縣級政府在綠色經濟發展中的管理機制創新研究

李國敏 盧 珂

(1.武漢大學水利水電學院，湖北武漢430072;2.湖北大學商學院，湖北 武漢430062;3.武漢科技大學文法與經濟學院，湖北武漢430081)

黨的十八大指出:“在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求就是堅持科學發展。以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，是關系我國發展全局的戰略抉擇?！笨梢?，發展是黨執政興國的第一要務，但發展不等同于單純的經濟增長，必須堅持經濟發展與資源環境相協調。而發展綠色經濟則是轉變發展方式，實現社會經濟又好又快發展的基本途徑，特別是在當前經濟發展與環境保護的矛盾還比較突出的狀況下，作為國民經濟基礎單元的縣域經濟，應擔負起綠色經濟發展之責，為社會經濟可持續發展和“節能減排”創造良好的條件。因此，在縣級市的綠色經濟發展之路中，建立并運行一套行之有效的政府管理機制，是建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的政府管理體系的必然要求，對于整個國家經濟和社會的全面、健康、快速、協調發展都具有十分重要的意義。

1 縣級綠色經濟發展的基本要求

“綠色經濟”一詞，最早出現在英國經濟學家1989年所著的《綠色經濟藍皮書》里。進入21世紀，綠色經濟成為一種“綠色運動”，不僅涉及資源與環境問題，還滲透到社會各個方面。一般認為，綠色經濟是一種新興的、獨立的經濟形態，是繼原始經濟、農業經濟、工業經濟、知識經濟之后的又一個先進的、基礎性的經濟形態。它是主要以市場為導向、以傳統產業經濟為基礎、以經濟與環境的和諧為目標而發展起來的一種新的經濟形式，是為了適應生態環境保護與人類健康的需要而產生并表現出來的一種發展狀態，其實質是一種對世界能源日漸枯竭狀況的有效應對措施。特別是在國際金融危機和環境危機雙重壓力之下，綠色經濟作為一種基礎性的經濟形態，它實際上已綜合并包容了循環經濟、生態經濟、清潔生產等各種有利于可持續發展的經濟技術模式。當然，循環經濟、生態經濟、清潔生產等具體模式又都是綠色經濟在不同領域和層面的表現形式，是綠色經濟的有機組成部分。在目前，盡管綠色經濟浪潮在全球范圍內迅速推進，使工業文明向生態文明轉型、傳統經濟向綠色經濟轉型，已成為經濟發展的主流，但在中國縣域，由于生產模式較低級，發展水平也較低，綠色經濟發展的任務仍然十分艱巨。因此，縣域發展綠色經濟，必須努力做到以下幾個方面:

1.1 優化產業結構

目前，中國縣級市正處于工業化和城鎮化加快發展階段，傳統產業(如冶金、化工、紡織等)仍占較大比例，縣域經濟增長相對粗放乏力的特點較為突出，造成能源消耗較大，碳排放量居高不下。這種依靠過量消耗資源和犧牲環境的經濟增長，不僅成本高、效益差，而且嚴重損害環境、影響發展后勁。這就要求加快傳統產業優化升級，鼓勵傳統企業采用新技術、新工藝、新材料、新設備等，改造企業的產品開發、工藝流程等環節，用信息技術改造提升傳統產業;同時也應鼓勵企業主動退出一些層次低、缺乏競爭力的產業，積極發展技術引領型產業，優化發展資源利用型產業，著力發展新興戰略性產業，從而促成產業結構升級換代。為此，廣大縣級市要堅定不移地走低碳經濟之路，并著眼于城市的長遠發展，立足于資源環境的承受能力，結合現有的、自身的資源稟賦、區位條件和發展基礎，因地制宜選擇與發展主導產業，推動產業結構適度高級化，積極發展戰略性新興產業，努力實現經濟發展與環境友好的良性互動。

