完善重慶地票制度的思考——基于地票性質(zhì)及功能的視角

黃美均，諸培新

（南京農(nóng)業(yè)大學共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

2008年11月17日，重慶市第三屆人民政府第22次常務會議通過了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，標志著顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源空間流轉(zhuǎn)的工具——地票制度的誕生。近年來，學者和相關部門圍繞地票制度進行了不同的探索，一些研究闡述了地票制度的創(chuàng)新意義、基本功能和地票性質(zhì)[1-3]；一些研究從不同角度分析了地票制度在制度風險、落地、增值收益分配、交易規(guī)模和農(nóng)民權(quán)益保護等方面存在的問題，并提出了完善地票制度的政策建議[1,4-8]。這些研究主要是基于某一方面（法律、經(jīng)濟或制度），沒有與土地管理實踐及重慶市情相聯(lián)系。本文從地票性質(zhì)、地票制度功能及運行中存在的問題等方面開展研究，并提出進一步完善地票制度的對策建議。

2 地票的性質(zhì)

地票是在農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其他土地權(quán)利人自愿的前提下，將閑置廢棄的農(nóng)村建設用地復墾為耕地并保障當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展空間后，通過重慶農(nóng)村土地交易所公開交易，形成的可用于重慶市域范圍內(nèi)的建設用地指標。地票的性質(zhì)直接決定著地票制度的功能。

2.1 地票是一種指標象征

根據(jù)目前的地票制度設計，地票不是“土地”的“票據(jù)化”，也不是“土地權(quán)益”的“票據(jù)化”，更不是農(nóng)村“土地承包經(jīng)營權(quán)”的“票據(jù)化”，而是“指標”的“票據(jù)化”[2]，因此，地票在本質(zhì)上是一種指標，是一種可交易且能跨區(qū)域使用的新增建設用地指標。

2.2 地票是一個載體

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》等規(guī)定農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地等農(nóng)村集體建設用地，可以在城鄉(xiāng)間跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地使用權(quán)權(quán)利主體特定的限制，集體建設用地無法實現(xiàn)真正實物上的跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，而地票的交易恰成為了集體建設用地流轉(zhuǎn)的有效載體，促進了集體建設用地使用權(quán)空間配置的優(yōu)化。

2.3 地票是一種權(quán)利代表

地票產(chǎn)生的基本前提是要征得農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其他土地權(quán)利人的同意；地票價款分配上，扣除復墾成本及相關費用后的余款，對源于宅基地及其附屬設施的，按85∶15的比例支付給退出宅基地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；對源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的，支付給原建設用地使用權(quán)人和相應農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；對來源于農(nóng)村公共設施、公益事業(yè)用地及經(jīng)公示確認無具體農(nóng)村建設用地使用權(quán)人的建設用地的，全部支付給相應的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并且對農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織做出了分別不低于144萬元/ hm2和25.5萬元/ hm2的保底規(guī)定[9]。這足以說明地票在土地所有權(quán)和使用權(quán)上的權(quán)利代表性質(zhì)。

3 地票制度的功能

3.1 有效協(xié)調(diào)土地市場和管理秩序

從地票落地使用的制度安排來看，一旦持票人選擇了某塊土地并和當?shù)卣_成一致意見后，在土地供應上就存在了一個確定的供應時序和準受讓人，客觀上增加了供地的有效性、目的性和協(xié)調(diào)性，糾正了年度計劃配置與市場需求的脫節(jié)①《顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值 助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展——重慶市地票運行中土地產(chǎn)權(quán)問題調(diào)研報告》，中華人民共和國國土資源部地籍司調(diào)研組（內(nèi)部資料）。，從而解決了批而未供、政府閑置土地和指標緊缺無經(jīng)營性用地供應而潛在影響房地產(chǎn)市場的雙重壓力。因此，地票在協(xié)調(diào)土地市場和市場秩序管理中充分發(fā)揮了杠桿作用。

3.2 完善耕地占補平衡制度

耕地占補平衡制度是中國土地管理的基本制度，其實現(xiàn)途徑主要包括兩種：一是按國家規(guī)定繳納土地開墾費實施異地土地整理復墾工程；二是利用新增耕地指標作沖抵。而地票已是建設用地指標，在其形成過程中不僅已經(jīng)新造了一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，而且農(nóng)村節(jié)余的建設用地指標流轉(zhuǎn)到城市，滿足了城市經(jīng)濟社會發(fā)展對建設用地的需求，又減少了對耕地的占用，進一步優(yōu)化和完善了耕地占補平衡制度。

