土地換保障制度的邏輯困境與出路

王瑞雪

（山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030031）

1 引言

21世紀以來,致力于研究中國農村土地制度的學者基于土地的生產功能,總結提煉出一個廣為社會各界普遍接受的觀點——“土地是農民的社會保障”。受此認知影響,數以千萬計的農民正以放棄土地權利為代價,換取進入社會保障制度的準入資格。農民進入社會保障制度是否必須以失去土地為代價？將征地制度改革與被征地農民社會保障制度建設整合在一起的換保障制度設計缺失的關鍵問題是什么？實踐中應如何在把握中國土地制度改革和社會保障制度建設大方向前提下,規范地方政府大力推進的換保障制度？本文從梳理“土地是農民的社會保障”觀點入手,在分析土地換保障制度推行中所面臨邏輯困境的基礎上,對上述問題逐一解析。

2 “土地是農民的社會保障”觀點溯源

2.1 理論探討

盡管現有文獻對土地、農用地、建設用地、其他土地等基本概念缺乏科學嚴謹界定,著眼于中國農村正式社會保障制度建設嚴重滯后的現實,已有研究還是將農用地特有的生產功能升華為土地對農民的保障職能,進而推演出土地是農民社會保障的結論。

姚洋認為,“土地作為社會保障的替代物,為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障”[1]。溫鐵軍發現,大包干后的政府將土地所有權交與村社,“不再承擔農民的社會保障和農村公共開支,而轉由耕地來承擔”；對許多耕地不足一畝的農戶來說,耕地已經不具備生產資料的性質,而成了他的社會保障[2-3]。劉慧芳從資源經濟學研究視角提出農用地“對農民具有社會保障價值和為社會提供糧食安全作用而產生的社會穩定功能價值”[4]。常進雄認為,現階段土地不僅是基本農業生產要素,還承擔著基本社會保障和就業保障作用[5]。陳劍波則強調,“作為一種特殊的生產要素,土地具備生產要素職能、財產職能、社會保障職能”。另有研究認為,農用地不但承擔著農民的基本生活保障和養老保險功能,而且其“失業保險功能是顯而易見的”[1,6-7]。

對廣大農民而言,具有社會保障功能的土地可能并不僅限于農用地。人們注意到中國農村宅基地低償甚至無償取得的法律規章與現實國情,在宅基地制度變遷中,逐漸接受了宅基地使用權是農民一項福利待遇的觀點,得出宅基地使用權無償取得制度具有特殊社會保障功能的結論[8]。

綜上,“土地是農民的社會保障”觀點可從狹義和廣義兩個層面理解。狹義上,該觀點特指農用地（尤其是耕地）承擔著農民的社會保障功能；廣義上,該觀點泛指農用地和農村宅基地承擔著農民的社會保障功能。

2.2 實證研究

已有研究對土地保障功能進行了細分。錢忠好指出,土地對農民具有直接經濟收益效用[9]；黃祖輝等更強調征地后得到補償的效用[10]。相比之下,劉紅梅等的研究更為系統,提出土地多重效用論,并將土地效用歸納為生活保障、提供就業、子女繼承、增值、直接收益、重新獲取免掏大筆費用6個方面[11]。研究者在湖北鐘祥、荊門、恩施以及浙江、江蘇、上海等地的實證分析得出,除荊門土地保障效用接近0.4以外,其他地區均在0.5以上,表明隨著非農收入水平的提高,土地的生活保障功效提高,而直接經濟收益和就業功效降低[11-15]。

