農業風險災害救助體系亟須健全

文/葛燕

按照政府推動、市場運作、農戶自愿原則，建立政府補助和商業保險有機結合的農業風險災害救助體系

今年浙江農業生產風險災害接二連三，一波未平一波又起。災害性天氣頻繁、突發性事件頻發，威脅到保障糧食安全及農產品有效供給等諸多方面。更值得關注的是，在風險災害面前，農業生產“靠天吃飯”的特性充分顯現，農戶的生產積極性受到嚴重影響，進而有可能加劇農業兼業化、農村空心化、農民老齡化等一系列問題。究其原因，除了農業基礎設施薄弱、抵御風險災害能力脆弱之外，根本還在于農業風險災害救助體系不完善、不健全，在風險災害面前顯得蒼白無力。

——主體定位不清晰。農業風險災害救助包括保險救助和財政救助兩種形式。由于農業保險的賠付率過高，保險救助也包含著政策性保費補貼支持，也就是說，目前的農業風險災害救助實際上依賴政府主導。但由于政府財力有限、可供支配的資源有限，使得現有的政策性農業和農房保險還較為薄弱，財政救助也僅僅是一種應急行為。2013年3月1日正式實施的《農業保險條例》，無疑為農業保險快速發展帶來新的機遇，但也給農業保險的市場運作帶來巨大挑戰，目前改革還處于“試水期”，農業保險的市場運作主體尚在發育成長中。

——保障能力較弱。一方面，受資源、財力限制，農業風險災害救助更多地著眼于自然災害的救助，而對頻頻出現的突發風險事件關注較少；著眼于生產環節的風險救助，忽視儲存、運輸、銷售等環節的風險。另一方面，救助保障的水平較低，農戶投保的積極性不高。“低保費、低保障”的農業保險政策削弱了農業保險對農民的吸引力，農民實際獲得的補償水平與受災損失程度往往不成比例，加上部分不甚合理的參保及受償條件，低保障水平的農業保險無法滿足部分有支付能力的農戶對農業風險的保障需求。

——覆蓋面不廣。政策性農業保險在品種、范圍等方面覆蓋面不廣的問題比比皆是。政策性農業保險普遍以種養數量為參保標準，并不考慮產量因素，且必須達到一定的種養數量方可參保，使得一些小戶、散戶難以參與其中。另外，政策性農業保險品種也十分有限，僅涉及水稻、生豬、部分家禽、大棚蔬菜、林木等常規性品種，仍有較多農業品種不在政策性農業保險范圍內，雖然部分地區已開展某些特色品種的涉農保險試點，但范圍及品種仍然限制重重。例如，在今年歷史罕見的高溫干旱災害，浙江政策性農業保險再一次遭遇尷尬，由于旱災不在政策性農業保險范圍，使得參保水稻等農業保險的農戶求助無門。

浙江從2006年開始試點政策性農業保險，至今已試行了7年，并且創新建立了“政策性農業保險共保體”經營模式，政策性農業保險險種已擴大到33個，走在全國前列。然而，農業生產面臨的風險、災害頻繁加重，進一步健全完善農業風險災害救助體系已刻不容緩。下階段，要按照政府推動、市場運作、農戶自愿的原則，建立政府補助和商業保險有機結合的農業風險災害救助體系。

首先，增強風險保障的市場化運作能力。規范農業風險災害保險救助，以龍頭企業、專業合作社、家庭農場、專業大戶為重點對象，采取“民辦公助、互助合作”的模式開辦農業保險，受益主體要從保障大戶為主逐步向兼顧散戶方向發展。同時要協調處理好政策性農業保險的非贏利性與經營主體的贏利性之間的矛盾，加強保險宣傳，促使更多農戶參保，提高保險公司經營農業保險的風險承受能力，分擔財政救助的壓力。

其次，提升風險災害救助保障水平。推進建立財政支持的農業保險大災風險分散機制。健全政策性農業保險制度，完善農業保險保費補貼政策，適當提高部分險種的保費補貼比例，探索采用分層補貼的機制，對于不同的保障程度采用不同的保費補貼比例，鼓勵農戶根據自身意愿和支付能力選擇更高的保險保障，真正彌補參保戶因風險災害帶來的損失。

最后，不斷擴大風險保障覆蓋面。在“農民可接受、財政能承受”的前提下，根據農業產業發展方向，做好新品種的選擇和開發，逐步增加保險品種，進一步擴大政策性農業保險的范圍和覆蓋面。繼續開展地區性特色農作物品種保險試點，堅持需求導向，開展符合農戶需求的政策性農業保險，從而更好地解決農戶“多年致富、一災致貧”的問題。