環境保護視野下自然資源所有權的類型選擇*

劉衛先

自然資源不僅作為人類財富的來源而具有經濟價值，而且作為自然生態系統的構成要素而具有生態價值。但是，在漫長的社會發展歷程中，人們一直習慣并想方設法把自然資源作為財產加以占有和利用。在當前環境危機的背景下，如何設置自然資源的所有權才能更有效地實現其生態價值，也即有效保護生態環境、實現可持續發展，已成為人們必須認真思考和解決的問題。

一、避免“自由獲取的悲劇”——自然資源所有權類型選擇的目的

有學者指出，“環境問題最終可以歸結為財產權問題”①，“自由獲取的事實”妨礙了對“資源的保護”②，“可以自由獲取的資源往往被不可持續地開發，除非確立某些財產權體制來保護它們”③。盡管把所有環境問題都歸結為“財產權問題”難免有些牽強，但對自然資源的隨意獲取確實造成了自然資源利用的不可持續性。自然資源自由獲取的狀態實際上就是無人所有的狀態，即任何人都可以對其進行自由利用而不受任何限制的狀態。在這種狀態下，在經濟人利益最大化動機的驅使下，任何人都希望從自然資源中獲得經濟利益，而自然資源利用所造成的環境成本卻由全社會承擔，其最終后果是造成資源枯竭和生態破壞——這實際上就是哈丁所描述的“公地悲劇”。④在一定意義上，哈丁所描述的“公地”實際上就是處于自由獲取的無人所有狀態的自然資源，其所描述的“公地悲劇”實際上就是自然資源“自由獲取的悲劇”。從環境保護的視角研究自然資源所有權類型選擇的目的，就是要避免這種“自由獲取的悲劇”。

要想避免“自由獲取的悲劇”，首先必須從根源上改變自然資源無人所有的狀態，要在法律上明確規定自然資源所有權，確定在各種不同的情形下適用何種類型的自然資源所有權。從經濟學的視角看，“自由獲取的悲劇”源于人們對無人所有的自然資源的利用行為所產生的負外部性，要想避免悲劇，就必須把這種負外部性內部化(讓自然資源利用者承擔環境成本)，而消除這種負外部性的法律途徑就是明確界定自然資源的產權。這也是哈丁在《公地悲劇》一文中所表達的主要思想。但是，哈丁后來給出的解決“公地悲劇”問題的自然資源產權模式中只包含了私人所有權和國家所有權，而把共同所有權排除在外。⑤哈丁的解決方案顯然不夠全面。奧斯特羅姆的研究成果已經證實了共同所有權在部分自然資源管理方面的有效性⑥。一些學者提出的“混合財產權”實質上是國家所有權理論的具體應用，因此，在下文中，筆者只對自然資源的私人所有權、共同所有權和國家所有權展開論述。

二、自然資源私人所有權

自然資源私人所有權是自由市場環境保護主義者所青睞的環境保護手段。這種手段能夠在一定程度上彌補政府環境保護的“失靈”，但它不是“放之四海而皆準”的避免“自由獲取的悲劇”的方案。⑦因為“自然資源美景與經濟產品不太一樣，它們之間的差異也許可以證明在法律上對那些美景區別對待是正當的”，對“優美的環境是否應當像自由市場環境保護主義者主張的那樣最好與其他經濟物品一樣對待”似乎“還不完全清楚”，以至于不能夠為自然資源私人所有權的適用情況作出一些理論概括，而只能對一些實例進行羅列。財產權的“歷史變遷并非單向地朝著私人財產權的方向發展，有時候也會朝相反方向發展”。⑧

在市場經濟條件下，自然資源私人所有權能夠最大限度地實現自然資源的經濟效益。但是，在通常情況下，理性經濟人對自然資源經濟價值的追求與生態環境保護是相沖突的，現代社會的環境危機在很大程度上就源于人們過分注重對自然資源經濟價值的獲取而忽視由此造成的生態價值破壞。自然資源的生態價值具有整體性和不可分割性，在自然資源的經濟價值被私人所專有的情況下，其生態價值卻不能被專有，而只能由其經濟價值私有者與其他人共同享有。換言之，在自然資源為私人所有的情況下，私主體一般只注重對能夠專屬于自己的經濟利益的獲取和保護，而不會主動保護須與他人分享的自然資源的生態價值，即其希望搭乘他人環境保護行為的“便車”來實現對自然資源生態價值的享受。在這種情況下，要想保護好自然資源的生態價值，就必須有效發揮政府的生態管理權對自然資源私人所有權的限制作用。

