幽默：人們總是希望地方政府的行政行為完美無瑕，不允許有任何中間地帶，行政強制受到嚴格限制，殊不知，矛盾具有兩面性，消滅了中間地帶，往往意味著創造更多陰暗面，“黑保安”所持的非法暴力就會泛濫無窮。▲（作者是華中科技大學中國鄉村治理研究中心學者）