1.2 轉變經濟發展方式

鑒于目前經濟發展方式所存在的缺憾，作為經濟發展基礎單元的縣級市不僅要把轉變經濟發展方式作為深入貫徹落實科學發展觀的重要目標和戰略舉措，而且應從制度高度、全局角度、系統維度等方面加快推進經濟發展方式轉型與升級，要在關注發展速度和經濟總量的同時，更要重視發展的質量效應和可持續性問題，還要在推動經濟持續穩定增長的同時，確立合理的經濟發展模式，從人與自然相背離以及經濟、社會、生態相分離的發展形態向人與自然和諧共生以及經濟、社會、生態協調發展形態轉變。這就必然要求實施兩個基本轉變:一是加快從數量型增長向質量型增長轉變，由過去的單純追求產出能力和總量規模進一步向提高發展質量和效益轉變，摒棄單純最求速度的經濟發展觀念和模式，從而把經濟發展納入“效益增長”和“綠色增長”的軌道;二是加快從市場主導型向消費主導型轉變，要堅定不移地走內需發展道路，立足于擴大國內消費需求，形成經濟的內生增長發展模式。

1.3 協調經濟發展與生態環境保護的關系

事實上，“綠色發展”常常與生態、環境保護緊密相關。因此，發展綠色經濟，就必須協調好經濟發展與生態環境保護的關系。也就是說，在發展經濟的同時，必須要做到:一是要以改善整個社會的生態環境和人居環境為目的，加強城市綠地建設和生態保護;二是要通過技術創新和產業結構調整，不斷降低經濟發展的能耗強度，積極開發新能源，控制溫室氣體排放;三是要嚴格控制大氣污染，加快城市污水處理設施建設，保護地表和地下水環境;四是要強化綠化指標控制，實現城市均衡發展，確保各項綠化指標達到較高水平;五是要實施生態保護戰略，有效保護森林和濕地資源，按照城市衛生、安全、防災、環保等要求建設城市公共綠地、防護綠地和綠化隔離地區;六是要加強城市景觀和自然、歷史風貌保護，突出地域特色，從而促成綠色經濟發展特色內力的形成，為環境友好下經濟快速發展鋪平道路。

2 綠色經濟發展中縣級政府管理機制問題

雖然政府在發展綠色經濟的過程中有著不可替代的作用，但隨著市場經濟發展和改革的不斷深入，在整個社會經濟文化已取得了較大的進步、社會形態發生了較大轉變的狀況下，政府管理機制在深度和廣度上還存在著較多問題，已嚴重阻礙了綠色經濟的構建與發展。

2.1 政府管理理念不科學

中國傳統的政府管理理念是建立在計劃經濟的理論基礎上的，是一種“權威主義的統治理念”。在這種管理理念支配下，其必然結果:一是政府管理更多地體現出直接維護政治統治的工具性作用，而不是對經濟社會文化事務的社會化管理及提供公共產品的服務性作用;二是政府管理往往以政府自身的規則為導向，而不是以社會公眾的需求為依歸;三是政府管理更多地強調對上級負責，而不是對社會負責，從而忽視了建立和發展廣泛的社會公共責任機制，容易導致政府行為的隨意性和非理性(事實上，政府理性本身就具有有限性)。因此，在傳統的管理理念中，政府往往成為高高在上、“自我服務”的官僚機構，是社會唯一的權力中心，這就造成政府權力向社會生活全方位滲透，使政府的權力范圍超出了“應當”的范疇，特別是某些本應由社會自行解決的問題、社會組織自己承擔的責任，政府也習慣于大包大攬，從而降低了社會公眾的政治功效感，成為政治冷漠的重要誘因。

