關于北京市弱勢群體權益保障工作的調研報告

■北京市司法局調研課題小組

關于北京市弱勢群體權益保障工作的調研報告

■北京市司法局調研課題小組

為了充分考慮當前經濟社會發展面臨的復雜形勢和各種風險挑戰，更好地維護弱勢群體的合法權益、提供優質高效的社會公共服務、促進社會和諧穩定。北京市司法局成立了專門課題組，對2008年至2012年全市法律援助工作部分領域的基礎數據進行了匯總和梳理。在此基礎上，從法律援助工作的視角，對北京市弱勢群體維權工作成效、當前民生保障工作存在的現實問題和解決建議等方面作出初步探討。

一、法律服務領域民生保障工作取得顯著進展

近年來，北京市司法局在法律服務領域，著力完善制度、健全機制、提升能力，在維護群眾合法權益、化解社會矛盾、促進社會和諧、實現社會公平中發揮了重要作用。尤其是在困難群體維權領域，全市法律援助工作取得了突破性進展。近三年，全市各級法律援助機構共接待法律咨詢73萬余人次，辦理法律援助案件49377件，總受援人數達49613人次，為困難群眾挽回經濟損失7.4億元。

一是群眾維權的制度體系和工作網絡更加健全。以《北京市法律援助條例》為主體，先后制定了《關于辦理未成年人刑事法律援助案件的工作協商意見》、《北京市法律援助中心148辦公室辦理政法民聲熱線交辦件工作規范》和《北京市法律援助補貼辦法》等相關地方配套法律規章。通過實踐探索，逐步形成了“政府主導、社會參與”的市、區 (縣)、街道 (鄉鎮)和村 (居)四級工作網絡，把法律援助送到社會管理的最基本單元、送到受援群眾身邊。

二是受益人群不斷擴大。從最初對貧、弱、殘等社會群體和法院指定的刑事案件辯護提供法律援助，到目前全市法律援助工作覆蓋各類民事、行政事項和《刑事訴訟法》規定的困難群體和特殊人群，全市法律援助的直接服務對象達398.29萬人，其中農民工約為360萬，低收入家庭人口37.8萬。另外，法律援助的潛在服務對象包括未成年人、殘疾人、老年人等約502萬，占全市常住人口的26%。

三是經費保障實現突破性進展。法律援助的經費來源主要是財政撥款和社會捐助。在財政撥款方面，由2008年的1696.6萬元增加到2012年的2840.6萬元，五年內增加了1.67倍;在社會捐贈方面，由2008年的350.04萬元增加到了2012年的641.96萬元，將近翻了一番，保障水平發生了質的飛躍。2012年正式實施的《北京市法律援助補貼辦法》，全市刑事案件由500元/件提高至偵查階段、審查起訴階段1200元/件，審判階段2000元/件，為實現應援盡援提供了堅實的基礎。

四是滿足群眾需求的日常法律服務舉措更加便捷高效。12348平臺開通十四年來，僅專線直接解答的群眾咨詢已逾150萬人次，網絡咨詢欄目在257家市政府服務機構網站中的排名由2011年的第32名上升到2012年的第27名。截至2012年底，北京市法律援助網總頁面瀏覽量47149506次，有效頁面瀏覽量5883231次，訪問者來自163個國家。12348專線已經成為反映首都社情民意的重要窗口，具有較高的社會關注度和影響力。

二、需要關注的幾個問題

隨著首都社會建設管理進入加強服務管理創新的新階段，城市管理法治化、精細化水平的提升對政府提供包括法律援助在內的基本公共服務能力提出了新的要求。從法律援助接受咨詢、辦理案件的實踐分析，我們認為在進一步健全完善黨委政府主導的困難群眾和特殊人群權益保障中，需要關注以下五個方面的突出問題。

(一)農民工維權難較為突出

從2010年～2012年的數據看，接受法律援助的農民工共計34423人次，占到全部受援對象的69.38%;在所有的農民工案件中，請求支付勞動報酬和工傷損害賠償類案件占到了80.96%。近年來，農民工討薪問題一直是各級政府和輿論關注的焦點、熱點話題。受首都經濟社會發展的階段性特征的影響，農民工是常駐外來人口的主要構成，農民工權益保障問題將是一項長期任務。農民工維權中存在的突出問題是:受理取證難、打官司立案難、勝訴后執行難、審結后不上訴難。造成農民工工資拖欠、農民工討薪難的原因主要有:第一，施工工程層層轉包、違法分包、包工頭攜款潛逃、農民工維權“投訴無人”。第二，部分私營企業與工程分包“散戶”，故意拖欠工人工資，有的甚至鉆法律的空子，企圖免除一些職工的社會保險與工資福利待遇等。第三，農民工用工環境多為“熟人社會”，靠鄉鄰親友傳幫帶外出打工，缺乏相應的法律意識，用工證據的保留不夠完整，甚至根本沒有基本的用工證明。由于拖欠工資案件關系民生、涉及面大，如果不能有效、公正，將可能傷害這些弱勢農民工的利益和感情，進而增大誘發群體性事件的潛在風險。

