論公民行使權利和自由的限制與“限制”的規范——對我國《憲法》第51 條的研究

石文龍

（上海師范大學法律系，上海200234）

我國《憲法》第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”1982年憲法第一次規定了這一條款，新中國建立后的其他三部憲法，即1954年憲法、1975年憲法與1978年憲法都沒有規定這一內容。那么，現行憲法為什么要規定這一條文呢？《憲法》第51條的立法背景是什么？如何認識《憲法》第51條的內涵及其在憲法中的地位與作用等？這些都是《憲法》第51條的基礎問題，意義重大，本文為此展開分析。

一、《憲法》第51條的形成與發展

（一）《憲法》第51 條的由來

《憲法》第51條的立法背景是對法條進行專門研究的前提條件。《憲法》第51條的由來與蘇聯憲法的相關規定有一定的關系，該條的出臺是對1975年憲法與1978年憲法的反思，也是對十年“文革”的總結與反思。

1.蘇聯憲法的相關規定

研究《憲法》第51條的由來，需要分析大致上“同一時期”1的社會主義國家，特別是蘇聯憲法的相關規定。二戰后，出現了以蘇聯為首、橫跨歐亞大陸、起初由12個社會主義國家組成的社會主義陣營。這一陣營后來擴展到17個國家，與以美國為首的資本主義陣營之間的長期對峙，是冷戰時期的主要內容。在中蘇兩國關系方面，“20世紀60、70年代中蘇關系的全面激烈對抗，是在特殊的歷史條件下形成的特殊現象，……20世紀70年代末，促使中蘇關系解凍的氣候已逐步形成。從1979年開始走出對抗到1989年實現關系正常化，經歷了10年過渡階段。中蘇關系第一輪談判于1979年10月在莫斯科舉行，標志著對抗了20多年的兩國關系發生轉折”。2

1977年10月7日蘇聯第九屆最高蘇維埃第七次會議通過的《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》第七章規定了蘇聯公民的基本權利、自由和義務。其中第39條第2款的規定與我國憲法第51條有相似之處，該條的完整內容為：“蘇聯公民享有蘇聯憲法和蘇聯法律宣布并保證的全部社會經濟、政治及個人權利和自由。社會主義制度保證擴大權利和自由，保證隨著社會經濟與文化發展計劃的執行不斷改善公民的生活條件。公民行使權利和自由不得損害社會和國家利益以及其他公民的權利。”另外，蘇聯1977年憲法義務條款中的第65條值得注意，該條規定：“蘇聯公民必須尊重他人的權利和合法利益，對反社會行為毫不妥協，全力協助維護社會秩序。”

對于上述規定，我國學者的看法是：“早期的社會主義憲法一般說來沒有這樣的規定，如蘇聯一九一八年、一九二四年和一九三六年憲法。后來，情況有所變化。一部分社會主義國家的憲法有了這方面的內容，如南斯拉夫憲法的第二百零三條，羅馬尼亞憲法的第二十九條。蘇聯自己的情況也有了變化。例如一九七七年憲法就有了這方面的內容，如該憲法第五十九條規定：‘權利和自由的實施同公民履行自己的義務是不可分的。蘇聯公民必須遵守蘇聯憲法和蘇聯法律，尊重社會主義公共生活規則，無愧于蘇聯公民的崇高稱號。’”3對于早期社會主義性質的憲法沒有此類規定的原因，我國學者認為，“可能和這樣一種情況有聯系，這就是馬克思主義的經典作家曾多次揭露過，資產階級憲法一方面詳細規定有公民的各項自由和權利，另一方面又以‘但書’等形式對公民行使自由和權利作出各種限制，以此揭露資產階級民主與自由的虛偽性和局限性。……此外，也同缺少實踐經驗密切相關”。4

比較兩國的相關規定，可以發現兩部憲法的區別具體在于以下幾點。

首先，形式上的不同。從形式來看，兩國憲法的相關條文在憲法中的位置不同。蘇聯憲法將該條款放在憲法第七章“蘇聯公民的基本權利、自由和義務”的篇首，作為基本權利、自由和義務的第一個條文，我國則規定在憲法第二章“公民的基本權利和義務”的中間位置，在權利篇與義務篇的中間，即在權利篇（含勞動權、受教育權）之后，義務篇之前。這一不同位置深刻地反映了我國對權利義務認識水平的提升，說明我國1982年憲法更加突出公民權利在憲法中的地位，更加強調公民權利的重要性，而與1977年的蘇聯憲法幾乎“同一時期”的我國1978年憲法，其“公民的基本權利和義務”是列在憲法第三章，安排在第二章“國家機構”之后。

