深化“四大改革試點”推動山區經濟新崛起

文/麗水市發改委課題組

深入推進全國低丘緩坡開發利用試點、全國農村金融改革試點、國家扶貧開發改革試點和省級生態經濟創新發展綜合配套改革試點等“四大改革試點”，努力走出一條山區科學發展新路子

山區窮在“山”，但低丘緩坡資源和后備用地資源豐富，可以開發為農業綜合開發用地和非農建設用地；山區窮在“閉塞”，但“原生態”的旅游資源保存完整，發展生態旅游業潛力很大；山區窮在“分散”，但集聚發展的空間也很大。在浙江海洋經濟示范區上升為國家戰略舉措后，浙江省、麗水市都把目光轉向山區。2013年7月，省政府批復同意《麗水山區科學發展綜合改革試驗區總體方案》，明確提出深入推進全國低丘緩坡開發利用試點、全國農村金融改革試點、國家扶貧開發改革試點和省級生態經濟創新發展綜合配套改革試點等“四大改革試點”，努力走出一條山區科學發展新路子。

麗水是“九山半水半分田”的山區市，土地和資金是最大瓶頸，農民增收是最大難題，生態資源的開發和保護是最大矛盾。通過“四大改革試點”，針對性地破除了制約山區發展的要素瓶頸，在生態、民生和經濟之間找到了均衡點，對促進麗水“綠色崛起、科學跨越”具有重要意義。下一步，麗水將從實際出發，堅持先行先試，力爭各專項改革走在前列；堅持深入研究，在更大的范圍、更多的領域率先突破，力爭先機。

（一）以低丘緩坡開發利用試點為契機，破解山區用地供需難題。一要加快試點進度。按照浙江省國土廳實施方案要求，在2013年前麗水要完成低丘緩坡開發區塊場地平整2966公頃（占總規模的80%），2014年前基本完成近期實施區塊3707公頃的開發任務。此外，規劃批準后，近期全市還可組件上報2.7萬畝建設用地規模。

二要注重規范實施。國土資源部相關負責人調研時指出，不怕麗水干的快、干的大，就怕不規范。試點工作既要趕進度、保規模，更要注重規范，強化監管，做到“快而不亂”，確保實現“零違法”、“零信訪”。要建立健全低丘緩坡綜合開發利用試點監管平臺，對試點區塊實行全過程監管，積極開展征地拆遷陽光工程建設，強化試點工作紀律，落實保障機制。

三要節約集約用地。試點區塊要嚴格遵循節約集約用地標準，嚴格執行國家產業政策和供地政策，抓緊研究制訂產業政策和項目準入條件，建立健全企業準入聯審制度、項目用地批后監管制度，重點引進投資強度大、稅收貢獻大、帶動能力強的大項目，力爭把試點項目區建設成為產業結構調整和轉型升級的示范基地。

四要創新管理機制。實施低丘緩坡開發利用試點，重點要在建立“四項機制”，抓好“三項工作”上下功夫。“四項機制”：即創新突破林地占用審批機制；建立健全墾造耕地指標管理、責任考核與獎勵機制；建立和完善宅基地流轉置換機制，創新土地承包經營權流轉方式；嚴格項目用地準入標準，建立建設項目用地集約利用考核、準入、評估制度，加強建設用地批后監管，建立退出機制。“三項工作”：即推進城鄉建設用地增減掛鉤試點；推進標準農田地力培肥綜合示范區建設；探索建立縣鄉村三級一體化的土地流轉平臺，建立城鄉統一的建設用地市場。

（二）以農村金融改革試點為依托，暢通山區發展融資渠道。一要發展完善金融組織。大力推動“麗水銀行”籌建工作，推進設立民營（華僑）銀行的前期籌備工作，完成“中小企業融資服務中心”和“民間借貸登記管理服務中心”建設。推動農業銀行、郵政儲蓄銀行在麗開展“三農”改革試點工作，鼓勵各銀行機構向縣域、鄉鎮延伸機構和業務。強化政策扶持，以蓮都區農村商業銀行籌建工作為突破口，加快農村合作金融機構股份制改革步伐。穩步發展村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融組織，推動已開業的村鎮銀行向下延伸機構網點。

二要豐富發展農村金融產品。全面推進林權抵押貸款擴面增量保質工作，制定并發布林權抵押貸款“麗水標準”，為全國其他同類地區拓展農村抵押擔保物提供可復制樣本。初步探索形成以土地承包經營權、林權、茶園、農村住房、香菇倉單、大型農機具、石雕、青瓷、農業專利技術等為抵（質）押的信貸產品體系。探索外匯金融服務創新，穩步擴大個人本外幣兌換特許業務試點，鼓勵和引導外匯指定銀行向僑屬集聚的鄉鎮延伸本外幣代兌服務。穩步推動中小企業私募債券發行。