3.3 優(yōu)化建設用地布局和提高農(nóng)村建設用地利用效率

多年來，由歷史原因形成的粗放利用土地、一戶多宅，因經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化形成的廢棄宅基地、公共設施用地比比皆是，大量的農(nóng)村集體建設用地閑置浪費，而城市發(fā)展和建設卻面臨巨大建設用地指標瓶頸。地票制度誕生后，通過指標“票據(jù)化”的形式將騰退出的建設用地流向城市，實現(xiàn)了農(nóng)村建設用地的“空間轉(zhuǎn)移”，優(yōu)化了建設用地的空間布局，提高了農(nóng)村集體建設用地的利用效率。

3.4 促進縮差共富

重慶市具有大城市帶動大農(nóng)村的顯著特點，縮小三大差距、實現(xiàn)共同富裕是人們的共同目標和愿景。地票制度不僅從價款分配方面充分保證原建設用地使用權(quán)人（農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的權(quán)益保障，對農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織實行價款保底，而且優(yōu)先留足農(nóng)村發(fā)展用地空間，給農(nóng)村發(fā)展提供了資源保障。同時，在地票形成過程中，農(nóng)戶還得到了復墾后耕地的承包經(jīng)營權(quán)、復墾中參與施工的勞務收入和房屋殘值三項收入。另外，地票制度發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村土地價值，地票交易價格為農(nóng)村房地產(chǎn)價值評估提供了測度標準，充分保證了農(nóng)村居民房屋抵押價值的真實體現(xiàn)。

3.5 為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革形成制度供給

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是土地管理的重點和難點，也是農(nóng)村土地從生產(chǎn)型要素向資產(chǎn)型要素轉(zhuǎn)變的關鍵。地票制度實現(xiàn)了建設用地與耕地不同權(quán)利主體及區(qū)域之間的轉(zhuǎn)換，并且對農(nóng)村集體土地價值發(fā)現(xiàn)進行了實踐探索，這些都為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了制度儲備和供給，為深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了基礎。

4 地票制度面臨的問題

4.1 供給地票集體經(jīng)濟組織所有權(quán)權(quán)利保障問題

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等的規(guī)定，農(nóng)村集體土地實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級所有的公有制度，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)是一種帶有社會保障和嚴格身份限制的土地權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等合法權(quán)利人也只有集體建設用地使用權(quán)，所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有。從物權(quán)的實現(xiàn)來講，所有權(quán)在各種權(quán)利中占主導地位，但在地票價款分配上，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為使用權(quán)人，在集體土地權(quán)利實現(xiàn)上比作為所有權(quán)權(quán)利主體的農(nóng)民集體獲得了更大的利益，集體土地的所有權(quán)權(quán)能在經(jīng)濟上沒有得到充分體現(xiàn)。

4.2 邊遠地區(qū)支撐性發(fā)展要素過度流失

在一定程度上講，建設用地是地區(qū)發(fā)展的支撐性發(fā)展要素和資源保障。對于邊遠地區(qū)，在分配國家計劃指標時就處于弱勢地位，而通過地票制度形成的建設用地指標落地點又主要集中在主城發(fā)達區(qū)域，這樣會加劇區(qū)域發(fā)展差距，影響區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3 地票增值收益分配不夠合理

地票交易不僅發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的價值，而且其還存在巨大的增值空間，比如交易時的增值、落地時產(chǎn)生的土地出讓收入、稅收以及級差收益等，然而，這些收益的分配存在不公平問題：一是如本文4.1論述的交易時增值價款在所有權(quán)主體與使用權(quán)主體之間的分配問題；二是地票落地后產(chǎn)生的土地增值收益被落入地政府獨自享有，而作為地票供給主體（原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）和供給地政府無法享受增值收益分配權(quán)。