其次，內容上的不同。這集中體現為不得損害的具體內容不同。在表述上，我國憲法中不得損害的內容為“國家的、社會的”和“其他公民的合法的自由和權利”，而蘇聯憲法不得損害的內容為“社會和國家利益”及“其他公民的權利”。可見，與蘇聯憲法相比，我國憲法不得損害的內容有少許不同。第一，在形式上包括了集體的利益。當然，這并不是說蘇聯憲法不保護“集體的利益”，筆者不排除蘇聯憲法已經將“集體的利益”歸入“社會和國家利益”之中。因為集體經濟也是蘇聯經濟制度的重要形式。蘇聯憲法第二章規定了經濟制度，其中第10條規定：“蘇聯經濟制度的基礎是生產資料社會主義所有制。社會主義所有制的形式包括：國家（全民）所有制和集體農莊合作社所有制。”第二，我國憲法將“其他公民的權利”限定為其他公民的“合法的”自由和權利，因此，我國憲法不得損害“其他公民的權利”的范圍要明顯地小于蘇聯憲法。

2.《憲法》第51條是對十年“文革”的總結與反思

該條的出臺是對1975年憲法、1978年憲法的總結與反思。1975年憲法在第一章總綱中確認了“大鳴、大放、大辯論、大字報”，1975憲法第13條規定：“大鳴、大放、大辯論、大字報，是人民群眾創造的社會主義革命的新形式。國家保障人民群眾運用這種形式，造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面，以利于鞏固中國共產黨對國家的領導，鞏固無產階級專政。”1978年憲法在第三章“公民的基本權利和義務”中規定了“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權利。1978年憲法第45條規定：“公民有言論、通信、出版、集會、結社、游行、示威、罷工的自由，有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報’的權利。”“大鳴、大放、大辯論、大字報”是“無產階級專政下繼續革命”產物，是與“大民主”相適應的權利觀，當然也是錯誤的理論之一。1981年6月27日中國共產黨中央委員會《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中兩處提到“大鳴大放”，并兩次予以徹底的否定。

“大鳴、大放、大辯論、大字報”是未經限制的“野性的”權利，需加以規范。如同權力需要規范一樣，權利也需要規范，《憲法》第51條正是基于歷史的總結之后對公民權利行使的規范。事實表明，不受控制、限制的權利就是“洪水猛獸”。我們平常所說的“言論自由不是洪水猛獸”，那是在權利經過“合理限制”之后，在良好的法制環境中所呈現的理想狀態。生活中除了有正確與正常的錯誤言論外，還有極端的言論、夸大的言論、虛假的言論等各式言論，解決的關鍵是對言論自由的合理限制，從更廣泛的意義上來說就是對權利的制度設計與有效管理。在這一方面，“文革”的教訓是很深刻的，因此，我國有學者結合《憲法》第51條提出：“通過憲法和法律規定公民在行使自由和權利的時候不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利，并運用這一條，來有效地同濫用公民的自由與權利的行為作斗爭。”5

因此，合理地規范權利，對權利的合理限制對于法治的建設具有重大意義，而且“規范權利”也是憲政理論與實踐的重要內容之一。

（二）《憲法》第51 條的立法原意與變遷

制定1982年憲法時，我國的經濟體制屬于計劃經濟體制。在這種體制下，企業的生產安排、資源分配以及產品消費各方面，都是由政府事先進行計劃，企業生產什么、生產多少由政府決定。因此，計劃經濟也被稱為“指令性經濟”，政府被稱為企業的“婆婆”。個人也是“單位人”，個人的住房、醫療等由單位解決。這一狀況也明顯地反映到立法精神中。

《憲法》第51條的立法精神歷經了計劃經濟與市場經濟兩個不同的階段，1982年憲法第四次修訂反映了計劃經濟向市場經濟的過渡。當然，立法精神的變遷并不是與時代發展絕對同步的，其變遷要略微滯后于時代的發展。

第一個階段是1982年至1999年。該階段強調個人利益與國家利益的統一，強調權利與義務的一致性。這一時期，主流的憲法理論不認為個人利益與國家利益、社會利益、集體利益之間存在沖突，而認為個人利益與國家利益是統一的。這具體表現在憲法學教材對我國公民基本權利與義務的主要特點的理論總結上。學者們普遍認為我國公民基本權利與義務的主要特點是，公民權利與義務具有廣泛性、真實性、平等性、一致性。因此，學者一般認為“在社會主義制度下，國家和人民的根本利益是一致的，決定著公民的權利與義務的高度統一。因為在這里，公民享受權利與履行義務之間，反映著國家利益和個人利益不可分離……國家為人民，人民愛國家；國家是人民的國家，人民是國家的主人；國家與人民是一個休戚與共的整體”。6事實上，在計劃經濟時代，處理國家、集體、個人的行為準則是個人服從集體、集體服從國家。這一思想的形成與計劃經濟有關，并且在計劃經濟時代具有特殊的意義與作用。因為在計劃經濟時代，人們之間的經濟利益差別不大，利益沖突沒有呈現出顯性的狀態。