3 土地換保障制度探索

3.1 土地換保障的理論探索與實踐進展

學界對于土地換保障若干基本理論問題并未達成共識,甚至在土地換保障內涵界定上也存在不同見解。較早時期陳頤提出的初步設想是,“農民因年老、到鄉鎮企業就業或進入小城鎮定居等原因退出承包地,由轉包者繳納一定數量費用使其加入社會保障；或在土地征收時以部分征地補償費為被征地農民建立社會保險的一種制度設計”[7]。后續研究從不同視角切入,逐漸形成兩種代表性觀點。一是從推進征地制度改革的視角闡述土地換保障制度安排。盧海元強調,土地換保障核心在“換”：土地換保障交易中,應充分考慮市場經濟與土地征收對農民產生的實質影響,以妥善安置農民的實際成本為參照,提高現行征地補償標準；修改土地管理法等相關法律法規,將土地補償和安置補助主要用于解決被征地農民的社會保障和就業安排；同時,將10%—30%的土地出讓收益專門用于解決被征地農民社會保障問題[16]。二是從促進農村土地流轉的角度闡述土地換保障制度安排。姜長云指出,應當把增強土地養老保障能力與發展正式的養老保障制度結合起來,一方面通過促進土地流轉實現規模經營,另一方面拓寬資金籌集渠道,將農民納入真正意義的社會保障[17]。鄭雄飛認為,土地換保障構建了一種新型土地流轉補償方式,利于保障農民生存與發展權,能夠促進土地有效流轉,實現土地資源和勞動力的優化組合,但要分清哪些保障可以換,哪些不能換[18]。

實踐層面,土地換保障制度是在中央關于建立被征地農民社會保障政策導向日漸明朗的條件下逐步推進的。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確要求地方政府采取“提高安置標準等切實措施,使無地農民得以支付社會保障費用”；2006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》專門強調,要“健全對被征地農民的社會保障”；特別是《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》發布后,被征地農民“社會保障費用不落實的不得批準征地”,“先保后征”的規定卡住了地方政府充盈其“第二財政”的渠道,許多城市開始嘗試推行土地換保障。

3.2 土地換保障制度實施范圍快速擴張原因分析

相關法律強調征地需以公共利益為前提,但土地征收在滿足城市化與工業化用地需求方面也發揮著重要作用。公益征收與非公益征收混同條件下,農民失地后應怎樣補償是當前研究重點。理論層面,學界普遍認同現行征地補償偏低的觀點,而在實踐層面,補償數額成為觸發農民抗爭意識、決定征地矛盾尖銳程度的重要因素。土地換保障制度能夠以不同方式、不同程度地提高補償水平,從而達到緩解征地雙方矛盾的目標。一是根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》以及國土資源部《關于開展征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》精神,在統一年產值及區片綜合地價測算時突出強調土地的保障效用,直接提高補償水平；二是依據《物權法》第42條規定,在足額支付土地補償、安置補助等費用后,單獨列支“被征地農民的社會保障費用”,增加補償總額度；三是通過為參保對象統籌賬戶注入一定比例的土地出讓金,讓部分農民分享到“農轉非”后地價的增值。此外,土地換保障制度安排直面廣大農村社會保障建設嚴重滯后現實,該制度所倡導的分類、分步驟解決被征地農民社會保障問題的思路符合了新中國成立后中國社會保障制度建設的一般路徑,因此在實施過程中能夠得到地方政府的普遍認可。

4 土地換保障制度面臨的邏輯困境

4.1 參保主體的選定

伴隨成員身份認定而自然擁有的絕對平等的土地權利構成了集體所有制基本內核。由于成員邊界的非封閉性,集體內部土地使用權分配格局也始終處于變化中。長期以來,以絕對平均主義為基本內核的集體所有制對于農村乃至整個社會的穩定都發揮著舉足輕重的作用。承認“土地是農民的社會保障”,就應當承認對集體內每個成員而言土地均承擔著社會保障功能,此為邏輯一致性使然。但事實上,當農民以土地換取社會保障時,并非每個成員都可以成為參保主體,此時土地換保障制度內在邏輯一致性發生斷裂。

《土地管理法》第47條規定,安置補助費的多寡要“按照需要安置的農業人口數計算”。很明顯,實際失地農民并不一定等同于需安置農業人口。因為按照法律規定,需要安置的農業人口數量是由征地面積和某個特定時點的人均耕地占有量這兩個因素決定的。在征地面積給定條件下,人均耕地占有量時點的選擇成為決定需要安置農業人口數量的惟一因素。更重要的是,這個環節為強勢利益集團提供了極大的操作空間。事實上,這種計算思路已與“土地是農民的社會保障”觀點相去甚遠。

調查發現,不同城市關于參保主體準入門檻有各不相同的規定,“土地是農民的社會保障”觀點在具體的征地語境下進一步扭曲。比如,煙臺規定一次性征地后人均耕地減少0.03 hm2以上,被征地集體全部成員均可作為參保主體；臨沂和棗莊規定,征地后農用地少于0.01 hm2者可作為參保主體；青島、泰安、威海則將參保主體準入門檻界定為農用地少于0.02 hm2[19]。