2.2 政府職能定位不合理

在經濟發展中，中國縣級政府大多往往從自身利益出發，對市場、社會和個人進行全面的、直接的干預或介入。這種干預或介入不僅涉及宏觀調控，而且還包括企業的許多內部事務，致使政企不分、影響行政效率和經濟效益，而且在利己與利公的角色沖突中，政府的公共服務職能不斷遭受自利性地侵蝕，使得政府服務社會、服務民眾的職能被弱化，從而導致政府職能的“越位”、“錯位”和“缺位”。政府職能定位的不合理主要體現在政府與市場關系、政府與社會關系的不合理，他們之間沒有形成良性互動。這是因為，一方面，在政府與市場的關系上，政府完全處于主導地位，市場配置資源的基礎性作用并沒有得到充分的發揮，往往還是由政府說了算，而這種政府行為實際上是政府過度干預市場行為的表現，容易導致政府不恰當地擴張自身權力而忽略提供公共服務，從而嚴重遏制了市場這只無形之手的力量，使得市場在該發揮作用的時候、在該發揮作用的地方難以有所作為;另一方面，在政府與社會的關系上，政府仍然作為國家和社會公共事務的唯一管理中心和權力中心，政府扮演“全能政府”的角色，通過國家的強制力量來汲取和整合一切資源，包攬一切國家和社會公共事務，非贏利組織、公民自治組織等第三部門以及非公有制中的民營中介機構和組織還沒有充分發揮有效作用，不能分擔政府管理公共事務、提供公共物品和公共服務的職責。因此，政府職能定位的不合理，必然導致政府職能的擴張與社會自治能力的消弱。

2.3 財政制度中環保成分不足

從現實來看，縣級市當前日益嚴重的環境污染問題，正是缺乏環保投資的制度建設的一種反映。具體而言，其主要表現:一是目前還沒有建立起有利于財政環保投資穩定增長的政策法規體系，以確保政府對環保的剛性投入，提高財政投資的效率和效益;二是現行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環境保護與可持續發展的角度考慮，還沒有真正意義上的環境稅與資源稅，盡管現有稅種的設置為資源保護、環境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩定的、專門治理生態環境的稅收收入來源。當然，財政制度中環保成分的不足，必然使縣級政府治理環境保護的公共財政支出難以為繼，進而成為綠色經濟發展的障礙。

上述這些問題的存在已成為縣級市發展綠色經濟的障礙，必須加以解決。因此，如何適應發展綠色經濟的要求，加快縣級政府管理機制創新，提高政府治理能力，是當前一項重大而緊迫的戰略任務。

3 創新縣級政府管理機制之途徑

政府管理機制，是指在政府管理過程中政府管理現象的各個側面和層次的整體性功能及其規律，包括其運行所依據的原理和原則，運行過程的狀況，亦即政府的基本職能及其動態運行過程［1］。在縣級市綠色經濟發展的過程中，創新政府管理機制，還必須適應新形勢的需要，從健全科學決策機制、完善行政執行機制、健全民主監督機制等方面著手，逐步完善政府管理運行過程。

3.1 健全科學的縣級政府決策機制

任何一級政府決策方案的形成總是在一定的決策機制下完成的，縣級政府決策也不例外。政府決策機制在整個政府決策活動中處于舉足輕重的地位，它體現為不同主體間有機聯結，以相互聯系和相互作用的功能運作模式，形成關于政府決策權力分配和關于政府決策運作的程序、規則與方式等一系列制度性安排的總和。因此，必須從政府決策機制入手，提高政府決策科學化、民主化水平，推進決策制度化建設。

首先，在決策前，政府既要重視社會生活中出現的熱點、難點，也要關注一些潛在的經濟社會政治問題，要建立和完善一套能敏銳、及時、準確地覺察潛在的或已經出現的公共問題的預警系統機制，并且能將已經備受公眾關注的公共問題早日提入決策議程。同時，還要建立健全專家咨詢機制。政府在重大決策前，要通過召開會議、個別征詢等形式，廣泛聽取社會各界人士(專家、學者和資深黨政離退休人員等)的意見，廣泛征求社會團體(政協組織、各民主黨派、工商聯等)的意見，對日趨復雜的、專業化的經濟社會政治問題，更要借助有關專家的知識和智慧，善于把決策者的“內腦”與研究部門或參謀智囊機構的“外腦”、把決策者的“善斷”與參謀人員的“多謀”結合起來，使他們在重大決策的調查研究、方案設計、政策咨詢、決策論證等方面發揮作用，成為決策班子的參謀部、智囊團［2］。

其次，在決策中，要拓寬公眾與政府的溝通渠道，不斷完善人民群眾利益訴求和利益綜合的機制。如不定期地進行問卷調查、民意測驗以及網上論壇和決策聽證之類的形式，讓公眾可以就他們所關心的問題發表意見、參與討論，這既是服務于人民、服務好人民的前提和基本要求，又可防止決策的片面性、盲目性和主觀性，還能避免或減少決策的失誤。