對于這一情況，參與了1954年憲法的起草工作的許崇德教授完整記錄我國憲法產生、變遷過程的《中華人民共和國憲法史》中沒有記錄該條的起草過程。有學者當面請教許先生，他的回答是該條幾乎沒有發生過討論。7

第二個階段強調合法的個人利益與集體、國家利益之間的“協調”。在該階段，《憲法》第51條的內涵發生了重大變化，需要我們重新認識。在我國，計劃經濟向市場經濟轉變的標志之一就是社會的經濟基礎不再是純粹的公有制經濟。1993年3月29日第八屆全國人民代表大會第一次會議將憲法原來的第15條“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟。國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節的輔助作用，保證國民經濟按比例地協調發展”修改為：“國家實行社會主義市場經濟。”1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議在憲法第6條的基礎上增加新的內容作為第3款，即“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”同時將憲法第11條“在法律規定范圍內的城鄉勞動者個體經濟，是社會主義公有制經濟的補充。國家保護個體經濟的合法的權利和利益。國家通過行政管理，指導、幫助和監督個體經濟。國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理”修改為：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。”

國家發展社會主義市場經濟的規定，對多種所有制經濟與多種分配方式的確立，以及對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的保護，不僅意味著國家承認與保護個體經濟、私營經濟合法的權利和利益，而且意味著國家承認與保護在法律規定的范圍內的個人利益。因此，在法律規定的范圍內的個人利益也不再簡單地服從于國家利益、集體利益。在這一背景下，如何處理個人利益與國家利益、集體利益的沖突，就需要進行新的思考。隨著社會的轉型、法治的發展、人權觀念的深入，個人、集體、國家之間的關系，個人利益與國家的、社會的、集體的利益之間的關系發生了變化。這一變化集中表現為個人利益在法律地位上的變化，具體表現在如下三個方面。（1）合法的個人利益成為法律承認并予以保護的重要利益。這一個人利益在地位上的變化，使得個人利益與國家、社會、集體的利益之間相互關系發生了變化。（2）個人利益與國家利益之間的相互關系由單向的服從向“兼顧”轉變。在指導思想上由過去的重點強調國家利益、集體利益發展到了兼顧個人利益，現行憲法確立了這一原則。（3）表現形式上的相應變化。在社會生活中，過去強調以“精神獎勵”為主的獎勵形式在很多場合已經轉變成了以“物質獎勵”為主的形式。

值得注意的是，盡管個人利益在法律地位上有了變化，但這不等于說個人利益與國家利益之間在實質上具有平等性。也就是說，在特定的情況下，在形式上個人利益可以“對抗”國家利益。例如個人可以對政府提起行政訴訟等，并且在訴訟中雙方的法律地位平等，這只是反映了形式上的平等或者說訴訟中的平等。國家利益依然具有適度的優先性，但是這一優先性同樣有一個合理的“度”，不能絕對化。

上述變化直接導致合法的個人利益與國家利益、社會利益、集體利益之間可能會存在沖突。在這一背景下，如何保障國家利益、社會利益、集體利益適度的優先性，從而保障個人的基本權利，成為重要的研究課題。合法的個人利益之間也會產生沖突，因此需要建立對基本權利限制的相關制度以協調各方利益。公共利益在我國逐漸成為本世紀以來的一個研究熱點，正是為了明確利益各方之間的權利界限。如何認識與運用《憲法》第51條就需要新的理論與制度，包括對《憲法》第51條進行適時的解釋等。

二、《憲法》第51條的基本內涵與規范結構

對《憲法》第51條涵義的正確把握是分析《憲法》第51條的前提，《憲法》第51條所規定的“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”，其時代內涵如何把握，如何有效地概括與提煉《憲法》第51條的時代精神，這對于研究與發展《憲法》第51條具有重要意義。

（一）我國學者對《憲法》第51 條涵義的主要觀點與評價

其一，權利論。這種觀點將該條與《憲法》的第33條至第50條視為同樣性質的權利條款。有學者認為：“我國憲法第二章‘公民的基本權利和義務’第33條至51條規定了若干我國公民享有的基本權利，2004年頒布的憲法修正案第22條也通常被認為確立了我國憲法中的‘財產權’制度。”8不少論著將我國憲法的第33條至第51條全部視為權利條款。