(二)老年人權益保障亟待加強

近三年來，請求支付贍養費的法律援助咨詢從2010年的3604人次增加到到2012年的4614人次，三年內增加了近22個百分比，呈明顯上升趨勢。從接受法律咨詢的案例分析，有三種情況相對突出，一是因家庭財產糾紛而導致的主觀贍養義務缺失。二是因子女確無財產支付能力而導致的客觀贍養義務難于履行。三是請求社會保險待遇的法律援助案件快速增加。2008年以來，此類案件始終僅次于請求支付勞動報酬類的案件總量居于第二位，在所有法律援助案件中占有較大比例。其中養老保險又居于所有社會保險類案件之首。按15～59歲勞動年齡戶籍人口撫養60歲及以上戶籍人口計算，2011年北京市總撫養系數為40.9%，其中老年人撫養系數為27.6%，比上年增加了1.6個百分比。隨著人口老齡化、家庭小型化的深入發展，社會養老保障、老年社會救助、老年社會福利等關乎老年人身心健康的權益保障工作急需加強。

(三)未成年人權益得不到充分保障

從2010年～2012年的數據看，接受法律援助的未成年人共計 3390人次，占到全部受援對象的6.83%。特別是2013年1月1日實施的新《刑事訴訟法》明確了未成年犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的，公檢法機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。這勢必帶來未成年人刑事法律援助工作新的變化與發展。目前，未成年人法律援助工作中尚存的突出問題是:第一，未成年人的法律援助與司法救助、社會救助間沒有有效的銜接機制，其訴訟權利和實體權益無法得到真正的保護與實現。第二，未成年人刑事法律援助工作機制，特別是與公檢法等機關的工作銜接與配合等規章制度尚未完全建立。

(四)刑事被害人實體權益難以實現

在北京市刑事法律援助案件辦理過程中，經過調研發現，許多刑事被害人不能及時或根本無法得到相應的經濟賠償，被害人無力支付救治費用，或喪失勞動能力無法承擔贍養、撫養、扶養義務的案例較多。如2011年平谷馬昌營中心小學重大交通事故4死16傷，被告被判死緩，民事賠償380萬元無力償還。這類法律援助案件辦理已經達到訴訟目的，但是法律援助的本質目的并沒有完全實現，造成了“二次傷害”，走上涉法涉訴上訪之路，影響到社會穩定，也損害了司法權威性和公信力。

近年來，隨著我國司法制度改革的深化，建立健全和完善刑事被害人救助制度的呼聲越來越高。2009年3月，中央政法委牽頭聯合發布了《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》 (以下簡稱《意見》)，北京市也出臺了相關制度。但在實踐中仍未有效解決刑事被害人的司法救助問題，突出表現在:一是救助經費來源缺乏保障。二是相關配套制度不夠完善。刑事被害人救助工作已經在一些地方開展，但各個地方在救助范圍、救助標準、救助程序等方面都存在不少差異，并由此產生諸多負面影響。有的地方甚至以救助作為當事人不上訪的條件，“一鬧就補，大鬧大補，不鬧不補”，這種“以鬧定補”的隨意性嚴重損害了公平公正。三是現有救助標準偏低。按照北京市的《意見》，救助以一次性為原則，基本生活救助參照北京市當年城市居民最低生活保障標準發放，最高不超過12個月的城市低保標準;醫療救助根據救助對象醫療費救助，有醫療保障渠道的，醫療費按原醫療保障渠道解決，無醫療保障渠道的，救助金額原則上不超過2.5萬元。

(五)精神偏執人員的困擾

工作中缺乏對特殊申請對象的心理疏導與法律服務相結合的有效機制，造成了法律援助有效資源的較大浪費。在受理的法律援助案例中，個別帶有精神偏執傾向的申請人，反復到法律援助機構纏訪纏訴或申請援助，很大程度上影響了各級法律援助機構正常的辦公秩序。僅市法律援助中心平均一年就有該類申請人30～50人，不問法律援助的受理范圍、不聽工作人員的解釋勸導，反復“申請”法律援助，針對這種情況有關方面尚未建立有效的工作制度。