通常情況下，如果僅從所有權的角度來探討生態環境保護，則在自然資源歸私人所有的情形下，自然資源管理和保護工作應直接由私人承擔。此時政府的生態管理權就成為備而不用的“利劍”，政府放手讓自然資源私人所有權制度發揮環境保護功能，培養自然資源私人所有權成為一種能夠避免“自由獲取的悲劇”的所有權類型。但是，私主體的環境保護動力主要源于其經濟自利動機⑨，當私主體的經濟自利動機過于強烈而導致自然資源生態價值的損害時，政府就必須動用生態管理權力來限制私人的自利行為。此時，環境保護主要依靠國家的生態管理權力而非私人所有權。如果某種歸私人所有的自然資源必須依靠國家生態管理權的行使才能使其生態價值得到保護，那么這種自然資源已經不再適合歸私人所有了。因此，只有私主體有動力并有能力管理好的自然資源，才適合劃歸私人所有。

理論上，能夠化歸私人所有的自然資源應當同時具備以下特點:第一，自然資源的生態價值與私主體所追求的經濟價值具有正相關性，實現其經濟價值在很大程度上也就保護了其生態價值，其經濟價值與生態價值同增同減。但是，如果這種與生態價值具有正相關性的經濟價值不是私主體所追求的目的，就無法保證該自然資源歸私人所有能夠起到保護環境的作用。例如，對于牧場的草地而言，其經濟價值與生態價值具有正相關性，如果將其劃歸牧民私人所有，則牧民為了獲得更多經濟利益就必須增加牧草的產量，而牧草產量的增加也可以帶來草地生態價值的增大。如此，牧民們出于自己經濟利益考慮而帶來了保護牧場草地的結果。也許正是看到了這一點，哈丁才建議把公共草地私有化，并指出“私有化”是解決“公地悲劇”的有效出路之一。但是，如果牧民對草地的利用不是為了增加牧草的產量，而是為了耕種農作物，那么把草地劃歸牧民私有就難以實現環境保護目的。因此可以說，私人所有權對于生態價值與私主體所追求的經濟價值具有正相關性的自然資源的保護是有效的，而對于生態價值與私主體的經濟目的具有負相關性的自然資源的保護通常是無效的。第二，自然資源可以明確分割。如果某種自然資源(如地表河流、地下水等)不能被明確分割，其界限難以厘清，則其不宜劃歸私人所有。因為如果強行將這些自然資源進行人為分割后分配給多個私主體，則后果只能是產權界限模糊，各私主體行為的外部性難以內部化，最終導致“自由獲取的悲劇”。第三，自然資源的范圍與私主體的管理能力相匹配。如果自然資源的范圍大大超出私主體的管理能力所及的范圍，私主體就無法管理好該自然資源。

同時具備上述三個特點的自然資源只構成可以將其劃歸私人所有的必要條件，而非充分條件。自然資源私人所有權能否有效解決“自由獲取的悲劇”問題，還受其他因素如地方傳統習俗和文化觀念、政府生態管理的有效性等的影響和制約。一些學者描述的自然資源私人所有權的失敗事例，如博茨瓦納(Botswana)的草地私有化、英國私有林的過度砍伐、美國威斯康星州北部森林的毀壞等，已經證明了這一點。⑩這些事例還警示人們，自然資源私人所有者所關注的只是自己的經濟利益，而不是生態環境保護。絕對的私有權無論如何都無法實現保護生態環境的目的。特定情形下的自然資源私有權必須有政府的生態管理權與之相伴，才能使生態環境得到有效保護。

三、自然資源共同所有權

在環境法學領域，從避免“自由獲取的悲劇”的角度來看，自然資源共同所有權是一種比較特殊的所有權類型，其適用受到諸多限制。在民法理論上，兩個以上的法律主體共同享有一項所有權的情形都可稱為共有，如家庭成員共有、合伙人共有等。但在環境法學領域，一般認為自然資源的共同所有是指“生活在資源周圍的私人個體所組成的團體”對該資源擁有所有權。（11）為生活在資源周圍的一定團體所共有，此即關于自然資源共同所有權的第一層限制——主體形式的限制。現實中，為一定團體所共有的自然資源如集體所有的土地、山林、草場、池塘等，一般都構成其所有者的生活依靠并具有相對獨立性。共同所有者不僅對自然資源共同享有所有權，而且對該自然資源進行共同管理，既排除外來者的侵犯和干擾，又防止所有人內部對資源的濫用。在某種意義上，共同所有也是一種私有，只不過其在所有者人數和內部協調機制方面不同于一般的私人所有。從理論上講，在自然資源共同所有的情況下，只要能夠限制所有者的人數并約束所有者對自然資源的使用強度，就可以避免“自由獲取的悲劇”發生。但在現實中，這兩個方面的完全實現受諸多條件限制，自然資源共同所有權也因此受到了第二層次的限制——適用范圍的限制。

