論集體土地所有權的完全性

李明秋，孫海燕，牛海鵬

（河南理工大學測繪與國土信息工程學院， 河南 焦作 454150）

論集體土地所有權的完全性

李明秋，孫海燕，牛海鵬

（河南理工大學測繪與國土信息工程學院， 河南 焦作 454150）

研究目的：從經濟學和法學的視角探討集體土地所有權的完全性。研究方法：運用規范分析法和綜合分析法，對集體土地所有權的收益權能和處分權能的完全性進行了系統分析。研究結果：（1）集體土地無論是農用還是非農用，其收益權都是完全的；（2）由于集體土地所有權客體的特殊性，國家土地征收權和土地管理權的存在并不構成對集體土地所有權完整性的損害，因而其處分權也是相對完整的。研究結論：由于收益權和處分權是土地所有權最重要的兩項權能，它們的完全與否將直接決定著土地所有權的完全性，因此，目前中國集體土地所有權是相對完全的所有權。

土地制度；土地法；集體土地；土地所有權；完全性

1 引言

中國現行的集體土地所有制及其法律表現形式的集體土地所有權是20世紀50年代在私人土地所有制的基礎上，通過農業生產資料的社會主義改造和人民公社運動而逐步建立起來的，并最終得到《憲法》的確認。迄今為止，中國集體土地所有權的實現形式大體上經歷了兩權合一（集體所有、集體統一經營）、兩權分離和部分地區的三權分離（土地所有權與土地承包權及使用權分離，即在保留農戶承包經營權的基礎上，放活集體土地使用權）三個階段，其中“兩權分離”又分為“傳統兩權分離”（土地所有權與土地承包經營權的分離）和“現代兩權分離”（土地所有權與非平均方式所獲得的土地使用權的分離，如“四荒”拍賣等）[1-3]。但自20世紀80年代中國實行家庭承包責任制以來，關于集體土地所有權的爭論一直沒有中斷，爭論的焦點主要集中在集體土地所有權的性質及其權能結構、所有權主體和所有權權利的完整性等。其中對于所有權權利的完整性，很多學者認為，目前中國集體土地所有權由于缺乏完整的處分權，使用權和收益權也受到一定的限制，因此，中國集體土地所有權是不完全的[4-7]，筆者認為這種觀點值得商榷。

中國《物權法》第39條規定：所有權是所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有的占用、使用、收益和處分的權利。《土地管理法》第2條規定：中國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。因此，作為集體土地所有制法律表現形式的集體土地所有權是集體經濟組織對集體土地依法享有的占用使用、收益和處分的權利。由此可以看出，集體土地所有權與國家土地所有權和私人土地所有權一樣，包含了占有、使用、收益和處分4種權能。馬克思指出“單純法律上的土地所有權，不會為土地所有者創造任何地租”“土地不出租，土地所有權就沒有任何收益，在經濟上就沒有價值”[8]。因此，土地所有權可分解為兩個方面：其一，法律意義上的土地所有權，即土地所有者把土地當作自己的財產，擁有對土地實行壟斷及支配的權利，這種權利是法律所賦予并受到法律保護的；其二，經濟意義上的土地所有權，即土地所有者憑借其對土地的壟斷向土地使用者收取一定的地租，地租是土地所有權在經濟上的實現形式。這二者缺一不可，任何一方面的喪失都會使土地所有權不完全。由此可見，收益權和處分權是土地所有權最重要的兩項權能，其完全與否將直接決定著土地所有權的完全性。本文通過對集體土地所有權的收益權能和處分權能的分析，認為目前中國集體土地所有權是相對完全的土地所有權。

2 集體土地所有權的收益權是相對完全的收益權

眾所周知，中國從2006年開始全面取消了農業稅，并且為了保護農民的種糧積極性，促進糧食生產，國家不僅實施了糧食最低價收購政策，而且對種糧農戶實行直接補貼，包括良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼等。因此，當集體土地所有權主體的組成部分——農戶使用本村土地并用于農用時，不僅擁有了完全的經營自主權和土地流轉權，而且擁有了完全的土地收益權，經營權和收益權并未受到任何限制。而當本村以外的單位和個人使用本村土地并用于農用時，需要向土地所屬的集體經濟組織或轉出土地的農戶交納合同約定的土地租賃費（地租），這也正是集體土地所有權收益權能的具體體現。

