農(nóng)村宅基地取得制度改革探討

譚 峻，涂寧靜

(1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872； 2.廣州市國土資源和房屋管理局，廣東 廣州 510030)

1 引言

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展一方面要嚴(yán)格農(nóng)用地的用途管制,另一方面也呼喚市場機(jī)制高效配置農(nóng)村建設(shè)用地資源。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展既要保護(hù)農(nóng)民在宅基地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,又要拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道,促進(jìn)有條件的農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。當(dāng)下法規(guī)和制度不完善,農(nóng)村宅基地私下買賣、出租等行為屢見不鮮,農(nóng)村宅基地使用制度改革勢在必行。

中國學(xué)者在探討農(nóng)村宅基地使用制度改革時(shí),起點(diǎn)是農(nóng)村宅基地利用效率低下,解決的辦法一是加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃,農(nóng)民住房相對(duì)集中,二是加強(qiáng)宅基地管理,嚴(yán)格原始取得、規(guī)范繼受取得[1]。切入點(diǎn)是宅基地使用權(quán)是否流轉(zhuǎn)問題。大部分學(xué)者支持宅基地可以通過市場機(jī)制流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)資源配置效益的最大化。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度思考,浪費(fèi)和禁錮巨大的財(cái)富帶來了全民經(jīng)濟(jì)總體效應(yīng)的損失,保障部分農(nóng)民生存需要的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于允許流轉(zhuǎn)帶來的效益；從民法學(xué)角度思考,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以借鑒民法法定租賃權(quán),即受讓人買受了農(nóng)村房屋后,從集體經(jīng)濟(jì)組織處獲得了農(nóng)村宅基地法定租賃權(quán),對(duì)其享有占有、使用、收益等權(quán)利,并負(fù)有根據(jù)規(guī)定或約定承擔(dān)其他義務(wù)。反對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地具有很強(qiáng)的社會(huì)福利性質(zhì),宅基地使用權(quán)具有一定的身份性質(zhì),宅基地不得交易是農(nóng)村宅基地分配制度的有機(jī)組成部分。

宅基地取得分為原始取得和繼受取得。筆者認(rèn)為,從邏輯上講,宅基地取得制度是宅基地制度體系中前置性與基礎(chǔ)性的規(guī)定,“合情合法取得”是“因”,“合理合法使用”是“果”；宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是與宅基地繼受取得緊密相連的,宅基地流轉(zhuǎn)形式的多樣性決定了宅基地繼受取得形式的多樣性。

2 中國農(nóng)村宅基地取得制度的演變

農(nóng)民是一個(gè)大群體,宅基地是中國農(nóng)村土地制度的特色產(chǎn)物。解放初期的土地改革,打破了封建的土地所有制,農(nóng)村地區(qū)實(shí)施耕者有其田,無地少地的窮苦農(nóng)民分到了自己的土地,耕地和房屋基地屬于農(nóng)民私有,土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利充分；農(nóng)業(yè)合作化后,農(nóng)民私有土地收歸集體,房屋基地歸集體所有農(nóng)民使用,并限制流轉(zhuǎn)；改革開放后,農(nóng)地實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度,農(nóng)民宅基地實(shí)行規(guī)劃控制、分級(jí)限額審批、逐步推行“一戶一宅”的制度；2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)成為農(nóng)民在集體土地上享有的特別物權(quán)[2]。

農(nóng)民宅基地取得制度具有以下特征：(1)主要圍繞其承擔(dān)的社會(huì)保障功能而展開設(shè)計(jì),時(shí)至今日依然沒有脫離這一功能的束縛；由于帶有福利性質(zhì)而忽視財(cái)產(chǎn)屬性,其流轉(zhuǎn)和抵押難以突破。(2)時(shí)刻與保護(hù)耕地基本國策相聯(lián)系,各地只是根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)上有差異。(3)城鄉(xiāng)二元體制產(chǎn)物,在制度設(shè)計(jì)時(shí)政府一直發(fā)揮主導(dǎo)作用,同時(shí)考慮鄉(xiāng)村約定俗成的風(fēng)俗習(xí)慣；由于制度設(shè)計(jì)相對(duì)獨(dú)立,缺乏與之配套的其他制度體系,農(nóng)村普遍存在宅基地使用效率低下、老宅荒廢嚴(yán)重等現(xiàn)象。

3 調(diào)研地區(qū)宅基地取得制度存在的問題與農(nóng)民改革意愿

3.1 調(diào)研地區(qū)基本情況

選取北京市平谷區(qū)和延慶縣,河北省石家莊市和鹿泉市,甘肅省榆中縣和臨夏市,寧夏自治區(qū)靈武市、中衛(wèi)市和平羅縣,福建省福州市和廈門市,湖南省石門縣12個(gè)典型地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,通過召開基層國土管理工作人員、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民代表座談會(huì)和發(fā)放調(diào)查問卷等形式,探尋現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題,了解鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民對(duì)其改革的意向。