4.2 保險項目的選擇

新中國成立后,中國社會保障制度建設處于不斷探索與完善中。20世紀90年代,《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將中國正式的社會保障制度界定為社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫4個方面,其中,社會保險包括養老、醫療、失業、生育、工傷5個項目。籠統講“土地是農民的社會保障”,但又不能令人信服地說明土地究竟承擔怎樣的保障,主張農民以土地換保障,卻又難以確切地回答究竟土地可以置換何種保險項目,無論是理論上還是實踐中,土地換保障制度都處境尷尬。

理論研究層面,學界對于究竟以土地權利置換何種保險項目存在多種意見。僅“兩保障說”就有以土地換取養老和失業保險,或養老和醫療保險,或最低生活保障和醫療保險等多種不同主張。截至2009年9月底,全國已有29個省（直轄市、自治區）出臺了被征地農民社會保障實施辦法,1200多個縣（市、區）開展了被征地農民社會保障工作,1300多萬被征地農民納入養老保障或基本生活保障制度[20]。值得注意的是,各地為被征地農民選擇的保險項目各不相同,甚至差別迥異。據不完全統計,能夠為被征地農民建立養老、醫療、失業保險以及最低生活保障的城市較少,相當一部分城市僅有養老或醫療保險[21]。

4.3 保障水平的確定

確定保障水平是社會保障制度建設中的一項重要內容。一般來說,社會保障水平過高會增加政府財政負擔,減少用于擴大再生產的資金投入量；社會保障水平過低則既不利于勞動力再生產,也不利于人民生活水平的提高。承認“土地是農民的社會保障”觀點,或者更具體地說,承認土地承擔養老保險功能,在給付水平如何確定的問題上,換保障制度陷入理論和實踐層面的雙重困境。

以土地換取何種保障問題上大體有5種意見：一是主張通過大規模的財政轉移支付,一步到位地將被征地農民納入城市或城鎮保障體系中[22]；二是主張為被征地農民建立低水平且相對獨立的社會保障制度[23-24]；三是主張納入當前各地正在大力推進的新農保中[25]；四是主張按被征地所處區片,因地制宜地將農民納入城鎮社保或獨立保障體系[26]；五是主張納入商業保險[27-28]。

以浙江、山東兩省部分地市調查數據粗略推測全國被征地農民的保障水平,雖然精準度較差,但也不失為一種簡便易行的方法。從浙江省10城市土地換保障的實踐進展看,除嘉興市參照城鎮職工基本養老保險外,金華、湖州等6城市被征地農民養老保障參考城市最低生活保障水平設計[29]；10城市中,僅有衢州和金華明確公布了養老保障金月發放標準的增長辦法。山東12個被調查的地級市中,有6城市被征地農民養老保險月領取標準低于城鎮低保；3城市被征地農民養老保險月領取標準略高于城鎮低保水平[19]。經濟發達省份被征地農民社會保障水平尚且如此,欠發達或不發達地區狀況如何也就可想而知了。

4.4 保障資金的籌集

土地換保障資金籌集可以概括為“三個一點”：個人出一點、集體補一點、政府拿一點。進一步分析,農民保障資金主要來源于安置補助和部分土地補償；集體經濟組織補貼主要來自于土地補償；地方政府補助則多數來源于土地出讓金。顯然,被征地農民社會保障資金實際上來自于征地補償和部分“農轉非”后地價的增值收益。也就是說,被征地農民社會保障制度建設所需資金能否順利籌集是以維持現行征地制度正常運行為基本前提的。土地換保障制度獨特的資金籌集方式使其面臨雙重困境。

首先,如果承認“土地是農民的社會保障”觀點,那么無論近郊還是遠郊,土地對于農民都應當發揮所謂社會保障的作用。甚至可以說,在區位條件差、非農就業機會少、農民自身素質低的偏遠農村,土地承擔的保障功能應當遠勝于近郊或城中村。但調查發現,許多城市土地換保障僅在特定范圍——如城市規劃區內實行,這樣一個附加的特殊限制條件不僅使“土地是農民的社會保障”觀點的邏輯一致性再度發生斷裂,而且使人們不禁對土地換保障制度的終極目標產生懷疑。