再次，在決策后，要建立健全決策的評估和修正完善機制。通過建立健全民意測驗和社會輿論調查系統，建立健全政策功能分析系統等方法和手段，對政策的結果和實施過程進行內部評估和外部評估，既能使政府決策在實施過程中有可能得到進一步的修正和完善，把決策的偏差及其產生的不良后果減少到最低程度，又能夠強化公眾對政府決策的了解，增強對政府決策的認同感。

3.2 完善縣級政府行政執行機制

由于縣級政府自主權的擴大，政府獲到了更多的執行資源，而對于政策執行客體的反饋也將會具有更加靈活的處理方式和處理權力，可以審時度勢地及時地依據反饋內容，改進執行方式和目標。因此，必須從以下幾方面著手，完善行政執行機制:

首先，要建立利益整合機制。眾所周知，政府是公共利益的代表，內在地具有公共性職能，但政府作為自身利益的主體，也必然具有自利性。所謂政府自利性，就是與政府公共性相對應的不占主導地位的一種政府屬性，它表現為政府以潛在或顯在的方式去追求政府自身的利益，為自身組織生存和發展創造有利條件的屬性?？h級政府具有自我的地方利益，強烈地影響政府的行政執行效果。這是由于:一是地方政府與本地方存在著比較緊密的共容利益，導致政府在政策的制定和執行中往往成為本地方利益的代言人，所以縣級政府在執行公共政策的過程中，往往也會受到自利性的消極影響，常常出現執行效果偏離政策目標并產生不良后果的政策失靈現象，也就是通常所說的“上有政策，下有對策”;二是新的政策常常意味著利益在各部門之間的重新分配和調整，必然會受到來自部門既得利益集團內部力量的掣肘，所以縣級政府在執行公共政策時，也會面對比較強大的阻力，容易導致公共政策的執行半途而廢或流于形式。因此，必須通過建立兼顧全局利益與地方利益、短期利益與長遠利益、集體利益與個人利益的整合機制，加強各利益主體之間的協調、約束，盡可能實現利益的雙贏和多贏，從利益的角度減小執行的阻力，為順利執行創造良好的環境。

其次，要合理配置行政執行機構。政府執行是靠行政組織來貫徹實施的，只有科學配置行政機構，明確行政職能部門的職能，劃定行政職能部門的機構設置和人員配置，建構科學合理的行政體制，才能有效地提高政府執行力。具體而言，一方面，要根據“結構合理，配置科學，程序嚴密，制約有效”的原則，改革現行行政執行體制，下放權限，明確責任，劃定權責關系，以避免因人設事、人浮于事、敷衍了事等諸現象;另一方面，要合理設置橫向間的政府組織機構，進一步優化和規范政府各職能部門的配置，政府職能部門之間要分工合作，密切聯系，通過實現溝通手段和技術現代化，加快信息傳遞速度，以使各部門、各單位、個人之間建立通暢的聯系渠道和良好的工作關系。

再次，要構建高效靈敏的公共管理系統。在當前突發事件日益增多的背景下，政府迫切需要快速反應的行政執行過程。這就要求，公共管理系統必須能夠對于社會突發的新情況、新問題做出快速高效的反應;并做到在最短的時間內發現問題、研究問題和解決問題［3］。具體而言:一方面，需要化繁為簡，避免行政體制安排中出現政出多門，各自為陣的分離狀態;另一方面，需要建立高效的政府組織資源配置機制和政府內部資源配置常規流程和應急流程，把各種人、財、物、技術、信息等資源，按照科學合理有效的原則進行配置，注意在兼顧全面的基礎上，保證執行的重點部門和重點任務享有資源獲取優先權，從而保障政府機構高效運轉和政府執行有效推進。此外，還應以法制化手段制定規定各級政府組織在執行時必須遵守或者參考遵守的流程，以保證政策執行指向正確的路徑，保證執行的順暢。