其二，義務論。有些學者認為該條事實上增加了公民的義務。有著作將該條的內容作為單獨的一個義務列入公民的基本義務中，將之命名為“尊重公有和他人所有利益的義務”。9該著作的作者在下文中繼續闡述道：“憲法第五十一條，對公民尊重公有利益和他人所有利益的義務作出了規定。”俞德鵬教授在引用該條后直接認為：“這種限制不是說國家可以隨時限制公民權利和自由的范圍或內容，而是表明公民的權利和自由必須與多數人的利益相平衡。也就是說，行使權利就負有義務。這種義務是與權利的享有相一致的，根本上就是遵守國家法律，這是公民最基本的義務。”10

其三，權利與義務的一致論。有學者提出公民的基本權利與義務的一致性是我國社會主義憲法的一項重要原則。1954年憲法就有這一原則，1982年憲法更加突出地體現這一原則，并且比1954年憲法有了新的發展。這表現在四個方面，其中第三個方面就是“公民在行使自由和權利的時候，不得損害別人的自由和權利。這是權利與義務的一致性的又一體現”。11隨后該學者列舉了憲法第51條的規定，并作了分析：“我國是人民民主專政的社會主義國家，國家和人民的利益是完全一致的，沒有根本對立的矛盾和利益。因此，廣大人民經常能維護國家的利益，新憲法的這一規定反映了我國的本質和實際情況……”12

其四，禁止權利濫用論。有學者對該條由來所發表的觀點是：“我國憲法在充分保障公民享有廣泛的自由和權利的同時，又要防止少數公民濫用權利和自由，因此在憲法第二章中新增加了第51條。這是我國前3部憲法所沒有的。從一定意義上講，這也是現行憲法關于公民權利和義務方面的一個重要特點。”該條“是防止權利濫用的一條規范，也是公民正確行使自由和權利的指導原則”。13同時，他還提出：“在我國憲法中，防止權利濫用的限制性條款，并不只有第51條。如憲法第36條，憲法在保障公民享用宗教信仰自由的同時，還規定了三個‘不得’。不過，第51條是防止公民濫用權利的總規定，所以稱為指導原則。”14這里，他還將憲法第51條作為公民正確行使自由和權利的指導原則。也有學者將憲法第51條的內涵歸結為“不得濫用原則”。15

其五，限制論。有學者認為：“本條是對公民行使基本權利總的限制性規定。這是1982年修憲新增加的內容。八二憲法被總結為有公民權利與義務一致性的特點，這一條就是集中的體現。這一條也是以下幾條公民義務的總的原則。憲法基本權利的行使都必須與這一條聯系起來。”16另有學者認為：“這里對限制基本權利作了總的要求，即只能基于維護公共利益和其他人的基本權利的目的而限制基本權利。”17

筆者對上述觀點作出如下幾點評價。

其一，權利論、義務論、權利與義務一致論三種觀點值得商榷。其實，憲法第51條既不是權利條款，也不是義務條款，當然也不是權利與義務一致論中的相關條款。隨著對憲法認識的深入，學者們對《憲法》第51條的認識也在轉變。第一，盡管有學者將該條歸入權利篇，但是由胡錦光教授主編的同一本教材在具體解讀《憲法》第51條時，認為：“這一規定與當代憲法理論關于基本權利的限制理由表面看來有一致之處。但是此條規定的內涵還需要進一步的界定，否則容易造成任意以公共利益為借口限制基本權利的問題。中國憲法對于基本權利限制問題的界定，還需要深入研究基本權利限制的形式、限制的界限、限制的方法和憲法的表述等方面。”18該教材提出：“《中華民國憲法》第23條對于基本權利的限制作了較好的規定：‘以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。’這種規范對于憲法處理基本權利的限制問題可以是一個示范。”第二，將該條解讀為“義務”的觀點在我國還是極為少見的。其中，上述俞德鵬教授的論述事實上包含了三種觀點。雖然他認為《憲法》第51條是一種義務，但是該觀點是將限制等于義務，同時也體現了權利與義務的一致性。事實上義務論反映了特定時代的歷史局限性，在國內不占主流。第三，主張權利與義務一致論者，主要是部分老一輩憲法學者的觀點。目前，上述權利論、義務論、權利與義務一致論等觀點盡管還時常出現，但是這三種觀點在學界并不占主流。

觀察兩組治療依從性、血糖水平以及護理滿意度。（1）治療依從性采用調查問卷形式統計，主要包括用藥依從、飲食依從、運動依從及自我監測依從。每項滿分為100分，分數越高，依從性越好。（2）血糖水平包括空腹血糖水平及餐后2 h血糖水平。（3）護理滿意度采用本院自制調查問卷形式進行統計，分為非常滿意、滿意與不滿意三種，護理總滿意度＝（非常滿意例數＋滿意例數）/總例數×100%。

