防治船舶污染海洋環境立法路徑思考

馬森述

(國務院法制辦公室，北京 100035)

《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)自1993年7月1日施行至今已經整整20周年。《海商法》施行20年來，對于調整海上運輸關系、船舶關系，維護當事人各方的合法權益，促進海上運輸和經濟貿易的發展發揮了重要作用。如今，中國已是國際海事組織(IMO)的A類理事國，據交通運輸部2012年統計的數據，中國海運船隊噸位規模在世界商船隊保持第4位，航運經濟發展顯著。但是需要看到的是，隨著這20年來經濟的不斷發展，大量的石油和其他對環境有害的物質開始通過水上運輸，同時，船舶運輸活動愈加頻繁使得其在運輸過程中所排放、拋棄的油料、二氧化碳等廢物也不斷增多，這些活動往往容易引發前所未有的大規模的海洋污染，惡化本已相當脆弱的海洋環境。通過制定和完善中國相關立法，應對船舶造成的海洋環境污染這一嚴峻挑戰，加強對船舶污染海洋環境的防治，保護海洋環境已成為各方面的共識。在《海商法》施行20周年之際，筆者對有關防治船舶污染海洋環境的立法理論問題作一簡單梳理和探討。

一、問題的提出

從立法層面來看，目前中國防治船舶污染海洋環境法律體系包括了《國際油污損害民事責任公約》等中國締結或者參加的國際公約，《海商法》《中華人民共和國海洋環境保護法》(簡稱《海洋環境保護法》)《中華人民共和國海域使用管理法》等法律，《防治船舶污染海洋環境管理條例》《中華人民共和國船員條例》等行政法規以及《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等部門規章。其中，《海商法》從民事角度出發，對船舶營運或者救助作業過程中產生的污染責任及賠償責任限制作了一些規定;而《海洋環境保護法》則是專章對防治船舶污染海洋環境作了規定，并明確了有關主管部門職責;此外，《防治船舶污染海洋環境管理條例》《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等行政法規、部門規章作為《海洋環境保護法》的下位法，還對《海洋環境保護法》有關制度作了更為完善細致的規定。

可以說，中國在防治船舶污染海洋環境方面已經形成了較為健全的法律體系，基本實現了有法可依。接下來的任務，是針對船舶污染海洋環境過程中所出現的新情況、新問題，對有關法律制度適時予以修改完善，使之能夠更好地適應實際要求。對于這一點，目前各方面的意見分歧不大，認識較為統一。問題的關鍵在于，就中國國內立法而言，《海商法》和《海洋環境保護法》這兩部同一層級的法律都對有關船舶污染海洋環境的問題作了制度規定，未來是通過修改《海商法》還是通過完善《海洋環境保護法》，來防治船舶污染海洋環境，實務界、理論界對此還有不同看法，主要存在兩種觀點。

一種觀點提出，應當在法律生態化的原則引領下，將防治船舶污染海洋環境作為《海商法》修訂的重點內容。持此論者認為，中國關于海洋環境保護和防治船舶污染海洋環境方面的法律規定多數屬于行政法律規范。實踐中，船舶發生污染事故多數是由行政主管機關進行處理，有關的民事責任賠償糾紛大多在行政機關主持下調解結案，而不是通過法院審判方式結案，海洋污染民事責任和賠償認定的公信力和執行力較弱。而造成這一問題的主要原因則是中國有關海上污染的民事立法不完善。為此，建議盡快完善中國關于海洋環境損害賠償方面的民事立法，在修改《海商法》時應當增加海洋環境保護方面的規定，特別是對海洋環境損害賠償糾紛中民事主體的認定、賠償制度、賠償范圍、承擔責任的基礎、責任限額及免責等做出具體規定，盡快建立符合中國國情的船舶污染損害賠償民事法律制度，也便于出現爭議時通過司法審判而非行政調解的方式，更加公平、公正地處理好海洋環境損害賠償糾紛。

除了上述通過修訂《海商法》，在其中增加有關船舶污染海洋環境專門規定的觀點外，目前還有一種觀點認為，《海洋環境保護法》作為海洋環境保護的特別法，其已經對船舶污染海洋環境作出了專門規定，可以通過修改海洋環境保護法，或者完善其配套行政法規、部門規章的方式，進一步完善船舶污染海洋環境防治方面的規定。持此論者，主要是從中國有關行政執法部門多年來開展海洋環境保護工作的實際情況出發，認為經過多年發展，中國防治船舶污染海洋環境已經形成了以《海洋環境保護法》為龍頭，《防治船舶污染海洋環境管理條例》等行政法規以及部門規章為主體的海洋環境保護法律體系，將來完全可以在此框架下，通過修改《海洋環境保護法》或者其配套行政法規、部門規章，增加有關法律責任、責任主體等內容的方式來充實有關防治船舶污染的法律規定，而不必在《海商法》這樣一部主要調整海上運輸關系的民商事法律中過多地體現海洋環境保護這一頗具有行政管理色彩的內容。