美國著名經濟學家埃利諾·奧斯特羅姆曾通過對瑞士和日本的高山草場和森林、西班牙和菲律賓的農業灌溉水源等自然資源共同所有的成功案例，以及土耳其的近海漁場、美國加利福尼亞州的地下水流域、斯里蘭卡的漁場和水利開發工程、加拿大新斯科舍省的近海漁場等自然資源共同所有的失敗案例的考察和對比分析，總結出自然資源共同所有權要想在實踐中成功實現對生態環境的有效保護，就必須具備以下條件:“清晰界定的邊界”、“使占用和供應規則與當地條件保持一致”、“集體選擇的安排”、“監督”、“分級制度”、“沖突解決機制”、“對組織權的最低限度的承認”和“分權制組織”。（20）這八個條件實際上包括四方面內容:(1)共同所有者對自然資源共同所有權的認可;(2)自然資源相對獨立，且與之相適應的主體規模相對穩定;(3)各主體出于自利的動機而相互監督;(4)制裁機制有效。前三方面內容概括了自然資源的使用機制，第四方面涉及自然資源共同所有權下的制裁機制。對于任何一種自然資源所有權制度而言，制裁機制都是其不言自明的組成部分，但制裁機制只是使自然資源使用機制得到遵守的一種保障，是對違規主體的一種事后懲罰機制，對相關主體起到一種威懾作用。因此，對于自然資源所有權類型選擇而言，應主要關注自然資源的使用機制。

奧斯特羅姆教授提出了自然資源共同所有條件下自然資源使用機制的范例:在相對獨立的自然資源中(如果自然資源不具有相對獨立性，其就難以被明確地劃定界限)，生活著一個群體，這一群體的規模與該自然資源的生態承載能力相適應且相對穩定。如果人群的規模過大，則即使在維持最低生存標準的情況下，該自然資源也難以提供足夠的生活必需品，人們便沒有動力使該自然資源得到有效保護。在人群規模適中、穩定的情況下，每個人都按照大家共同認可的(或者共同制定的)規則從自然資源中獲取物質財富，每個人都有動力去監督其他人不過度使用自然資源，同時排除外來者對該自然資源的使用。這種對自然資源共同所有、合作使用關系形成的前提，是群體成員對自然資源共同所有權的認可。這種共同所有的合作關系形成的條件有六個:(1)群體中的大多數人認為在自然資源所有權的行使和管理中，合作要比不合作好;(2)自然資源共同管理規則及其變化對大多數人的影響相似;(3)大多數人持有較低的折現率;(4)交易成本較低，即收集與資源管理相關的信息并使用它的成本以及執行或改變管理規則的成本較低;(5)互惠互信的社會規范在群體中居支配地位;(6)資源使用者的人數相對較少且比較穩定。（13）上述第一個條件即合作的必要性;第六個條件表明人數影響合作形成的難易;第二、第三、第五個條件從不同的角度指出了自然資源共同所有者之間的利益同質性。具有同質利益的少數人之間的合作比較容易，合作成本也較低，此即第四個條件。

然而，即使一項自然資源使用機制能夠滿足奧斯特羅姆教授所闡述的所有條件并在實踐中實施成功，這種成功也僅僅是針對自然資源的經濟價值而言的。正如有學者明確指出的，自然資源共同所有權制度“成功的標準是帶來對使用者而言的商品資源產出的長期可持續性，而不是對優美環境的一般性保護”，既有的對自然資源共同所有權的研究“幾乎從未關注過自然資源非商品性的舒適性”。（14）正因為此，筆者認為，自然資源共同所有權要想達到保護生態環境的目的，除了需要前述第一層次和第二層次的限制外，還應當受到第三層次的限制，即自然資源的生態價值與自然資源所有者的經濟目標之間具有正相關性。在自然資源歸共同所有的情況下，所有權人對自然資源的維護是出于自身經濟利益考慮，其要想源源不斷地獲取經濟利益，就必須保護好自然資源。所有權人從自身經濟利益出發去保護自然資源，即體現了自然資源的經濟價值與其生態價值之間具有正相關性。反之，如果自然資源所提供的經濟價值的多少與其生態完好性之間不具有正相關性，所有權人就不會有動力去保護其生態價值，也就不可能通過自然資源的共同所有、合作利用來實現生態環境保護。

