尤利西斯的自縛

文/李煒光

經濟學大師、公共選擇學派創始人布坎南曾引用荷馬史詩《奧德賽》里的一則故事——“尤利西斯的自縛”，來說明對權力的限制從來都是外力才起關鍵作用，而不是指執政者的自我約束這個道理。

傳說西西里島附近海域有一座塞壬島，長著翅膀的女妖日日夜夜唱著動人的歌引誘過往的船只。尤利西斯囑咐同伴用臘封住耳朵，免得被女妖的歌聲所誘惑，而他自己卻沒有塞住耳朵，他想聽聽女妖的聲音到底有多美。為防止意以外，他讓同伴把自己綁在桅桿上，并告訴他們途中無論發生什么都千萬不要給他松綁。然后他們起程了，在經過塞壬島的時候，果然有異常美麗的女妖向他們飛來，嘴里還唱著美妙的歌。尤利西斯為其所誘惑，急切地想掙開繩索奔向女妖，而他的伙伴們的耳朵被堵住，不知道眼前發生了什么事情。一位叫歐律羅科斯的同伴偶然抬頭看到了他的痛苦掙扎，知道他此刻正在遭受著巨大的煎熬，于是走上前，把他綁得更緊了。就這樣，他們終于安全順利通過了塞壬島，女妖們也退去了。

布坎南以這個故事作比喻，將其視為“對未來選擇做出先期限制”，是一種為防患于未然而做出的決定：若想返回家園，必須給自己的欲望預先設防。尤利西斯系自身于船桅之上的舉動，準確地表達了一種外部政治約束的思想。避免悲劇發生的辦法，關鍵是那根縛住尤利西斯的繩子——馴服統治者的法律之索。“自縛”實際上自愿被他人所縛。歷史事實證明了這個道理，當人們從統治者的苛政中逐漸意識到限制權力的必要性，當他們在決定自己應當做出何種政治選擇時，最先考慮的就是對政府對于財政支配權的約束和對私人財產權利的清晰界定。

面對市場失靈問題，許多主流經濟學家都極力要求政府加強對市場和社會的干預和介入，他們總是把政府假定為自覺地以增加公共利益和社會福利為目標的權力機構。問題在于，政府就一定會比市場中的個人對市場有更準確的判斷能力嗎？政府官員就不會以自身利益為最大化目標嗎？無數事例證明，這種假設并不成立。政府并不全知全能，也是由單個人組成的。既然是普通人，他們就會有普通人一樣的主觀任性，容易出錯。

布坎南認為，政府也是經濟人，政府官員也會追求個人利益最大化，但公務人員的利益與企業家又有所不同。企業家追求的是利潤，而官員不是。政府向社會提供公共服務的過程難以實現贏利，就是贏利了也裝不進自家腰包，所以他們真正關心的是自己的威信和權力如何維系。他們會利用其特有的身份地位和掌管的權力，擴張預算，掌控資源，將其用于追逐自己的政治地位和影響力上，從而導致資源利用效率的低下，財政支出規模的不斷擴大，以致不可避免地走向無限政府的道路。

這樣看來，保護私有產權的關鍵問題就不是代議制民主，而是“為財政立憲”。稅收意味著資源由私人部門流向公共部門，這就要在政府征稅行為之上確立一個憲法的規則。這個規則對于政治家和政府官員來說是“高高在上”的，它能夠在稅收水平下降的情況下，遏制對已經增長起來的公共支出的持續需求，使政府的財政行為由不受監控轉化為受“納稅人監控”，為經濟活動提供較為穩定的經濟和法律環境，使納稅人能夠通過對預先確定的稅收法律的了解，而獲得對于稅收負擔的可預測性，從而激勵個人創業和創新的熱情。憲法規則還可以消除政策制定者出于利己動機或集團利益的影響，遏制不斷增長的公共支出需求，提高政策制定過程的透明度，遏制政府權力膨脹與失控，以及公共財政運行效率低下的問題。

布坎南主張盡可能縮小政府活動的范圍，但他不是一概反對政府的施政行為，反對的只是過多的和不恰當的政府干預，是超出憲法允許范圍或拒絕接受憲法約束的政府干預，是把納稅人置于無權地位的政治格局。所以，國家財政的憲法約束，應當主要包括憲法和法律制約、權力和權利的憲政制約、國家稅權的憲政分權制約，以及政府和納稅人之間、政府和政府之間稅權的橫向和縱向配置的法律制約等。在這個體制下，納稅人權利的憲政保障、政府和議會所有稅收、預算行為的公開透明，隨時通過各種形式接受全體納稅人的監督機制等，是無比重要的規則設置，是一種制度化了的“尤利西斯的自縛”。