三、建議和對策

(一)嘗試建立“勞動用工市場信用體系”應對農民工維權難。一是進一步完善現有的“黑名單”制度。協調工程發包方、工程質檢部門及勞動監察部門，從源頭上掌握建設工程過程中的所有信息，為審理執行創造有利條件。二是在用工單位的用工現場建立“強制用工登記制度”，并加強政府監控力度，嚴格貫徹執行。三是進一步完善與細化將勞動用工費用納入工程概算、于工程開工前在銀行提存的制度。使其能夠彌補工程非法分包、轉包現象頻繁的漏洞，確保一線農民工拿到應有的勞動報酬。四是積極推動“援調對接”。對于能夠通過調解途徑解決的農民工討薪或者工傷賠償案件，積極引導申請人進行人民調解或仲裁解決。立足于農民工討薪的實際需求，解決受理、審判、執行周期相對較長的問題。

(二)抓緊健全完善老年人社會服務保障體系。隨著人口老齡化問題的不斷凸顯，家庭贍養與養老社會保險待遇問題將進一步突出。要統籌推進城鄉社會保障體系建設、完善社會救助體系。一是從加強政府責任的角度，解決加大公共支出投入的問題。堅持保基本、全覆蓋、可持續的原則，通過政策引導、加大投入、引領社會資金合理流向等方式，提高養老社會保障水平，切實解決勞動者的后顧之憂。二是從家庭贍養的角度，通過簽訂協議解決老人的贍養問題。以子女間簽訂贍養老人協議的方式，避免老年人無人贍養的問題，在協議中詳細約定每個子女應當承擔的贍養責任和履行方式，最大限度地保障老年人的合法權益。三是從社會引導的角度，通過加強法制宣傳和發揮道德引導的作用，區分主觀不孝與客觀不能，有針對性地解決好老人贍養問題。

(三)盡快出臺配套措施適當擴大未成年人法律援助范圍。一是依據新《刑事訴訟法》、司法部法律援助程序規定等，從未成年人案件特點出發，在廣泛深入調研的基礎上，出臺指導性政策，適當放寬未成年人法律援助范圍，適時完善相關法律法規、加強制度建設。二是規范未成年被害人、附帶民事訴訟當事人申請法律援助的配套制度措施，建立公檢法機關及時告知、協助甄別、轉交申請的工作模式，建議檢察機關針對通知辯護行使監督權。

(四)設立專項基金保障刑事被害人的實際權利。一是建立多渠道的基金籌集機制。可考慮通過財政撥款、道路交通事故社會救助基金撥款、慈善機構撥款、社會捐贈、受援人捐助等，作為政府救助的補充。二是指定專門的基金管理機構。法律援助、司法救助、慈善機構捐助三者之間存在公益性和以救助經濟困難弱勢群體為共性，建議由市法律援助基金會整合資源，負責統籌協調管理刑事被害人救助基金。三是明確救助基金的救助對象和方式。對于進入法院強制執行的案件，在窮盡執行手段受援人仍無法獲得賠償時，可從該基金中給刑事被害人發放贈與型的“法律救濟金”或借貸型的“法律周轉金”，實現司法救濟與民事賠償差額銜接，保證刑事被害人必要的生活、醫療所需。

(五)引入精神疏導機制解決精神偏執人員的雙重困擾。進一步健全完善社會心理干預制度。積極提請有關政府部門的重視和介入，通過人員派駐等有效途徑與方式，會同法律援助機構建立心理疏導為主、法律服務為輔的有效工作機制。對該類特殊主體加強精神疏導與心理治療，實現對當事人法律援助與心理援助的有機結合。

(六)探索建立匯集弱勢群體權益保障的社情民意工作長效機制。結合法律援助的工作特色和職能優勢，研究建立定期動態分析弱勢群體權益保障的社情民意長效工作機制，為市委市政府出臺有關加強社會建設和保障改善民生的政策決策，建立黨委政府領導下的廣大群眾訴求表達、利益協調、權益保障工作長效機制提供重要基礎性參考數據。

課題組組長:于泓源(北京市司法局黨委書記、局長)

副組長:鄭振遠(北京市司法局黨委副書記、副局長)

成 員:張斌、康志龍、董鑫

(責任編輯 趙海鷗)