三要優化農村金融服務環境。在鞏固“銀行卡助農取款服務”現有成果的基礎上，進一步擴大服務點業務范圍，繼續完善拓展服務點功能，推動農村金融服務站建設，實現取款、貸款、投資、理財、保險、結算、反假幣“一站式”服務。制定出臺中小企業非銀信用信息數據庫共建、共享管理辦法，建立中小企業非銀信用信息數據庫，實現農戶、居民、企業“三位一體”信用信息數據庫的統一管理。規范和發展涉農融資性擔保機構，加強中小企業和“三農”信用擔保體系建設。

（三）以扶貧開發改革試點為依托，創新山區城鄉統籌集聚發展之路。一要加快啟動試點。繼續加大國家級扶貧開發改革試驗區的對接申報工作，爭取方案盡早批復。深化政策研究，編制出臺總體實施意見，建立工作推進機制。緊密結合省里新一輪扶貧開發的“低收入農戶收入倍增計劃”、“重點欠發達縣特別扶持計劃”和“山海協作助推發展計劃”等“三大計劃”的工作部署，立足麗水實際，以云和縣為主要試驗區域，在全市范圍全面啟動扶貧開發改革試驗。

二要開展配套改革。推進扶貧開發改革試驗，要把促進農村人口向中心城鎮和中心村集聚作為扶貧開發的主線，同時注重配套改革和工作創新，積極探索突破現行法律和政策規定。要探索突破宅基地不能跨社置換、不能有償使用的規定，建立農村宅基地有償使用、有償退出和跨社置換機制。探索突破農民經濟身份與社會身份合一的制度設置，健全村經濟合作社組織，嚴格界定其與村民委員會的職能。建立以合法穩定住所或合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地為戶口登記基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度。按共建共管共享的體制機制，支持發達縣與欠發達縣建設合作共建山海協作產業園等。

三要注重向上爭取。突出政策研究、政策對接、政策建議三個環節，打好生態和社會事業兩張牌，力爭建立對口幫扶新機制，建立區域協調開放合作機制，完善山區經濟發展的政策扶持，加強轉移支付力度。加強省山區經濟發展等政策和規劃的研究對接，抓好山區經濟發展重大項目的謀劃、前期和實施，努力爭取得到省里更多的政策、資金和項目支持。

（四）以綜合配套改革試點為平臺，促進山區經濟和生態和諧發展。一要著力構建生態產業發展機制。實施以生態農業、生態工業、現代服務業及生態休閑養生業為主體的生態產業項目，重點突出“四區”建設，積極創新和完善麗水生態產業集聚區和麗縉五金科技產業集聚區管理和建設機制。

二要創新生態環境保護機制。繼續完善生態文明建設評價體系，實施“811”生態文明建設推進行動，建立健全生態環境質量綜合考評獎懲機制、差別化的環境管理及減排減碳指標分配制度。加強對環境資源配置的調度，推動建立按生態貢獻程度確定資金轉移支付比例機制，加快推進排污權有償使用和交易制度的實施。

三要推進生態環境保護項目建設。繼續深化水能、風能、生物質能等生態資源要素市場化改革，積極推進可再生能源項目開發建設。扎實推進省“991”和市“1030”循環經濟項目建設，推進合成革產業等三個省級循環經濟試點基地建設，加快城鎮和農村垃圾、污水集中收集處理基礎設施建設。

（五）以優生態惠民生為取向，積極謀劃和推動新的改革試點。一是堅持有利于綠色發展、生態創業的體制機制先行先試。堅持“發展與保護并重、擴量與提質并進、成型與轉型并舉”原則，構置“大平臺”，培育“大產業”。完善服務業發展政策體系，促進現代服務業大發展。如推進“大景區”建設，發展麗水“大旅游”。

二是堅持有利于提高環境滿意度、提升幸福指數的民生舉措先行先試。科學運用市場化運作機制，把下山移民和退耕還林、土地整理結合起來，把安置小區建設和城鎮居民小區建設結合起來。探索行政村之間集體土地置換辦法，探討宅基地換養老、換保險方法。

三是堅持有利于變豐富資源為可用資產的經濟模式先行先試。包括積極探索推進碳匯工程和碳減排指標有償使用與交易，探索有自身特色的低碳發展模式。深化水資源配置市場化改革，開展農村污染物面源綜合治理試點、江河溪流水生態修復和流域的綜合利用試點，等等。