從學者們描述的一些自然資源共同所有狀態的成功案例以及一些自然資源共同所有狀態由成功走向失敗的案例中可以看出，自然資源共同所有狀態不是一種臨時的所有權安排和設計，而是有其長期的形成和發展歷史。一般而言，自然資源共同所有狀態形成于農業社會，在這種狀態下，人們逐漸形成了某種共同遵守的生活習慣和方式，久而久之形成了某地居民所特有的一種文化。只要不受到外來文化的沖擊，生活于這種文化中的人們世世代代都會受到這種文化的熏陶和滋養，同時也在自覺與不自覺地傳承著這種文化。當受到更先進的文化沖擊時，既有的文化可能潰退，導致自然資源共同所有權狀態的解體，正如那些自然資源共同所有權狀態由成功走向失敗的案例所揭示的那樣。

在自然資源共同所有的狀態下，共同所有者限制其群體成員對自然資源的過度使用，是出于共同、長期獲取經濟利益這一動機，而不是為了保護生態環境。在這種情況下，只要自然資源共同所有的狀態得以有效存續，則為了群體的生存，共同所有者便不會作出破壞自然資源的集體極端行為。因此，在自然資源共同所有權的成功案例中，不需要政府的生態管理權發揮作用，自然資源就能得到良好的維護。實際上，此種情況下政府生態管理的職能已經由共同所有者自治組織代為行使了。例如，在開放田野制度（15）中，管理開放田野的“村民法庭”事實上就是“地方自治組織”，就所發揮的功能而言，“村民法庭”又是一種“政府式的或半政府式的”組織，正因為此，有學者直接指出“開放田野制度和國家財產權制度有某些共同的東西”。（16）在自然資源共同所有權的成功案例中，高成本的政府監管由低成本、高效益的地方自治組織監管所替代。

四、自然資源國家所有權

自然資源國家所有權是自然資源國家主權的直接體現。主權國家對其管轄范圍內的自然資源直接享有所有權，因此，國家所有是國家管轄范圍內的自然資源所有權的初始狀態。雖然在國際上代表國家的只能是中央政府，但對國內而言，中央政府的規模十分有限，其不可能代表國家直接擁有國內全部的自然資源。在這種情況下，一方面，國家將其自然資源所有權“轉讓”給其他主體如私人、集體等，并用法律直接肯定自然資源私人所有權和共同所有權;另一方面，由地方各級政府代表國家對一部分自然資源享有所有權。于是，在現實中，自然資源國家所有權實際上包括中央政府的所有權和地方各級政府的所有權。

自然資源的國家所有權不僅在社會主義國家是一種常態，而且在私有觀念盛行的資本主義國家也是一個極其重要的所有權類型。在美國，聯邦政府是最大的土地所有者，其擁有占50個州土地總面積的33%的土地，加上州和地方政府擁有的土地，美國政府擁有的土地占美國國土總面積的42%。（17）19世紀晚期，美國政府決定建立國家公園和國家森林。（18）一些自然保護組織也經常把它們取得的土地轉讓給州或聯邦政府。（19）這些在某種意義上都是自然資源歸美國政府所有的“表面上確鑿的正當理由”（20）。

自然資源國家所有權的正當性有其理論依據。在理論上，自然資源權屬被分割的越多，“它們之間存在的邊界越多，產生新外部性的可能性就越大”（21），從而越不利于環境保護。無論自然資源歸私人所有、集體所有還是國家所有，生態環境都是一種典型的公共物品，而政府作為公共利益的代表者和公共物品供給的保障者，負有保護生態環境的職責，進而擁有相應的生態環境管理權力。（22）自然資源歸國家所有有利于生態環境保護。因為:一方面，對自然資源的開發利用在通常情況下都與良好生態環境的維護相悖，生態環境的破壞在通常情況下都是由于自然資源被過度開發利用所導致。要想保護好生態環境，就必須對人的自然資源開發利用行為進行一定程度的限制。在一般情況下，如果被限制的事物由限制者自己掌握，則對該事物的限制就比較容易，在某種程度上限制成本也比較低廉。因此，如果自然資源歸國家所有，國家就可以比較便利地按照生態環境保護的需要，對自然資源利用行為進行必要的限制。另一方面，由于生態環境具有整體性和不可分割性，所以對生態環境的管理和保護也應當符合生態整體性的需要，應當盡可能地從整體上對自然資源加以管理，而自然資源歸國家所有可以最大程度地做到這一點。