其二，禁止權利濫用論不能反映《憲法》第51條的全貌，理由是：第一，禁止權利濫用只是限制理論中的一個重要內容，不是限制理論的全部內容。第二，主張禁止權利濫用論的部分學者事實上在有些場合也主張權利限制論。如許崇德先生在其他的憲法學教材中論及《憲法》第51條時，明確地認為：“這一條是確定公民基本權利合理界限的依據。在我國公共利益和基本權利的價值是并重的，離開了基本權利主體的利益，公共利益就成為無源之水，而如果公共利益價值得不到維護，那么基本權利也就失去了存在的基礎。”19

其三，上述“五種觀點”事實上已經出現了趨同的現象。這些觀點反映了對于《憲法》第51條的認識過程，而這些觀點是不斷發展的，它們已經出現了趨同的現象，即基本上已經趨同于“限制論”。

（二）“為保障而限制”是《憲法》第51 條的基本內涵

1.“為保障而限制”的涵義

如上所言，盡管對《憲法》第51條曾經存在著諸多觀點，但這些基本上已經趨同于“限制論”。目前國內主流的觀點是“限制論”，這不僅表現在近年來出版的各類教材中，更反映在近年來發表的相關論文中。盡管具體表述存在差別，通行的說法為該條是對公民行使基本權利“總的限制”或者“合理限制”。“總的限制”與“合理限制”這兩種觀點都有極高的科學價值。

為推進權利限制理論的進一步發展，鑒于我國的社會現實，結合法治理論與實踐的最新發展，筆者主張以“為保障而限制”這一關鍵詞來提煉、概括該條的基本內涵，其完整表述是：為了保障公民的基本權利而限制基本權利的行使。其內涵包含如下三個方面。

第一，限制的目的是為了保障。該條的首要任務是對基本權利進行限制，通過限制保障每個公民最大限度地享有權利，防止公民在行使權利的時候對其他公民合法權利的毀損，包括公民對此權利的行使毀損了他人彼權利的實現，以促進社會整體利益的發展。正如霍爾姆斯法官在1919年“申克訴合眾國”（Schenck v.U.S.）一案的判決意見中所說：“對表達自由做最嚴格的保護，也不會容忍一個人在戲院中妄呼起火，引起恐慌。”20美國最高法院正是在該案中首次確定了對言論自由進行限制的“明顯且即刻的危險”標準。

第二，在權利限制中要建立權利保障的基本理念與相關制度。盡管上文提及部分限制條款中“內含”或者“內嵌”著保護的內容，但是還必須強調權利保障的價值。限制之中強調保障，其意義在于以下方面。首先，《憲法》第51條立法的最終目的是為了充分保障基本權利的實現，因此限制應當適度，并且限制始終要貫徹對于基本權利的保護。限制又可分為合理的限制與不合理的限制。某些合理的限制是另一種意義上的保護，是“內含式”或者“內嵌式”的保護。如西方古代法律制度中的“禁止賣身為奴”21，中國戰國時代秦獻公“廢除人殉”的規定。再如《刑法》第243條第3款關于誣告陷害罪規定了“不是有意誣陷，而是錯告，或者檢舉失實的，不適用前兩款的規定”，也體現了“限制中的保護”這一精神。必須注意的是，并不是全部的限制性條款都具有這一功能。不合理的限制常常表現為違背權利限制的正當目的，使得權利限制超出了一定的范圍，因此又稱為限制過當。關于限制范圍的確定問題，需要用到行政法上的比例原則與個案衡量等方法。其次，通過對基本權利的限制保障基本權利的實現，能夠生成基本權利限制的一系列制度。限制中的保護需要通過專門的制度予以落實，例如對限制的限制制度、“核心權利”制度（限制不能影響公民的“核心權利”或“實質權利”）、權利救濟制度等；總之，要遵循“最小限制”原則。最后，除了法律特別規定外，不能通過限制剝奪公民的基本權利。

第三，把握《憲法》第51條必須正確處理好限制與保障的關系。現實法治的發展要求我們在權利限制中強調權利保障。正如張友漁在《對“集會游行示威法（草案）”的意見》中所說，限制與保障“兩者須分主次，保障是主要的，限制是次要的”；“限制也是為了保障，限制與保障是辯證的統一”。22權利限制與權利保障的統一性表現在如下幾個方面。其一，權利限制是《憲法》第51條的首要任務，但是并不是唯一任務，該條的最終目的是為了保障權利的充分實現。因此，在權利限制中要做到限制與保障的兩者的平衡。其二，在基本理念上，要樹立限制中有保障，保障中有限制，反對機械地割裂兩者之間的相互關系，在權利限制理論的構建中真正地做到限制與保障的統一。其三，為了貫徹“為保障而限制”這一精神，必須建立相關的制度予以落實。例如，建立法律保留原則、比例原則等制度以完善對限制的憲法控制，落實權利限制的救濟措施等。