二、對兩種觀點的比較分析

根據當前中國立法、司法和執法各方面的情況，毋庸諱言，不論是通過修訂《海商法》，增加有關船舶污染海洋環境保護的內容，還是修改《海洋環境保護法》，進一步完善其相關規定，兩種立法思路都具有一定的合理性。

第一，從立法出發點上看，前述持修改《海商法》論者，認識到了船舶作為海上運輸法律關系的客體，污染海洋環境的行為在船舶運輸、作業、救助等過程中產生，與船舶密不可分，應當以船舶為本位進行立法，在《海商法》中增加有關船舶污染責任主體、歸責原則、免責事由、責任承擔方式等規定更加適宜。而持修改《海洋環境保護法》論者則從海洋環境保護的客體出發，提出應當從船舶污染的對象即海洋環境的保護角度進行立法，強調《海洋環境保護法》在中國海洋環境保護法律體系中的法律淵源地位。從這一點上看，持修改《海商法》論者和持修改《海洋環境保護法》論者其實是法律關系的“一體兩面”，只是各自的側重點有所不同，而將來在制定、完善有關防治船舶污染海洋環境的法律制度時，兼顧二者的和諧統一。

第二，從法律屬性上看，《海商法》具有較強的民商立法色彩，其主要調整的是平等民事主體關系，而《海洋環境保護法》則主要是從行政管理角度，側重于對污染海洋環境行為的監管和處罰。實踐中，絕大多數船舶污染海洋環境是因船舶事故造成，當事方往往是船舶所有人、漁民等平等的民事主體，通過修訂《海商法》對有關污染責任、賠償主體等民事制度進行規范更符合法理，而相比于《海商法》，《海洋環境保護法》的行政管理色彩較濃，在行政管理法律中過多規定有關民事權利義務似不適宜。但是，需要看到的是，海洋環境的權利主體范圍廣泛，權利受侵犯的對象既有可能是普通船舶所有人、自然人等普通民事主體，也有可能是國家所管理的海域環境，在此情況下，有關行政機關就會代表國家行使有關職責，其中可能既包括了索賠的權利，也包括了行使行政處罰等權力，這些很難從民商事法律制度方面簡單地一概而論，這也是由環境保護法這一法律部門本身所具有的公法私法以外的“社會法”性質所決定的。實踐中，船舶污染作為一種特殊的侵權行為，出現污染事故后有關事實認定、責任劃分等工作的法律性、技術性非常強，也離不開行政機關的職責范疇，期望將行政管理事項與公民意思自治行為截然分開的想法固然美好，但是實踐中可能難以明晰劃分二者之間的界限，籠統地將船舶污染海洋環境的有關法律制度一攬子打包納入到《海商法》或者《海洋環境保護法》調整范疇的做法可能還需要再做斟酌。

第三，從立法技術上來看，近年來，防治船舶污染海洋環境逐漸成為國際海事組織日益關注的重點，持修改《海商法》論者強調立法應有制度創新的決心和勇氣，要更新《海商法》立法的指導思想，吸收近年國際海事實踐的新成果，將防治船舶污染海洋環境作為《海商法》的修改重點之一。但是，需要看到的是，《海商法》雖是調整船舶運輸行為的法律，但其立法的根本出發點是基于貿易運輸行為而非環境保護要求，從《海商法》施行至今20年來的效果看，《海商法》的總體架構還是基本滿足實際需求的，其與《海洋環境保護法》之間的職能劃分還是比較明確的，與其他相關法律的銜接配合得也不錯。將來如果修改《海商法》，是維持原有結構不變，只是根據國際航運貿易規則的新發展對具體制度予以改變，并保持與《海洋環境保護法》等相關法律的銜接，還是調整立法思路進行大改，將船舶防污染事項也納入《海商法》的調整范圍?如果將這部分事項納入《海商法》，那么現行《海洋環境保護法》中的相關規定又應當如何處理?這些問題都值得深入探討。總之，是通過修改《海洋環境保護法》，還是在《海商法》中增加防治船舶污染的有關規定來實現保護海洋環境的目的，還需要從立法技術上予以慎重研究。

三、結語

現行《海商法》施行至今已經過了整整20個年頭，在這20年里中國的航運經濟發展速度較快，在許多領域已經發生較大的變化，船舶污染海洋環境問題的日益嚴峻也是其中一個重要變化。2012年，黨的十八大高瞻遠矚地提出了“建設海洋強國”的戰略目標，今年的政府工作報告進一步把海洋強國戰略列為政府重要工作任務。通過立法手段發展航運經濟、減少船舶污染事故、保護海洋環境，是最終實現海洋強國目標的重要保障，而從實際出發，適時地對海事立法過程中存在的理論問題進行深入分析探討，則是制定出既符合實際情況又具有一定前瞻性的良法的必要路徑。