實踐中，各級政府的自然資源所有權權限應根據自然資源的重要性及其相對獨立的生態整體性規模而定。對國家發展和安全具有重大戰略意義的自然資源應當由中央政府直接所有，而那些重要性稍差、更差的自然資源可依次劃歸各級地方政府所有。那些生態規模較大的自然資源應當由管轄范圍較大的政府所有，而生態規模較小的自然資源由相應的管轄范圍較小的政府所有，甚至在符合特定條件的情況下還可以劃歸私人所有。美國在野生動物管理方面，管轄地域非常大的政府部門往往管理活動范圍較大的野生動物，而私人或地方政府往往管理那些活動范圍較小的野生動物。（23）

有學者認為，自然資源國家所有權存在以下兩方面缺陷:一是由于激勵不足，國有自然資源管理者經常采取“無效率甚至對環境有害的管理行為”;二是政府直接管控阻礙了市場對自然資源的自由配置，在一定程度上增加了實現生態環境保護目的的成本，從而導致經濟效率低下。（24）筆者認為，自然資源國家所有權或許存在上述兩方面缺陷，但即便如此，此兩方面缺陷也并不足以使自然資源國家所有權比其他所有權類型在保護生態環境方面效果更差。首先，管理者作出對環境有害的管理行為，這與自然資源國家所有權并無直接關系，不是自然資源國家所有權本身固有的缺陷。在自然資源私人所有權的情況下，政府部門如果不能很好地履行環境保護職責，也會出現破壞環境的極端行為。為了避免政府環境保護職能落空，各國法律一般都強調社會公眾的監督作用，賦予社會公眾在環境保護方面的知情權、參與權、環境訴權等，這些在一定程度上彌補了政府主導環境保護的不足。其次，在通常情況下，環境保護與經濟效率是相沖突的，為了保護環境，有時需要以經濟效率的適當減損為代價，但是，不能用經濟效率低下來反推政府直接管控自然資源對環境保護無效。從環境保護的視角看，判斷一種自然資源所有權成功與否的首要標準，是看其能否實現環境保護目的，在此基礎上再進一步考慮其能夠帶來的經濟效率的高低。單純的市場機制雖然可以提高經濟效率，但不能直接觸及經濟利益場域之外的環境利益，從而無法有效地保護生態環境。（25）

五、自然資源所有權類型選擇的實踐性思考

從環境保護的視角看，究竟應當如何選擇和配置自然資源所有權是一個非常復雜的問題。如前文所述，自然資源國家所有權是自然資源國家主權的直接體現，是國家管轄范圍內的自然資源在產權歸屬上的最初形態。但是，如果一國管轄范圍內的自然資源全部歸國家所有，則政府要想保護好自然資源的生態價值，就必然要付出巨大的保護成本。為了減少政府負擔，國家可以通過法律直接將部分自然資源劃歸私人所有或集體共有，從而使私人和集體承擔起部分自然資源保護成本。

在自然資源私有權正常、有效的情況下，不需要政府實施生態管理權，私主體就有動力和能力保護好歸其所有的自然資源。但是，受種種因素影響，現實中私主體保護自然資源的動力和能力可能會逐漸減小乃至喪失，相應地，政府所承擔的自然資源保護成本會逐漸增大乃至全部承擔。當私主體沒有動力和能力保護好歸其所有的自然資源時，該自然資源就不適合歸私人所有，而應當轉化為國家所有。也就是說，自然資源的私人所有權和國家所有權之間可以相互轉化，從私人所有權到國家所有權的轉化過程是國家負擔的環境保護成本逐漸增大的過程;相反，從國家所有權到私人所有權的轉化過程是國家負擔的環境保護成本逐漸減小的過程。而影響國家負擔的自然資源保護成本大小的因素，就是影響私主體自然資源保護動力和能力的大小、強弱的因素。因此，在實踐中，國家應在考慮自然資源私人所有權選擇符合前文所述的必要條件的基礎上，結合地方的實際情況，綜合考慮私主體對某一特定區域的自然資源的保護動力和能力，進而決定是否將該區域的自然資源劃歸私人所有。對于何種自然資源可以劃歸集體成員共同所有的問題，如前文所述，自然資源共同所有權是一個相對獨立和特殊的所有權類型，只有符合一系列限制性條件要求的自然資源，才可以確定為共同所有。