2.“為保障而限制”提出的必要性

在限制之前加上“為保障”不只是文字上的安排，而是出于憲法理論的發展與我國現實法制發展的狀況的需要，具體理由如下。

第一，以“為保障而限制”來概括《憲法》第51條的內涵是吸收西方法治文明成果的要求。考察發達國家的憲法，其關于權利限制的條文值得我國借鑒，例如《聯邦德國基本法》第19條對于權利限制的規定是非常詳細的，23其包括了如下重要內容。首先，法律保留原則。德國憲法第19條第1款屬于法律保留的內容，該款承認了基本權利可以依法限制，但是對權利限制中的“法律”的要求為：一是“須具有普遍適用效力，不得只適用個別情況”；二是“該法律須指明引用有關基本權利的具體條款”。因此，德國憲法嚴格地貫徹了法律保留原則的內容。其次，限制的限制。權利限制的目的是為了更好地保障權利，因此，限制并不是無限度的限制，基本權利的限制存在“底線”。在德國憲法中，這一“底線”就是第19條第2款規定的“任何情況下均不得侵害基本權利的實質內容”。再次，權利限制的法律救濟。所謂“無救濟即無權利”，德國憲法第19條第4款規定的就是救濟。最后，第19條第3款還規定了此條的適用范圍。

在最新的人權理論方面，西方已經發展出了“最低限度的人權”理論，又稱為“低線人權”理論。這一理論是由英國達勒姆大學教授米爾恩在其著作《人的權利與人的多樣性——人權哲學》中提出的。“作者從道德、政治和法律哲學的角度對人權觀念進行了全面深刻地探討。他認為，人權是一種道德權利，而不是政治權利，作為最低限度的人權應包括生命權、公平對待的公正權、獲得幫助權、不受專橫干涉的自由權、誠實對待權、禮貌權、兒童受照顧權等7項基本權利。”24米爾恩認為有九項道德原則為社會生活本身所必需，包括行善原則、尊重人的生命原則、公正原則、伙伴關系原則、社會責任原則、不受專橫干涉原則、誠實行為原則、禮貌原則、兒童福利原則。25“低線人權”的理論價值不僅僅是如該書簡介所說的為“我們了解人權問題提供了一個新視角”，而且，就權利限制而言，“低線人權理論提供了一個新的檢驗現行法律制度正當與否的評價標準”。26結合低線人權這一概念，我國學者發展出了“底線權利”27以及“人權底線”28的概念，這些概念對于豐富與發展我國的權利限制理論與制度具有一定的積極的意義。

第二，以“為保障而限制”來概括《憲法》第51條的內涵是我國法治發展的內在需要。2004年，我國憲法修正案增加了“國家尊重和保障人權”的規定，這就是我國現行憲法第33條第3款的內容。這一條被學者認為是權利的“概括條款”，其效力當然及于整個憲法，包括《憲法》第51條。因此，“人權入憲”對于《憲法》第51條的發展具有極為重要的意義，作為憲法學人更應理所當然地將這一精神補充到《憲法》第51條中去。權利限制理論除了包括限制的目的、限制的理由、限制的方式、限制的范圍等問題，還有限制的“度”的要求，即限制的“限度”，在憲法理論上稱之為“限制的限制”。限制表述的是一種手段與方法，限度表示的是一定的范圍與邊界。兩者的關系為：限度表示的是通過限制所能達到的最大范圍。為此，在權利限制理論中，產生了法律保留原則、比例原則等制度，其最終目的是為了“保障權利”。