其次,《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》已將明確界定公共利益內涵以限制政府動用征地公權力,提高征地補償標準,探索集體建設用地直接入市分享城市化成果有效機制作為改革主攻方向。但是,土地換保障制度將改革者關注的焦點由如何限制公權力引向農民社會保障制度如何建設；由集體建設用地入市分享城市化成果引向社會保障資金籌集時農民、集體、地方政府的責任分擔。雖然部分城市實施換保障制度后確實使補償水平有所提高,征地矛盾得到一定程度緩解,但以改良現行征地制度為基本前提的土地換保障事實上已經偏離了改革的大方向。

5 土地換保障制度困境的出路

需要明確的是,農民參保并不應當以犧牲土地權利為前提條件。土地換保障制度涉及兩方面問題：一是土地征收后的合理補償與分配,二是農村社會保障制度建設中的政府責任定位。征地后的合理補償與分配構成討論被征地農民社會保障制度建設的約束條件。離開了這個約束條件,既可能激發“一攬子”解決被征地農民社會保障問題的改革暢想,也可能因混淆征地補償與財政轉移支付關系、模糊政府責任導致應保不保現象的大量泛濫。拋開這兩方面的問題,單純從“土地是農民的社會保障”觀點出發,討論如何為被征地農民建立社會保障必定是舍本逐末的,土地換保障難以從根本上解決征地補償標準偏低問題。

制度創新的目標在于解決經濟社會發展中遇到的現實問題,只有解決好眼前的問題,才能為今后改革的進一步深化贏得時間和創造條件。制度創新又不能僅僅將解決現實問題作為其終極目標,實踐已經屢次證明,缺乏遠見、急功近利的制度設計只能陷入“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的死循環。本文認為,面對土地換保障制度困境,應在短期和長期兩個時間維度尋找解決問題的出路。

短期來看,要從4個方面開展工作：首先,明晰集體成員間的土地權利,為土地換保障制度的順利推行創造良好條件。研究表明,近年相當比例征地糾紛是由征地補償在集體內分配不公導致的。在對待農村土地制度問題上應當大膽創新,充分利用集體所有制特有的制度彈性空間,積極探索切實可行的明晰農民土地產權關系的方式方法。其次,進一步提高征地補償標準,讓農民最大程度地分享城市化帶來的好處。公益征收條件下,農民得到的征地補償應當至少與農地最佳使用時土地所有權價值相當；非公益征收條件下,需建立健全農民利益訴求表達機制,讓農民有平臺、有機會參與到“農轉非”地價增值分配博弈中,只有這樣才有可能較大幅度地提高農民分享增值的比例。第三,將被征地農民納入保障體系,必須尊重農民意愿,遵循社會保障制度建設自身客觀規律。切實改變地方政府一貫秉持的家長作風,社會保險項目選擇要注意傾聽農民意見。保障水平、給付增長機制確定要建立在科學嚴謹的保險精算基礎上,同時應為統籌城鄉社會保障預留制度接口。第四,有效遏制地方政府尋利動機。在土地收益分配問題上,地方政府與農民之間是此消彼漲關系。地方政府既是換保障制度實施者,又是潛在受益人的雙重身份往往使其難以遏制逐利沖動。因此,必需建立健全土地換保障制度運行風險評估及預警機制,最大程度地遏制地方政府尋利動機,確保農民權益不受損害。

長期來看,保障農民長遠生計還需兩手抓。一方面,政府要勇于擔當被征地農民社會保障建設責任,這不僅局限于制度建設上,而且要體現在財政支持力度上。另一方面,繼續深化改革,具體有4個方面內容：第一,以明確界定公共利益內涵為切入點推動征地制度改革,切斷地方政府賣地生財的渠道,遏制其濫用公權力、借土地征收隨意侵害農民集體土地權益行為。第二,積極探索符合土地利用總體規劃和城市規劃條件下,集體建設用地直接入市分享城市化成果的有效機制,逐漸打破地方政府高度壟斷一級土地市場的格局,讓農民的土地財產屬性得到彰顯。第三,改革不合理的財稅體制,讓地方政府從土地交易環節、保有環節獲取可持續的稅收,為其擺脫對土地財政的過度依賴創造條件；理順財權與事權關系,改變當前事權盡可能下放、優質稅源盡可能上收的不合理狀況。第四,探求多元化的城市公共投資機制,讓市場機制發揮應有作用,將地方政府從城市建設主導者的身份中解脫出來。

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