其實，從環境保護的視角看，無論是國家所有權還是私人所有權、共同所有權，都是國家為實現環境保護目的而作出的制度安排。在任何一種所有權下，要想有效保護環境，除了所有權人應起主要作用外，社會上其他人員也要予以配合、支持。生態環境保護需要全社會共同參與、集體行動。至于采取何種集體結構才能更有利于實現環境保護目標，這一問題可以通過分析“集體行動的邏輯”來回答。

在人數眾多的情況下，只有把這眾多的人組織化，即使眾多的人形成一個集團，才能最有效率地實現他們的共同目標。雖然小集團更容易實現集團目標，但這并不意味著大集團就不能實現集團目標。奧爾森教授曾明確指出:“除非在集團成員同意分擔實現集團目標所需的成本的情況下給予他們不同于共同或集團利益的獨立的激勵，或者強迫他們這么做，不然的話，如果一個大集團中的成員有理性地追求使他們的自我利益最大化，他們就不會采取行動以接近他們的共同目標或集團目標?！保?6）也就是說，在人數眾多的大集團中，只有對集團成員采取強制措施或者特殊的激勵機制，才能夠保證集團利益得以順利實現。一定的強制機制和特殊的激勵機制是大集團得以存在并良好運行的前提條件。至于采取何種強制機制和何種激勵機制，應根據不同集團的具體情況而定。

既然保護生態環境作為全社會的共同目標，其實現有賴于所有社會成員共同努力，那么，根據上述“集體行動的邏輯”，只有整個社會作為一個大集團去行動，才能最有效率地實現環境保護這一集團目標。在國家主權管轄的范圍內，在由全體社會成員組成的大集團中，只有政府才能夠把絕大多數社會成員的積極性調動起來為全社會共同目標的實現服務。除了政府，任何社會組織和成員都不具有組織和調動全體社會成員的能力。政府是社會大集團的主導者。因此，按照前述“集體行動的邏輯”，要想使生態環境得到有效保護，就應當使環境保護成為政府主導下的社會大集團的集體行動。政府可以通過實施強制機制和特殊的激勵機制來保證社會集體目標的實現。

由于大集團目標的實現需要有強制機制和激勵機制，而機制的有效運行需要成本，所以考慮到自然資源私人所有權和共同所有權在特定條件下保護生態環境的有效性，國家應當考慮自然資源的生態特性、自然資源利用者的情況、自然資源的供給和需求狀況以及自然資源所在地的政治、法律環境和文化傳統等因素，把符合條件的自然資源劃歸私人所有或集體共有。這樣，既可以給私人有效的激勵，也可以避免政府行政成本過于高昂而導致行政無效。在尼泊爾的中心山脈地區，1957年的森林國有化改革導致林木被濫砍濫伐，因為“村民們不再認為他們是森林的所有者或受益者”，但當森林恢復到村社共同所有時，造林活動也相應地恢復了。（27）這一事例說明，從環境保護角度出發，自然資源應主要歸國家所有，但在適當條件下，應把部分自然資源劃歸私人所有或集體共有。

六、我國的自然資源所有權類型選擇

我國是社會主義公有制國家，我國《憲法》第9條明確規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！笨梢?，我國《憲法》沒有認可自然資源私人所有權，而只承認國家所有權和集體所有權?！稇椃ā返倪@種自然資源所有權類型安排被貫徹和體現在其他有關自然資源的法律規范中。（28）但是，這種安排在現實中似乎無法有效保護自然資源的生態價值，各地自然資源破壞事件頻發就是明證。鑒于此，結合前文的理論分析，筆者對我國的自然資源所有權類型選擇提出以下幾點看法:

1.關于自然資源集體所有權

隨著社會主義市場經濟的深入發展，我國自然資源集體所有權已經無力滿足有效保護自然資源生態價值的現實需要。如前文所述，自然資源集體所有權要想實現保護自然資源生態價值的目的，就要受到諸多條件的限制，其中最為重要的兩個條件是集體組織對自然資源具有高度的生存依賴性和集體成員之間具有利益同質性，而我國目前的自然資源集體所有權已無法滿足這兩個條件。隨著我國社會主義市場經濟體制的初步建立和發展，各種生產要素的流動性日益增強，相對封閉的農村集體經濟組織已經名存實亡了。在很多情況下，原來作為集體所有的池塘、土地、山林等已經不再是村民們賴以生存的基礎，不同村民之間對集體所有的自然資源也不再具有利益同質性。因此，通過集體成員的自利動機來實現對集體所有的自然資源的有效保護，這在我國目前的自然資源集體所有權制度下已經無法實現。在我國，要想通過所有權的途徑來有效保護自然資源的生態價值，就應當使自然資源集體所有權被國家所有權和私人所有權所代替。