4.4 地票落地使用制度存在缺陷

一是地票持有人權(quán)利范圍狹窄。地票持有人購買地票的目的就是要掌握擬投資地塊的主動選擇權(quán)和潛在競得權(quán)，但是，從目前的運行模式來看，地票持有人只具有擬開發(fā)地塊的選擇權(quán)[3]。若地票持有人成功競得該宗土地，則實現(xiàn)政府和地票持有人的雙贏；若該宗土地被其他單位或個人競得，政府則按出票人購得地票時的價格給予補償，不計任何利息和機會成本，這就成了貼本為他人做“嫁妝”。二是落地用途地單一，只能用于新增加的經(jīng)營性用地，不利于地票制度的長遠發(fā)展。

4.5 地票來源及內(nèi)涵問題

根據(jù)地票制度的設計，地票來源于農(nóng)村集體建設用地復墾，但是可用于復墾的農(nóng)村集體建設用地的總量是有限的，不可能無止境地供給，因此，現(xiàn)行地票制度的長遠發(fā)展受到一定限制。同時，地票在內(nèi)涵上，僅指通過復墾并滿足農(nóng)村發(fā)展需要后余下的建設用地指標，與豐富的農(nóng)村土地范疇和地票制度創(chuàng)設的預期發(fā)展前景相比，地票制度的內(nèi)涵顯得不夠豐富。

5 結(jié)論與建議

5.1 明確權(quán)利主體，合理確定地票底價

一是明確原集體經(jīng)濟組織是地票法定供給主體；二是以地票產(chǎn)生地的國有劃撥土地成本確定地票形成前的集體建設用地使用權(quán)最低價格[9]，以奠定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場、實現(xiàn)同地同價目標。

5.2 嚴格復墾耕地質(zhì)量管理

一是由政府牽頭組織相關部門制定土地整理復墾耕地質(zhì)量驗收標準，確保耕地質(zhì)量；二是把土地整理復墾的項目管理職能、耕地保護職能與土地整理復墾工程管理職能分離，將土地整理復墾的工程管理交由建設部門或者地方政府，國土資源管理部門會同有關職能部門作為裁判員身份對整理復墾后的耕地質(zhì)量作嚴格監(jiān)管。

5.3 創(chuàng)新地票落地模式

一是實行指標反哺。為避免因地票交易致使邊遠地區(qū)的土地要素過度流失，在地票落地時按一定比例將指標無償提供給出票地使用或者從國家計劃指標中在應下達指標的基礎上按出票面積的一定比例優(yōu)先安排給出票地使用。二是擴大地票使用范圍。對于存量經(jīng)營性用地交易的，將持有地票或者繳納足額地票價款作為競買條件之一；應出地票數(shù)量可以根據(jù)該宗土地所在行政轄區(qū)內(nèi)前3年或前5年間合法批準的新增建設用地面積占土地征收總面積的比例乘以擬出讓國有建設用地面積的方法計算；對于繳納地票價款的，其單價可以參考最近一宗地票的成交價格。國有建設用地使用權(quán)出讓后，以國有建設用地所在地的國土資源行政主管部門名義，用這筆地票價款去農(nóng)村土地交易所購買地票，或者將地票變更登記在國有建設用地所在地的國土資源行政主管部門名下，在隨后的新增建設用地報批中，適時使用這些地票。

5.4 合理分配土地增值收益

一是要突出對土地所有權(quán)人即地票供給主體的補償；二是在地票落地時，出票人沒有成功競買土地的，要按適當標準對持票人進行資金時間價值的補償；三是共享地票落地土地出讓收入，對于地票落地的土地出讓收入按一定標準分配給地票產(chǎn)生地的區(qū)（縣）人民政府，統(tǒng)籌用于農(nóng)村發(fā)展建設或?qū)υ瓩?quán)利人進行補償。

5.5 進一步拓展地票的來源和內(nèi)涵

一是補充地票內(nèi)容，進一步豐富地票內(nèi)涵。在地票現(xiàn)有內(nèi)涵的基礎上，可以將耕地保護目標指標化后以票據(jù)形式體現(xiàn)和交易，即將耕地保護目標指標化并以地票形式顯化，耕地保有量不足的地方可通過地票形式在重慶農(nóng)村土地交易所向耕地保有量富余的地方購買；二是建立全國的地票交易中心，按照證券交易的模式，吸納全國范圍內(nèi)能以地票形式顯化的指標進行交易，作為地票交易的場所。

（References）:

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