第三，以“為保障而限制”來概括《憲法》憲法第51條的內涵是法律科學性的要求。首先，在有些情況下，權利限制本身就內含著權利保護的內容。這一形式上的限制常常也是一個保護條款。諸如“禁止未成年人進入網吧”、“公共場所禁止吸煙”等規則也體現為一種保護。故有學者從這一視角上將權利限制稱之為法律的“父愛主義”或者“家長主義”，認為這是一種“強制的愛”。“法律父愛主義對個人自由或權利的限制，是為了更好地實現自由權利。它不是對人性尊嚴的侵犯，相反，限制是為了更好地肯定和保護人性尊嚴。當然，限制也要有限度，‘父愛’也要適度，‘超父愛主義’會淪為對個人的壓制和壓迫。在中國的場景下，法律父愛主義尤其值得和需要‘認真對待’”。29其次，憲法上“不受侵犯”的權利條款需要得到客觀、理性的對待。我國憲法上“不受侵犯”的條款很多，如《憲法》第13條“公民的合法的私有財產不受侵犯”。這些條款的形成受制于當時的歷史、環境等因素。事實上，不受限制的條款盡管在形式上是“只見保護，不見限制”，反而增加了權利實現的難度。與其陶醉在浪漫的“權利真空”里，還不如在私權利與公權力以及私權利相互之間明確各自的范圍、界限，以期能夠真正地實現權利。最后，就為什么要求限制，即權利限制的目的問題，可以提出權利行使中的“安全閥”或者“制動閘”理論與“馬鞍理論”。權利限制就是對權利的行使進行規范，這一規范是權利行使中的“安全閥”或者“制動閘”，其目的在于過濾權利行使中的“不合理”、“不理性”等因素。同時，權利限制中存在著“馬鞍現象”，就如同給馬套上馬鞍一樣。給馬套上馬鞍是為了讓馬兒跑得更好，權利也需要“套上馬鞍”，使得野性的、無拘無束的權利成為文明社會可以控制的法律上的權利，即“可控權利”。當然，一旦談及給權利“套上馬鞍”特別容易使人“談虎色變”。但問題并不是要不要給權利“套上馬鞍”，而是如何給權利“套上馬鞍”，包括由誰決定、決定的程序、決定的依據等等。因此，這就特別需要對權利限制進行反限制，以保證權利的真正享有與有效行使。

三、《憲法》第51條的規范結構以及在我國憲法中的地位與作用

（一）《憲法》第51 條的規范結構

“為保障而限制”反映了《憲法》第51條的基本內涵，“為保障而限制”涵義也應有規范的界定。

首先，限制的目的解決的是為什么要限制公民基本權利。這是理解《憲法》第51條的前提。在此，筆者重申權利限制的目的是為了保障，即為了保障權利的充分實現而限制權利。在這一前提之下，才會存在限制的限制，即限制的限度等重要問題。有學者將限制基本權利的目的歸納為：公共利益；公共秩序；國家安全；緊急狀態；他人權利和自由。30本文將這些內容歸類于限制的理由。

其次，從大的方面來說，《憲法》第51條限制的理由包括兩大塊內容：一是國家的、社會的、集體的利益；二是其他公民的合法的自由和權利。這里需要注意的是，限制的理由不同于限制的目的，目的與理由的區別表現如下。第一，理由是具體的，一般是在條文中予以明示的；目的是抽象的，是需要解釋與提煉的。例如該條中“國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”作為限制的理由，是條文本身所明示的，限制的目的是為了保障權利，這是該條所“暗含的”，是根據憲法的精神進行的“解釋”與提煉。第二，目的往往表現為人們通過行為所要達到的最終目標，理由是當前行為的動因，是之所以進行該行為的依據、出發點。簡言之，限制的目的就是人們通過限制行為達到的結果，限制的理由是當前行動的行為依據。第三，在文本的表述中，目的與理由有時存在著相同的表達，如《憲法》第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”與《憲法》第13條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。嚴格地說，這里的公共利益是限制的理由，目的是為社會更好的發展，從而使得公民的權利和自由能夠得到更好地實現。盡管文本中使用的語言都是目的性很強的“為了”。

需要強調的是，在某些情況下，目的與理由的界限較為模糊，如上述《憲法》第10條第3款和《憲法》第13條第3款。故此，在其他場合不必刻意區分，但是在權利限制領域，包括在《憲法》第51條中，這一區分還是有很重要的意義的，這就如同在法理學領域對“法”與“法律”的區分一樣。

再次，限制的主體解決的是誰有權限制基本權利的問題。這是限制理論的重要組成部分，鑒于基本權利是由憲法予以確認與保障的，基本權利的限制往往要由全國人大及其常委會通過制定法律予以保障，因此，全國人大及其常委會是權利限制的基本主體。

再其次，限制的限度強調的是對基本權利限制的限制。憲法確認基本權利的目的是為了實現基本權利，因此，對基本權利的限制不是取消基本權利本身。盡管在法律上存在基本權利的“剝奪”一說，如我國《刑法》中的“剝奪”政治權利制度，但是，基本權利的“剝奪”只能由法律予以專門性的規定，而且事實上僅僅限于極個別的例外情況。

最后，對基本權利的限制是否適當，是否存在著違背憲法精神的限制，這就是權利限制的合憲性問題。我國憲法上有憲法監督等制度，可以通過這樣的制度來保障權利限制的合憲性。

（二）《憲法》第51 條在我國憲法中的地位

《憲法》第51條在我國憲法中具有特殊的地位。其一，就條文在憲法文本中所處的位置而言，該條主要是權利條款與義務條款之間的“過渡性條款”。《憲法》第33條至第50條屬于權利條款，其中還有國家義務的規定，之后第52條至第56條五個條款屬于義務條款。其二，就具體內容而言，該條是關于權利限制的“兜底性條款”，即所謂“總的原則性限制”。其三，就權利種類而言，該條是唯一的一條關于權利行使的具體規定，需要其他法律、法規予以貫徹落實。