2.關于自然資源私人所有權

從環境保護的視角看，在我國，把部分自然資源劃歸私人所有是可行的。自然資源私人所有權的環境保護功能主要是通過使自然資源的生態價值與其所有權人追求的經濟利益之間產生正相關性來實現的。把符合條件的自然資源劃歸私人所有，可以在降低政府監管成本的同時達到有效保護生態環境的目的。否則，要么環境保護目的不達，要么政府監管成本過大。在我國廣大農村地區，政府可以把私人可以控制的部分林木、草場、池塘等劃歸私人所有。實際上，我國相關法律已經承認了部分自然資源的私人所有權，如《森林法》第27條第3款明確規定:“農村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。”

3.關于自然資源國家所有權

自然資源國家所有權在本質上與環境保護的要求相一致，應當成為我國自然資源所有權的主要類型。但是，這并不意味著國家所有權能夠自然而然地實現對自然資源生態價值的有效保護。從環境保護的視角看，我國自然資源國家所有權的實現，還需注意以下兩個方面的問題:

一方面，合理配置政府的生態管理權。現實中，由于各種原因，各級政府在行使自然資源生態管理權方面的主動性并不相同。自然資源生態管理權在中央政府和省級政府層面一般能夠得到主動行使，但到了縣級政府和鄉鎮政府層面，這一政府權能往往就被忽視了，或者被地方經濟發展目標所遮蓋了。盡管中央政府和省級政府行使自然資源生態管理權的主觀能動性較強，但其人力有限，難以對實踐中各種各樣的自然資源開發利用行為進行直接管理;而縣級政府和鄉鎮政府具有數量多、分布廣、人員充足等優勢，便于直接管理自然資源開發利用行為。因此，如果能夠激發和保障基層政府行使自然資源生態管理權的主動性，就非常有利于實現自然資源生態保護的目標。但是，基層政府畢竟級別較低，管理范圍有限，其不可能管理上級政府所直接擁有和控制的自然資源。因此，從政府體系的角度來看，要使政府的自然資源生態管理權得到良好地行使，還必須在各級政府之間合理配置自然資源生態管理權。在自然資源歸國家(政府)所有的情況下，為了避免所有者和管理者身份重合而出現某級政府既是“運動員”又是“裁判員”的情況，即出現自然資源歸某級政府所有、其生態管理權也由該級政府行使的情況，筆者認為在配置政府的自然資源生態管理權時應遵循以下原則:(1)由某一級政府所擁有的自然資源，其生態管理權由上級政府行使;(2)每一級政府所行使的自然資源生態管理權的范圍限于該級政府的管轄范圍內;(3)各級政府行使自然資源生態管理權的部門應當統一，并實行垂直領導。

另一方面，政府合理行使自然資源國家所有權。要使各級政府代表國家行使好自然資源所有權，除了有效發揮上級政府的自然資源生態管理權和民眾監督權的作用之外，還應當考慮自然資源所有權由哪一級政府行使。由于自然資源的生態價值具有整體性且其與自然資源的經濟價值不可分割，對自然資源經濟價值的開發利用勢必影響其生態價值保護，所以在決定由哪一級政府行使自然資源國家所有權時應當考慮如此安排是否有利于自然資源生態價值的保護。通常情況下，自然資源的生態價值保護只有從流域、生態區域等生態整體性出發，才能收到良好效果。因此，筆者建議將自然資源國家所有權按照自然資源的生態整體性要求分配給相應級別的政府去行使，分配的原則是使行使自然資源國家所有權的政府的管轄范圍與自然資源的生態規模相一致。如果某種自然資源的生態規模跨越多個省域，則該種自然資源的所有權應當由中央政府直接行使，或者由中央政府設置一個跨省域的派出性機構專門行使。