從調(diào)研樣本數(shù)據(jù)看,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和城市近郊區(qū)農(nóng)民高中/中專文化程度約占一半,農(nóng)戶非農(nóng)收入占到總收入的2/3以上；而遠(yuǎn)郊區(qū)縣初中文化程度占到一半以上,農(nóng)戶收入約2/3來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中國在“十一五”期間全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度,調(diào)研地區(qū)基本全覆蓋；而調(diào)研地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的約占1/4,其他商業(yè)保險(xiǎn)約占1/5,相對(duì)于城鎮(zhèn)居民來說,農(nóng)民的社會(huì)保障情況還處于較低水平。

調(diào)研地區(qū)現(xiàn)有宅基地中,原始申請(qǐng)審批獲得的接近70%,繼受取得的約占30%(大部分是繼承房產(chǎn)而取得宅基地使用權(quán),少部分是從別人手里流轉(zhuǎn)而來)。調(diào)研地區(qū)80%以上的農(nóng)戶只有一處宅基地,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和城市近郊區(qū)擁有兩處宅基地的比例約為15%,三處以上的情形比較少見,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與“一戶多宅”現(xiàn)象成正相關(guān)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),有兩處以上宅基地的農(nóng)戶中,有一半左右農(nóng)戶將多出的宅基地閑置。

3.2 調(diào)研地區(qū)宅基地取得制度存在的問題

3.2.1 宅基地分配重男輕女依然存在 法律規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)申請(qǐng)本集體的宅基地,而沒有對(duì)性別加以限制。但在調(diào)研地區(qū)“分男不分女”的現(xiàn)象仍然存在,有82%的被調(diào)查者對(duì)“宅基地分男不分女的現(xiàn)狀”表示“認(rèn)同”,只有18%的被調(diào)查者表示“不認(rèn)同”。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)更突出。通過座談還了解到,有些農(nóng)村婦女嫁給外村的農(nóng)民,由于對(duì)方所在村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不如女方村或其他別的原因而不愿離開本村,想在本村定居,但很難申請(qǐng)到宅基地；有些農(nóng)村婦女嫁給城鎮(zhèn)居民后,仍想在本村定居,也很難申請(qǐng)到宅基地；有些離異婦女,由于之前結(jié)婚時(shí)戶口已從娘家遷到了夫家,離婚后從原夫家搬了出來,無論是想在娘家還是在原夫家的村集體都很難單立戶頭申請(qǐng)宅基地。

3.2.2 “一戶一宅”存在立法矛盾 中國《繼承法》等民事法律明確了農(nóng)村合法房屋是可以贈(zèng)與和繼承的財(cái)產(chǎn),根據(jù)地隨房走原則,村民完全可以以贈(zèng)與或繼承的方式獲取另外一處宅基地,從農(nóng)村走出的城鎮(zhèn)居民也可以同樣方式獲得農(nóng)村宅基地,這樣就出現(xiàn)了獲取的過程合法與“一戶一宅”規(guī)定的矛盾。對(duì)于“您現(xiàn)在的宅基地是如何取得的”這一問題,在“(1)申請(qǐng)審批；(2)繼承取得；(3)購買；(4)其他”這4個(gè)選項(xiàng)中,有32%的被調(diào)查者選擇了“繼承取得”。由于對(duì)“戶”的界定模糊,對(duì)“一戶多宅”的處理方法也缺乏具體規(guī)定,造成基層土地管理工作的困惑。

3.2.3 宅基地申請(qǐng)審批繁瑣 調(diào)研地區(qū)不少鄉(xiāng)村干部反映現(xiàn)行宅基地取得制度審批環(huán)節(jié)多,程序繁雜周期長,如果占用農(nóng)用地除了要有建設(shè)、規(guī)劃、國土等部門批復(fù),還需要到省級(jí)政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù),致使農(nóng)民邊報(bào)邊建、未批先用、亂占濫用等現(xiàn)象層出不窮。由于縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府在批復(fù)申請(qǐng)時(shí)只進(jìn)行形式審查,一些村組干部在缺乏大眾有效監(jiān)督下,利用特權(quán)將區(qū)位好的宅基地分給關(guān)系戶并從中謀取私利,滋生了腐敗。另外,在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批中,許多地方政府在安排農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)時(shí)重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村,擠壓了農(nóng)村宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

