鄭州市“三舊”改造的問題及對策

□崔留森 邵 麗 李超群 張付友

低效土地二次開發利用是在土地資源供需矛盾日益突出的情況下，拓展建設空間、保障發展用地的重要途徑；是在新增建設用地逐年減少、單位建設用地產出逐年提高的條件下，統籌利用有限的土地資源，切實提高建設用地利用效率的重要舉措。開展鄭州市“舊城區、舊廠區、舊產業區”（以下簡稱“三舊”）的科學改造，可以探索出一條土地管理的新思路，在提高土地利用效率的同時，為鄭州市的經濟發展提供土地保障。

一、鄭州市“三舊”改造的現狀、潛力與前景

（一）鄭州市“三舊”現狀。鄭州市“三舊”土地主要分布在金水區、中原區、管城區、經濟開發區、高新技術產業開發區、上街區以及新密市部分地區，舊產業區主要分布在經濟開發區和高新技術開發區。據不完全統計，鄭州市“三舊”土地面積約為11542.6畝，涉及80個片區，總計580宗地，其中國有出讓土地244宗，國有劃撥土地333宗，集體建設用地3宗。舊城區面積2098.48畝，涉及26個片區357宗地，其中出讓62宗，劃撥292宗，集體建設用地3宗；舊廠區面積2486.27畝，涉及3個片區50宗地，其中出讓9宗，劃撥41宗；舊產業區面積4654畝，51個片區173宗地，全部是國有出讓土地。“三舊”土地中，商業用地279.2畝，工業用地7044.99畝，住宅用地1132畝，其他用地669.3畝。

（二）鄭州市“三舊”改造潛力。鄭州市“三舊”低效利用土地面積約為11542.6畝，擬改造總面積7000.54畝，其中商業用地4421畝，住宅用地2561.8畝，其他用地17.89畝。按照2011年鄭州市新增建設用地年度計劃指標7800畝計算，相當于全市新增建設用地年度計劃的1.5倍。即使按照1∶2的建新拆舊比來計算的話，仍可以節省建設用地指標近6000畝。

（三）鄭州市“三舊”改造前景。舊城區中大量的舊住宅，由于容積率低下，基礎設施陳舊、老化，配套設施不齊全，不但影響市容市貌，而且嚴重影響著居民的生活質量。經過改造，可以節省大量的建設用地指標，提高住宅容積率，單位面積居住人數可提高3～6倍。同時，城市基礎設施配套將更加完善，居民生活質量將得到顯著提高，城市面貌將會煥然一新。現有舊廠區中的廠房，經過改造，可以建造大型綜合體項目，也可以引進高新技術產業，在提升我市經濟社會發展承載能力和綜合競爭力的同時，改變城市面貌，為鄭州市提供大量的就業崗位，創造可觀的稅費收入，土地增值效應也非常明顯。舊產業區內的企業規模小，相對用地量大，有的污染嚴重，有的嚴重干擾了居民的生活。經過改造盤活，可以引進產能高、污染低、附加值高、發展前景好的項目，也可以將土地經過轉讓、租賃、作價出資（入股）等方式進行流轉。可以為集體經濟組織帶來巨大收益，還可以提供大量的就業機會，改善群眾生活居住環境，改善生活質量。

在對地面進行改造的同時，充分開發利用地下空間，實行全方位立體開發。在地面上新建大型商業綜合體、寫字樓或者商住樓，在地下配套建立地下停車場或者建設地下綜合體、地下商業街、地下倉儲物流設施等。不僅可以節省大量的建設用地指標，而且提升了城市功能、承載能力和綜合競爭力，提升城市檔次，緩解城市建設壓力、交通壓力和停車壓力，降低人口密度。

二、鄭州市“三舊”改造的問題

多年來，鄭州市有關“三舊”改造的工作一直在如火如荼地進行，如“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮化建設等實質都屬于“三舊”改造范疇。這些工作都取得了良好的成績，也積累了很多經驗，但是由于改造比較分散，也暴露出了許多問題。

一是缺乏統一的規劃。為了讓“三舊”改造更加規范有序，按照規劃先行的原則，必須整合“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮化建設等，形成一個統一的科學的規劃，相關各種改造和建設全部在該規劃下進行，保證科學改造，有序建設。

二是缺乏統一的機構。“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮化建設等都有各自的辦公室，各自負責各自的工作，缺乏銜接。這些辦公室職能相近，機構重復，管理和協調的難度較大。

三是缺乏相關政策的支持。鄭州市“三舊”改造相關的土地管理政策比較陳舊，相關政策針對性不強，缺乏可操作性，明顯不適應中原經濟區建設的需要，也沒有配套的財政支持、建設監管等方面的政策。

四是缺乏有效的土地收益分配機制。完善土地收益分配機制，實現利益共享是“三舊”改造破冰起航的根本動力。存量土地再開發利用通常涉及用途改變、使用條件變化、完善用地（供地）手續等問題。按照現行政策，涉及改變用途或使用條件時，一般是由政府收回土地使用權后再公開出讓，出讓的增值收益全部歸政府，與原土地使用權人無關，導致原土地權利人對改造利用沒有積極性，致使原使用者寧愿保留現狀也不愿意進行改造。沒有體現“多方共贏，民贏為先”的理念。