（三）《憲法》第51 條的作用

對《憲法》第51條在憲法中地位的把握，對深入理解該條的意義重大。該條是在尋求公權力與私權利的邊界。陳云生教授認為這一規定“明確地告誡了公民要準確地處理個人權利與國家的、社會的、集體的利益以及他人的合法權利的關系，實際上就是要求公民準確地處理權利與義務之間的關系”。31該條是在尋求私權利與私權利之間的平衡。筆者注意到，在知識產權領域，已經有學者提出了利益平衡論這一學說。該條是在尋求整體權利，而不是個體利益。《憲法》第51條追求的終極目標是通過處理個人與國家、個人與社會、個人與個人之間的關系，實現人與國家、人與社會、人與人之間的和諧發展。當然，理想目標還包括人與自然、人與社會、人與人自身關系的和諧。可見，環境權同樣是一個不可或缺的重要權利。

注：

1這里的“同一時期”是相對的概念，蘇聯憲法1977通過，我國“同一時期”的憲法就有1978年憲法、1982年憲法兩部。本文以我國1982年憲法與蘇聯1977憲法進行比較，兼及我國1978年憲法。

2馬敘生：《結盟對抗均不可取——憶八十年代中蘇關系實現正常化的過程》，《俄羅斯中亞東歐研究》2001年第2期。

3、4、5、6李步云：《新憲法簡論》，法律出版社1984年版，第158頁，第158-159頁，第158-159頁，第137頁。

7參見劉連泰：《我國憲法文本中作為人權限制理由的四個利益范疇之關系》，《法律科學》2006年第4期。

8胡錦光主編：《憲法》，清華大學出版社2008年版，第217頁。該段文字出現在該頁第一段的開頭部分。在該頁的第二段文字中（共2段），作者再次重復了這一觀點。

9李伯鈞：《中國憲法新釋》，中共中央黨校出版社1999年版，第156頁。

10俞德鵬：《憲法學》，法律出版社2009年版，第100-101頁。

11、12肖蔚云：《論憲法》，北京大學出版社2004年版，第244頁、第246頁，第246頁。

13、14許崇德主編：《中國憲法》（第四版），中國人民大學出版社2010年版，第335-336頁，第336頁。

15楊海坤主編：《憲法基本權利新論》，北京大學出版社2004年版，第403頁。

16蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第285頁。

17周葉中、韓大元：《憲法》，法律出版社2006年版，第174頁。

18胡錦光主編：《憲法》，清華大學出版社2008年版，第212頁。

19許崇德：《憲法學》，當代世界出版社2000年版，第243頁。

20 Geof fery R.Stone and others，Constitutional Law，Lit t le，brown and Company，1986，p.944.

21 Anthony T.Kronman,Paternal ism and the Law of Contracts.[J].92 Yale L.J.Apri l,1983.轉引自孫笑俠、郭春鎮：《美國的法律家長主義理論與實踐》，《法律科學》2005年第6期。

22參見郭道暉：《法的時代挑戰》，湖南人民出版社2003年出版，第351頁。

23《聯邦德國基本法》第19條（本權利的限制，訴訟權的保證）規定：“（1）依據本基本法規定，某項基本權利可通過法律或依據法律予以限制的，該法律須具有普遍適用效力，不得只適用個別情況。此外，該法律須指明引用有關基本權利的具體條款。（2）任何情況下均不得侵害基本權利的實質內容。（3)基本權利依其性質也可適用法人的，即適用于國內法人機構。（4）無論何人，其權利受到公共權力侵害的，均可提起訴訟。如無其他主管法院的，可向普通法院提起訴訟。第10條第2款第2句的規定不受影響。”

24、25[美]米爾恩：《人的權利與人的多樣性》，夏勇、張志銘譯，中國大百科全書出版社1995年版，簡介部分，第10頁。

26林喆：《公民基本權利法律制度研究》，北京大學出版社2006年版，第766頁。

27秦強：《論底線人權》，《山東公安專科學校學報》，2004年第5期。

28張勇：《反恐“裸檢”觸碰人權底線》，《法制日報》2010年1月19日。

29郭春鎮：《法律父愛主義及其對基本權利的限制》，法律出版社2010年版，內容簡介部分。

30參見鄭賢君：《基本權利研究》，法律出版社2010年版。

31陳云生：《現代憲法學》，北京師范大學出版社2010年版，第148頁。