當集體土地用于非農業用地時，國家從中收取的部分收益（土地增值收益）是國家對土地間接投資的結果。級差地租I的產生有兩種條件：一是土地肥沃程度的不同，二是位置的不同。農業用地地價與非農業用地地價在本質上有很大差別，農業用地提供的是產品，非農業用地提供的是“服務”，是空間場所。因此，非農業用地的級差地租I主要是因位置的不同而產生的，與土地肥沃程度無關。這種位置的差異可以分為自然位置的差異和經濟位置的差異。自然位置的變化受自然發展規律支配，比較緩慢，與一定階段的人類社會相比，可認為是固定不變的。經濟位置是指由于國家（政府）投資而改變了的土地社會經濟條件，這些社會經濟條件包括該地區的交通條件、通訊條件、供電供水條件、原材料供應條件、市場條件、就醫和就學條件、勞動力數量和質量條件、生活設施條件和生產操作條件等。國家的投資使處于不同自然地理位置的土地經濟位置發生了重大變化從而產生了一定的級差地租I。因此，國家理應通過價格、稅費等形式來取得一定的收益份額（國外就有受益捐或工程受益費等諸如此類的稅費），對于集體土地中的建設用地同樣如此，也只有這樣才能形成國家投資的良性循環。所以，無論集體土地是用于農用還是非農用，其收益權都是完全的，并沒有受到限制。

3 集體土地所有權的處分權是相對完全的處分權

中國《憲法》第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由。”因此，自由和權利都是有一定限度的，都是相對的，都以不危害國家、集體和個人的利益為限度。實際上，在任何社會經濟形態中的任何土地所有制，其土地財產權利都要受到國家某種程度的干預而并非絕對完整。在現代資本主義社會，土地私有者的土地產權也并不是絕對完整的，正如美國土地經濟學家巴洛維所指出的那樣：土地私有者所擁有的土地權利并不是絕對的，而是要受到政府從整個社會利益出發所進行的限制和約束[9]。由于集體土地所有權客體的特殊性（數量有限性和位置固定性），集體土地的使用和處置必然要受到國家農業政策、用途管制政策、耕地保護政策和土地管理制度的限制，這既是土地社會化的要求，也是國家行政管理權行使的必然，限制的最終目的是為了確保國家和集體的長遠利益。試想，如果集體土地所有權的主體——集體經濟組織為了獲取經濟利益，無限制地將農業用地轉為非農業用地，則勢必造成耕地的嚴重流失，必然危及國家的糧食安全和生態安全，最終危及社會穩定。“糧食安全”和“生態安全”顯然具有“公共產品”的性質，國家為了保護子孫后代的生存和發展，必然要對土地進行宏觀控制。再如，如果沒有一定的限制，只是為了本集體的眼前利益而對本村土地任意處置，包括對土地使用權無期限租賃甚至所有權買賣等，那么中國的土地集體所有制將會從根本上遭到破壞。所以國家以一定的土地管理權來維護公共利益和對集體土地進行管理，并制定必要的法律法規對集體土地所有權的處分權能加以限制是十分必要的。因此，中國《憲法》第10條第3款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”

此外，有學者因國家具有土地征收權和土地管理權，便認為國家對集體土地也享有所有權，而且是一種高級的所有權，集體經濟組織僅擁有一種低級的所有權，從而否定集體土地所有權的完全性[7]。筆者認為這種看法值得商榷。中國《土地管理法》第8條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”第10條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”這就從法律上規定了集體經濟組織或村民委員會是集體土地所有權惟一的主體，如果仍說國家也對集體土地享有所有權，豈不是否定了法律，否定了集體所有制嗎？根據中國有關的法律法規，土地征收是國家為了公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農民集體所有的土地征為國有，把集體土地轉變為國有土地的一種行為。這在其他國家和地區也有類似的行為，比如日本的“土地收用”，中國臺灣的“土地征收”，中國香港的“官地收回”等。這種征收制度的建立是為了發展公用或公益事業，如基礎設施，公共設施，公園綠地，國家重點支持的能源、交通、水利設施，國家機關和軍事用地等，由于這類用地承載著集體福利或社會公共利益，投資難以收回，所以多由政府投資，但是場地的需求僅靠國有土地往往無法滿足，為了保證這種社會公益或公用事業的發展，國家就有必要通過土地征收的行為來取得用地，所以土地征收權只是對少量集體土地所有權的優先行使，正如國家利益要優先于集體利益和個人利益一樣。這樣就不能因土地征收權的存在而否定集體土地所有權的完全性，正如不能因為國家利益優先于集體利益而否定集體利益一樣。所以，土地征收權的存在并不構成對集體土地所有權的破壞，國家征收集體土地“應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”（《物權法》第42條第2款），是國家承認集體土地所有權的有力證明。因此，“依法足額補償”和法定的征收目的及征收程序是對政府征收集體土地予以限制的最根本條件，也是對集體土地所有權的根本保障。盡管土地征收補償的價格低于征收后的土地出讓價格，但如前所述，被征收土地的價值中有相當一部分是由于土地用途的改變和國家（政府）的投資（其中也包括征收后的土地整理等投資）所帶來的，按照“誰投資、誰受益”的市場法則，其增值部分理應由國家收取，這是造成土地征收后的出讓價格高于土地征收價格的根本原因。