五是政府主導型改造不能適應新形勢的發展。堅持市場運作，充分尊重土地權利人對存量建設用地再開發利用的自主權是順利推進“三舊”改造的有效方式。鄭州市實行的是單一的政府主導型改造模式，地塊改造成什么樣、準備上什么項目，拆遷補償安置如何等重要問題，土地使用權人沒有自主權。在信息不對稱、權利不對等的狀態下，土地權利人或只能被動接受改造，或采取激烈對抗方式抵制改造，這不利于存量建設用地的再開發利用。

三、鄭州市“三舊”改造對策

（一）成立“三舊”改造領導機構，由市政府主要領導牽頭，各區政府和各相關部門為成員單位。為避免各部門聯系脫節，有效發揮工作合力，應成立鄭州市“三舊”改造辦公室，作為“三舊”改造領導小組日常性工作機構，辦公室成員由國土、規劃、發改、財政、建設等相關部門人員組成，集中辦理“三舊”改造項目的立項以及國土、房管、規劃、建設等部門的各項審批、審核事項，統籌協調“三舊”改造工作。各區成立相應的“三舊”改造機構，可以有效避免上下溝通不暢的問題，促進“三舊”改造的順利開展。

（二）統籌編制“三舊”改造專項規劃和年度實施計劃。結合鄭州市情，將“城中村”改造、合村并城、舊城改造、新型城鎮化建設等工作一并納入“三舊”改造范圍。由各區政府牽頭，會同相關主體，在前期調查的基礎上，徹底查清鄭州市“三舊”現狀，全面掌握“三舊”用地的土地、房屋、人口等情況。圍繞城市功能再造、優化城鄉空間布局、產業轉型升級以及拉動經濟增長等戰略，以土地利用總體規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃為引領，統籌編制“三舊”改造專項規劃。合理制訂“三舊”改造近、中、遠期目標任務和年度實施計劃，保證改造有綱可依，循序漸進，科學推進。

（三）出臺“三舊”改造具體實施意見。一是建立科學、靈活的改造模式。打破目前單一的政府主導型改造模式，按照政府主導、市場參與的原則，允許權利人在法律、法規允許的情況下自行進行改造，由多宗地的使用權人聯合進行改造或者市場主體收購集中改造等。對不同的區域采用不同的改造方式，宜拆則拆、宜改則改。對于由市場主體申請收購相鄰多宗土地集中改造的，先逐宗辦理產權轉移手續，統一土地權屬名稱后申請土地合宗，或者由市場主體按規定程序申請拆遷許可，實施拆遷后再申請土地合宗。二是建立兩輪征詢意見和三榜公示制度，充分尊重改造區域居民的參與權和知情權。第一輪，征詢改造區域居民意愿。同意改造戶數的比例達到90%以上（含90%）的，方可啟動改造；第二輪，征詢改造區域居民對補償安置方案的意見。在規定時間內，簽訂附生效條件的房屋拆遷補償安置協議的居民戶數達到2/3以上（含2/3）的，才能具體實施拆遷。對被拆遷人數、房屋面積和拆遷安置方案要點進行三榜公示，接受社會及群眾監督。改造過程中，可組織群眾民主推薦成立自治小組，參與拆遷安置方案的編制和研究解決改造過程中的疑難問題。三是允許協議出讓。舊城改造實行先安置后改造的原則。對危破房分布相對集中、土地功能布局明顯不合理或公共服務配套設施不完善的區域，采用成片重建改造模式；對零散分布的危破房或部分結構相對較好但建筑和環境設施標準較低的舊住房，結合街區綜合整治，采用零散改造模式。涉及的劃撥用地使用權和改變土地用途（房地產開發除外）的，可以采用協議出讓方式。四是允許土地置換。認真執行調整置換建設用地方面的政策，對于已經依法批準的土地，因急需建設項目用地需要，允許在符合土地利用總體規劃和控制性詳細規劃的前提下，通過土地位置調換等方式，對原有存量建設用地進行調整使用。五是國有土地和集體土地的管理。對于使用國有土地的舊廠房，申請人可以自行改造，按規定補繳土地出讓金。也可以納入政府收購儲備，由政府公開出讓，政府按規定給予原土地使用權人補償。對于原址用地性質不符合規劃控制要求，但近期內未納入儲備計劃或實施規劃建設的，經批準可臨時用作除商品房開發建設以外的第三產業，并按規定補繳臨時使用年限的土地出讓金，將來仍符合自行改造或公開出讓條件的，仍可按自行改造、補繳地價和公開出讓、收益支持的方式進行處置。不具備獨立開發的舊廠房用地，由政府依法收回，并按規定給予補償。無合法用地手續，不符合歷史用地登記確權，且土地實際使用人已與村集體或農戶簽訂了征地補償協議并進行補償，符合土地利用總體規劃和改造規劃的，按照用地發生時的土地管理法律法規落實處理（處罰）后，由土地實際使用人按規定先行完善手續后再按自行改造或公開出讓進行處置。對于使用集體土地的舊廠房，可以進行自行改造用作除商品住宅以外的經營性開發。用于商品住宅開發的，必須轉為國有土地，補辦協議出讓手續。集體舊廠房也可以依法流轉后由其他主體進行改造，并保留集體土地性質。六是建立靈活的安置補償、土地收益和稅費政策。舊城更新改造涉及的補償安置可以采用貨幣補償、本區域就近安置和跨區域異地安置等三種補償安置方式。鼓勵企業提供存量土地就近建設保障安置房，對提供閑置土地、爛尾地等建設就近安置房的用地單位，減免土地閑置費等相關稅費。舊城更新改造的土地增值收益按8∶2的比例由市、區分成。

（本文系河南省政府決策研究招標課題 立項編號：2012B316）