3.2.4 宅基地使用權(quán)繼承相關(guān)法律規(guī)定缺失 中國法律沒有對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承問題做出明確規(guī)定,但中國《繼承法》明確規(guī)定公民的合法房屋作為財(cái)產(chǎn)可以繼承,根據(jù)地隨房走的原則,農(nóng)村宅基地的可繼承性無疑問,而且大部分農(nóng)民都認(rèn)為宅基地可以繼承,對(duì)于“是否有權(quán)繼承宅基地”,有71%的被調(diào)查者選擇“是”,22%的選擇“否”,7%的選擇“不清楚”。所以問題出在如何繼承？比如,繼承人已經(jīng)是城鎮(zhèn)居民,是否還享有宅基地的繼承權(quán)？女兒是否應(yīng)當(dāng)和兒子一樣擁有平等繼承權(quán)[3]？

3.2.5 宅基地抵押融資難突破 除以市場行為取得的四荒地使用權(quán)可以抵押、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)附隨建筑物一同抵押外,目前的法律是禁止其他類型的集體土地使用權(quán)抵押的,農(nóng)民無法用自己使用的宅基地和建筑物合并申請(qǐng)抵押貸款,改善居住條件。由于沒有相關(guān)制度配套,當(dāng)發(fā)生信貸風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí),如何處置農(nóng)民宅基地也讓金融機(jī)構(gòu)棘手。調(diào)研地區(qū)的基層干部都表示融資渠道的限制不利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)和搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),也壓縮了農(nóng)民發(fā)展空間。在回答“如果進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革,您會(huì)考慮將宅基地及房屋出售、出租、抵押、置換、入股(按意愿排序)”這一問題時(shí),有29%的被調(diào)查者將抵押作為了第一意愿,并且在回答“如果允許,在經(jīng)濟(jì)發(fā)生困難時(shí),是否會(huì)考慮將房地抵押”時(shí),有68%的被調(diào)查者選擇了“是”。

3.3 農(nóng)民改革意愿分析

3.3.1 改革意愿差異明顯 從調(diào)研地區(qū)情況看,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū),宅基地制度改革的意愿越強(qiáng)烈,且由城郊、近郊、遠(yuǎn)郊向外依次遞減。被訪對(duì)象的文化程度在一定程度上影響了他們對(duì)國家相關(guān)宅基地制度與政策的理解進(jìn)而影響政策的貫徹執(zhí)行,而且文化程度的高低也會(huì)影響獲取外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息的能力,以及對(duì)待事物發(fā)展的價(jià)值觀和價(jià)值取向。

3.3.2 發(fā)展與改善催生宅基地使用權(quán)抵押 《物權(quán)法》頒布實(shí)施,喚醒了農(nóng)民的市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)和土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)意識(shí)。從調(diào)研地區(qū)看,城鎮(zhèn)化促使更多農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)謀生,促進(jìn)農(nóng)戶收入渠道多樣化,非農(nóng)收入所占比重越來越大,這也說明中國農(nóng)村勞動(dòng)力漸漸從農(nóng)地中解脫出來,為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或改善居住條件需要融資時(shí),絕大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為用房屋和宅基地等財(cái)產(chǎn)抵押是一個(gè)不錯(cuò)的選項(xiàng),越是邊遠(yuǎn)區(qū)縣,抵押融資的意愿越強(qiáng)烈,因?yàn)檫@些地區(qū)其他途徑的收入比較匱乏。

3.3.3 宅基地有償有期限使用是趨勢 對(duì)于一戶多宅的情形如何處理,調(diào)研地區(qū)約61%的農(nóng)戶認(rèn)為可以嘗試實(shí)行有償使用,約35%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該收回多占的宅基地,還有4%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)維持現(xiàn)狀。在多余房屋和宅基地處置方面,城市近郊區(qū)超過2/3的農(nóng)戶選擇出租,原因是有外來人員的住房需求,出租可以獲得比較穩(wěn)定的長期收益；而遠(yuǎn)郊區(qū)縣的農(nóng)戶則偏向于出售房屋及基地,主要是因?yàn)槿鄙俪鲎馐袌?而出售則可以立即變現(xiàn)。

4 宅基地取得制度改革探討

4.1 改革配給制度

中國人口多、資源匱乏的國情決定了農(nóng)村地區(qū)“一戶一宅”制度的必要性,城鎮(zhèn)地區(qū)也必須通過稅收制度限制一戶多套,實(shí)現(xiàn)資源的均等化。中國從北魏到唐朝時(shí)期施行的“均田制”中,每3人分配宅地一畝的“計(jì)口授地”制度值得借鑒。筆者認(rèn)為,宅基地原始取得應(yīng)同民法中民事權(quán)利能力取得原則相協(xié)調(diào),即農(nóng)村自然人一出生就具有獲得宅基地用地指標(biāo)的權(quán)利,即以“人”為主體配給相應(yīng)數(shù)量的宅基地用地指標(biāo),以“戶”為單位申請(qǐng)才能獲得宅基地實(shí)際的占有與使用。這樣既能夠有效促進(jìn)宅基地的集約節(jié)約利用,有利于保障每個(gè)家庭成員的居住權(quán),特別是保障老年人和婦女在分家析產(chǎn)時(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,也能為后續(xù)宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配提供明晰的產(chǎn)權(quán)依據(jù),減少相關(guān)財(cái)產(chǎn)糾紛[4]。