而對于國家土地管理權的存在，便認為集體土地處分權受到破壞，更是無稽之談。因為在現代社會中，由于土地的有限性、自身的不可移動性和分割性及其作為自然生態系統的基礎因子，農地利用的合理與否及其支配權的行使不僅涉及所有者和使用者自身的利益，也關系整個社會的利益，因此任何國家都會利用政權的力量對農地的支配、處置和使用在宏觀上進行管理、監督和調控，以保證土地的合理分配，保證國民經濟各個部門對土地的需求，并使土地資源得到合理利用，維護良好的自然生態環境。即使在農地私有制的國家，政府對農地的取得、最高面積、私有的范圍和用途等方面也會進行必要的管制。例如，日本農業法規定所有者擁有農地的上限和下限，嚴禁佃耕地轉租，農用地轉作其他用途即農地用途的改變要經過有關部門的許可等。政府作為社會利益的集中代表，其管理的主要目的是保證社會對農產品的需求及社會對農村生態環境和土地持續利用的需求。為了滿足這種需求，政府可以通過制定土地利用規劃，限制土地種植農作物種類以滿足社會對農產品的需求，政府也可以制定法規以限制有可能破壞地方生態環境或土地可持續利用的耕作管理措施。當然，不能否認中國對農地用途管制的范圍、程度和方式有進一步改革的必要，也不能否認一些地方政府和事業單位對集體所有權的侵蝕。國家的管理只能是管理，法規的限制也只是為了管理而制定，決不是意味著在管理權下，處分權完全喪失或看作是不充分的權能，集體土地所有權也便成為可有可無的東西；更不是要把管理權無限放大不承認集體土地所有權的利益。所以土地管理權的本質在于管理，在于全民利益，而不在于剝奪。因此，筆者認為，處分權對于集體而言仍是一種相對完全的權能。

4 結束語

中國集體土地所有權的完全性與否既是一個法律問題也是一個經濟問題，因此，本文從經濟學和法學的視角對集體土地所有權的完全性進行了深入探討。筆者認為：第一，集體土地所有權與國家土地所有權和私人土地所有權一樣，同樣包含了占有、使用、收益和處分4種權能；第二，集體土地無論是用于農用還是非農用，其收益權并沒有受到限制，是相對完全的收益權；第三，由于集體土地所有權客體的特殊性，國家對集體土地的處分進行必要的限制是合理的，而且國家土地征收權和管理權的存在并不構成對集體土地所有權的破壞，因而其處分權也是相對完整的；第四，由于收益權和處分權是土地所有權最重要的兩項權能，其完全與否將直接決定著土地所有權的完全性，因此，目前中國集體土地所有權是相對完全的所有權。

（References）：

［1］ 李明秋.中國農村土地制度創新及農地使用權流轉機制研究［M］ . 北京：中國大地出版社，2004：24．

［2］ 黃河，李軍波.試論集體土地所有權的本質、內容及其實現形式［J］ .中國土地科學，2008，22（5）：52 - 56．

［3］ 宋玉波.從制度創新理論看集體土地產權制度建設［J］ .中國土地科學，2004，18（3）：18 - 21．

［4］ 劉俊.中國土地法理論研究［M］ . 北京：法律出版社，2006：135．

［5］ 白呈明.走出農地所有權困境的現實選擇［J］ . 當代法學，2002，（9）：4．

［6］ 朱曄.我國農村土地所有權制度反思［J］ . 中央政法管理干部學院學報，1998，（1）：29 - 30．

［7］ 陳耀東，張志坡.農村集體土地所有權之法律反思［J］ .貴州師范大學學報，2005，（2）：1 - 6．

［8］ 張正翔.馬克思價值理論與勞動價值論的關系辨析［J］ .商業時代，2010，（5）：7.

［9］ 周誠.現階段我國農用地征用的是是非非［J］.中國鄉鎮企業，2007，（3）：18.

（本文責編：郞海鷗)

Study on the Completeness of the Ownership of Rural Collectively-owned Land

LI Ming-qiu， SUN Hai-yan， NIU Hai-peng
（School of Surveying and Land Information，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454150，China）

The purpose of this paper is to study the completeness of rural collectively-owned land ownership from the perspectives of law and economics. Methods employed include normative and comprehensive analysis. The results indicate that the income right of the collectively-owned land is totally complete rights regarding either agriculture or nonagriculture; meanwhile, the governmental acquisition right and administrative right do not harm to the completeness of the collectively-owned land ownership owing to the particularity of the object of the collectively-owned land. Therefore the alteration right of the land is also relatively complete. Because the income right and alteration right are the most important rights of land ownership, therefore both of them determine the completeness of land ownership. Given this, the collectively-owned ownership in China is a complete ownership.

land institution; land law; collective land; land ownership; completeness

F301.1

A

1001-8158（2013）04-0042-04

2012-10-13

2013-03-16

教育部人文社會科學研究項目（11YJC790139）。

李明秋（1965-），男，河南鄧州人，教授，博士。主要研究方向為土地制度和土地經濟。E-mail: mingqiuli@sohu.com