現實中，歸國家所有的自然資源遭受破壞往往是由于該自然資源的所有權和生態管理權的雙重“失靈”造成的。例如，根據筆者對廣西壯族自治區水能資源開發與保護狀況的調研，該地區水能資源的嚴重破壞現象在很大程度上是由于水能資源國家所有權行使的混亂和相應的政府生態管理權的缺位所致。（29）因此，自然資源國家所有權和國家對自然資源的生態管理權，二者的有效行使對自然資源生態的保護都具有非常重要的意義。從理論上講，如果自然資源國家所有權被交給適當的政府行使，則相應的政府生態管理權就可以成為備而不用的“利劍”，從而減少自然資源生態管理權行使與自然資源經濟價值的實現之間的摩擦?，F實中，如果政府的自然資源生態管理權比較完善和強大，則即使自然資源國家所有權并未配置給最適當的政府，也可以保證自然資源的生態價值得到良好的保護，只不過此種情況下要耗費較大的生態管理成本。當然，如果需要付出的生態管理成本過于龐大，則政府的生態管理權就無法得到良性實施。因此，合理配置自然資源國家所有權的行使主體，無論在理論上還是在實踐中都是非常重要的。

七、結語

從理論上講，只要政府的環境保護職責能夠不計成本地得到及時、有效的履行，則無論自然資源歸誰所有，都可以達到保護生態環境的目的。但是實踐中，政府履行環境保護職責的成本應當最小化，這即使不是決定自然資源所有權類型選擇的唯一因素，也毫無疑問是一個重要因素，其足以影響自然資源所有權類型選擇的結果。在自然資源歸私人所有或集體共有的情況下，良好的生態環境永遠只是自然資源所有權人追求經濟利益的一種“副產品”。要想通過所有權的途徑保護生態環境，在任何時候都必須以體現公共利益的自然資源國家所有權為主要選擇。我國的自然資源國家所有權是我國環境保護事業的堅實基礎，但要使這一基礎更好地發揮保護環境的實效，還必須進一步完善自然資源國家所有權行使的相關制度和機制。

注釋

① ② ③ ⑦ ⑧⑩ （11） （14） （16） （17） （18） （19） （20） （23） （24）［美］丹 尼 爾 · H.科 爾:《污 染 與財產權:環境保護的所有權制度比較研究》，嚴厚福、王社坤譯，北京大學出版社，2009 年，第 1、7、17—18、95—119、114—118、105—107、121、139、123—124、22、27、31、26、28—29、41—47 頁。④⑤Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，162(1968)，pp1234—1248.⑥ （20） （13）參見［美］埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達等譯，上海三聯書店，2000年，第98—160、221—272、311頁。⑨雖然私主體保護環境的“公益心”在理論上也可以成為自然資源私人所有者環境保護動力的來源，但現實中私主體保護環境的“公益心”不僅不具有普遍性，而且不太可靠。作為一種制度，為了避免“自由獲取的悲劇”，自然資源私人所有權不能依據環境保護的“公益心”而設立。 （15）開放田野制度(open field system)起源于英格蘭，這一制度在從北歐到烏拉爾山脈之間的廣闊區域內存續了至少一千年。根據這一制度，可耕種的農田被作為私人財產處理，而不可耕種的或者未耕種的土地被作為集體共有財產輪換用于放牧家畜。只有擁有可耕種土地的人才有權放牧，每個個體的放牧權因其所擁有的可耕種土地的數量而受到限制。除了集體的成員，任何人只要將家畜置于該集體用于放牧的土地上，就會被視為侵犯者。(參見［美］丹尼爾·H.科爾:《污染與財產權:環境保護的所有權制度比較研究》，嚴厚福、王社坤譯，北京大學出版社，2009 年，第 122—126 頁。) （21） （27）參見［瑞典］托馬斯·思德納:《環境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海三聯書店，2005年，第98、97頁。 （22）政府在環境保護中應起主導作用的觀點已得到眾多學者認可。對于自然資源而言，政府的環境責任體現在其擁有自然資源的生態管理權并負有管理好自然資源生態的職責。 （25）［美］凱斯·R·孫斯坦:《自由市場與社會正義》，金朝武、胡愛平、喬聰啟譯，中國政法大學出版社，2002年，第2—3頁。 （26）［美］曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社，1995年，第2—3頁。 （28）盡管不同學者對自然資源所有權尤其是自然資源國家所有權的性質存在不同認識，但這并不影響對自然資源所有權的類型選擇進行考察。 （29）廣西壯族自治區的水能資源非常豐富，全區水能資源可開發量為2273萬千瓦時。但是在廣西，由于水能資源的國家所有權由縣級人民政府行使，縣級人民政府對其管轄范圍內的水能資源可以獨立授權私主體進行開發利用，于是一些地方政府為追求GDP增長而任意授權私主體開發水能資源(主要是建設小型水電站)，對此，上級政府或者放任不管，或者想管理但找不到法律依據，致使水能資源被無序開發，私主體之間甚至出現倒賣水能開發權的現象，水資源破壞與浪費問題非常嚴重。