4.2 建立宅基地取得成本差異制和退出機(jī)制

農(nóng)民作為集體組織成員可享受低成本或無償原始取得宅基地的使用權(quán)。在合法繼受取得宅基地使用權(quán)時(shí),如果該戶有一處以上宅基地,那么繼受取得的宅基地應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織每年繳納土地使用費(fèi)或年租金,直至宅基地上建筑物喪失使用價(jià)值、集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地為止,或者流轉(zhuǎn)出宅基地使用權(quán)為止。應(yīng)當(dāng)建立宅基地退出的激勵(lì)和壓力機(jī)制,激勵(lì)機(jī)制就是用經(jīng)濟(jì)手段使農(nóng)戶主動(dòng)退出多出的宅基地,允許宅基地有條件流轉(zhuǎn),對(duì)其地上建筑物進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償；壓力機(jī)制也是用經(jīng)濟(jì)手段使農(nóng)戶持有多余宅基地的成本高于收益,促使其主動(dòng)退出宅基地[5]。

4.3 確立“法定地上權(quán)” 繼受取得有償有期

宅基地繼受有償使用制度有傳統(tǒng)民法“法定地上權(quán)”的理論支撐[6]。筆者認(rèn)為,中國可以出臺(tái)相關(guān)辦法,采行“法定地上權(quán)”,明確規(guī)定宅基地上的房屋發(fā)生流轉(zhuǎn)、繼承、贈(zèng)與、抵押等處分行為時(shí),受讓者可以取得宅基地使用權(quán),但對(duì)于不符合宅基地申請(qǐng)使用條件的受讓者對(duì)該宅基地的使用必須實(shí)行有償有期使用,期限最長不得超過建筑物使用壽命。政府應(yīng)當(dāng)制定不同地區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn),供集體經(jīng)濟(jì)組織參考。若受讓者是集體經(jīng)濟(jì)組織成員,宅基地使用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)可相對(duì)低廉；若受讓者是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員,則可基于基準(zhǔn)地價(jià)確定宅基地使用費(fèi)用。

5 結(jié)束語

中國廣大農(nóng)村地區(qū)正逐步建立以政府基本保障為主體,鄉(xiāng)村集體和家庭保障為輔的多形式、多層次社會(huì)保障體系,以置換出宅基地的保障功能。遵循他物權(quán)取得的基本原理來考量宅基地使用權(quán)原始取得制度,發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地分配的主導(dǎo)性作用,賦予農(nóng)民集體宅基地使用權(quán)的設(shè)定權(quán),政府行政審批退出而代之以行政備案以便管理,并采用物權(quán)登記達(dá)到權(quán)利保障與公示作用[7]。在宅基地使用權(quán)的繼受取得方面,應(yīng)同《物權(quán)法》從重歸屬到重持有利用的立法思想的轉(zhuǎn)變相銜接,充分發(fā)揮宅基地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的效用。國家在繼續(xù)加大無擔(dān)保小額貸款的力度支持農(nóng)業(yè)發(fā)展同時(shí),可以適度放開農(nóng)村房屋和宅基地的抵押融資,支持農(nóng)民發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和住房改善。

解決中國城鎮(zhèn)的高房價(jià)問題、鄉(xiāng)村一戶多宅問題的最有效措施就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。詳實(shí)的登記信息可以反映不動(dòng)產(chǎn)的分布情況和聚集狀況,國家可以通過登記信息的歸戶掌握一個(gè)人、一個(gè)家庭或一個(gè)法人組織所擁有的不動(dòng)產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)值量,為建筑基地資源(農(nóng)村宅基地、城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地)公平分配、征收財(cái)產(chǎn)稅打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（References）:

［1］ 譚峻,涂寧靜.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)困境與對(duì)策研究［J］.中國土地科學(xué),2011,25(5)：56-61.

［2］ 譚峻.我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及應(yīng)對(duì)之策［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2010,(4)：34-36.

［3］ 高永平.執(zhí)著的傳統(tǒng)——平安村的財(cái)產(chǎn)繼承研究［M］.北京：中國文史出版社,2007.

［4］ 鄭小川.法律人眼中的現(xiàn)代農(nóng)村分家——以女性的現(xiàn)實(shí)地位為關(guān)注點(diǎn)［J］.中華女子學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(5)：12-16.

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