3.3 健全民主監督機制

隨著縣級政府自主權的擴大，尤其是財權的擴大，使得縣級政府有了更大的對社會事業進行投資的能力，但也可能由此而帶來腐敗，導致決策的“暗箱操作”問題，而且由于省級政府管理的外延廣，地域也更廣，使得省級政府主要是對具有全局性的、宏觀的事務作出規定或指導，并相應地監督縣級政府的行為，加之省級政府對縣級財政直管上的力不從心，使得省級政府對縣級政府的監督和約束力度被削弱，產生“監督盲區”問題。目前權力監督制約機制主要以“自上而下”的方式實現，行政層級減少后監督制約的能力也會因此降低，某些縣級政府出于地方保護主義思想，在對各項社會事業作決策、作取舍時，更偏向于選擇符合自我價值取向、利益偏好的決策方式，形成與省級政府的政策規定、要求相左的決策方案［4］。因此，必須從以下方面健全民主監督機制，加強對縣級政府權力的制約:

首先，在內部監督機制上，除了保持日常的上級監督和審計監督，還要求監察部門享有獨立的地位。這就需要將地方監察機關的雙重領導體制變革為垂直領導體制(完全獨立于同級地方政府的垂直管理體制)，使縣級監察部門自成系統，由上級監察部門垂直領導。縣級監察機關在履行監控職能時，只向授權組織負責，不受縣政府的領導和其他機關的干擾，以增強監察部門的獨立性和權威性。同時，還應該相應擴大監察部門的職權，行政監察應該在事前、事中和事后監督三種狀態中全程介入，尤其是要強化預防監督，從事前監督入手，確定監督目標，制定科學的監督計劃，使行政監察科學化、規范化。

其次，在外部監督機制上，要建立人大監督和群眾監督的“雙重”制約機制。從法律上說，縣級政府是縣級人大的執行機關，必須由它產生并對其負責，接受其監督，而且縣級人大及其常委會的監督在本行政區域內的監督體系中居最高地位，比其他形式的監督更具有權威性，所以強化人大監督機制是制約行政權力，防止權力腐敗的根本途徑。同時，群眾監督是所有監督機制的基礎和力量源泉，是一種最根本、最直接的監督主體，所以健全群眾監督制約機制，就是要擴大群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，建立全過程的群眾跟蹤監控機制。

再次，建立各監督體系的協調機制。各種不同形式的監督體系，包括黨內監督、行政監督、法律監督、群眾監督與輿論監督，應互相配合，協調一致，形成合力，才能發揮監督機制的整體效能。因此，要以廣泛性的群眾監督為基礎，以權威性的人大監督為中樞，以行政監察為核心，把內部監督和外部監督結合起來，建立統一協調的監督體系。

4 結語

在綠色經濟發展中，縣級政府管理機制創新就是要求縣級政府在重新組合各個要素的基礎上，探索出一套可操作性強且運行高效的科學決策機制、行政執行機制和民主監督機制，使縣級政府的各個組成部分或各種管理要素能有效耦合，從而實現管理的高效化，為環境友好型、資源節約型的經濟發展模式鋪平道路。

(編輯:尹建中)

References)

［1］譚興中.論政府管理機制創新［J］.江西社會科學，2002，(9):176－180.［Tan Xinzhong.Government Management Mechanism Innovation［J］.Jiangxi Social Sciences，2002，(9):176 － 180.］

［2］余敏江.我國縣級政府管理機制創新析論［J］.重慶社會科學，2004，(1):94 －97.［Yu Minjiang.The Analysis of County Government Management Mechanism Innovation in China［J］.Chongqing Social Sciences，2004，(1):94 －97.］

［3］謝慶奎，陶慶.政府執行力探索［J］.中國行政管理，2007，(11):9 － 13.［Xie Qingkui，Tao Qing.The Exploration of Government Execution Power［J］.Chinese Public Administration，2007，(11):9 －13.］

［4］羅依平，賀譯葶.縣級政府決策制度化建設研究:基于“省管縣”改革的視角［J］.理論探討，2010，(1):135 －136.［Luo Yiping，He Yiting.The Research on Systematize Construction ofCounty Government Decision-making:Based on the Perspective of the Reform of the‘Province Governing County’［J］.Theoretical Investigation，2010，(1):135 －136.］