檢察機關綜合監督工作機制研究

文◎許文輝 林 琳 李 彬

檢察機關綜合監督工作機制研究

文◎許文輝*林 琳*李 彬*

*北京市東城區人民檢察院［100007］

綜合監督是指檢察機關充分發揮法律監督職能，將各種監督方式綜合起來運用，多方面、多層次、多渠道地開展訴訟監督，促進被監督對象發揮其內部監督作用，健全內部糾錯和預防機制以提高監督成效的監督方式。傳統的訴訟監督以個案監督為主，主要糾正個別正義，而綜合監督試圖去解決制度性的問題，實現普遍正義。個案監督與綜合監督的緊密結合，在糾正具體違法行為的同時，可以對偵查、審判、刑罰執行機關在執法中存在的有關問題提出具體意見，同時將訴訟監督中反映出來的類案、共性問題定期進行分析研究，進而提出建章立制、加強整改的建議，能夠極大推進訴訟監督工作。

2008年9月，北京市人大常委會作出《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》，后全國陸續有13個省級人大常委會作出關于加強檢察機關對訴訟活動法律監督的決議、決定。2009年12月，高檢院制訂了 《關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》，使訴訟監督工作的指導思想、基本要求、工作重點等更為明確。2009年1月，北京市人民檢察院出臺了 《關于加強對訴訟活動的法律監督工作的意見》。2009年5月，涵蓋訴訟監督五個環節的實施細則也頒布施行，一套訴訟監督的規則體系初步建立。以此為契機，近年來全國各地檢察機關在加強訴訟監督工作過程中，對于開展綜合監督的手段、途徑和方式進行了有益嘗試并形成共識。［1］綜合監督應當具備全局性、規模性、政策形成性的特征，并確立系統性的工作機制。

一、綜合監督的主體

（一）訴訟監督組

據統計，北京市人民檢察院出臺《關于加強對訴訟活動的法律監督工作的意見》后，全市共有15個檢察院成立了各種形式的訴訟監督組，專司訴訟監督職責。筆者認為，跨越部門的院級的訴訟監督組是當然的開展綜合監督的主體之一，訴訟監督組應該由具有豐富辦案經驗的處長、組長和訴訟監督工作成績突出的資深檢察官組成，以此作為落實訴訟監督工作的保障機制，對各部門提出的、需要進行綜合監督的類案和事項進行集體討論、集體把關，注重總結、研究，就經常發生或者一定時期較為突出的某類違法現象，如非法取證、量刑失衡、審理超限、使用緩刑不當等，全面梳理分析，有針對性的開展綜合監督，主動提出意見和建議，真正解決重點突出問題，督促偵查、審判機關建章立制，予以整改，避免同樣問題在其他案件中再次出現。

（二）專業化辦案組

就目前現狀而言，僅僅依靠訴訟監督組開展綜合監督工作還遠遠不夠，筆者認為各部門內部的專業化辦案組開展綜合監督有著天然的優勢，可以將司法親歷性和類案綜合性結合。因為對業務部門內部而言，每個專業化辦案組所辦理的案件類型相對固定，容易發現該類案件的特點和規律，有利于承辦人在審查案件時，及時發現綜合監督線索并進行糾正。對外部而言，專業化辦案組的辦案水平和指導效果也更能得到公安、法院的充分肯定。應該把各部門的專業化辦案組作為開展綜合監督的重要載體，要求各專業化辦案組承辦人對辦案中發現的各類監督線索及時提出報告并交訴訟監督組進行討論，形成具體的綜合監督意見。

（三）控申部門創新參與

除了職務犯罪偵查、偵查監督、公訴、監所檢察、民事行政檢察部門承擔著訴訟監督職責外，筆者認為，還應將控告申訴部門納入綜合監督的主體范疇，控申部門從日常的信訪接待和刑事賠償和申訴過程中，都能及時有效發現監督線索，特別是在開展案件評查過程中，承擔了逐案審查、分析研判的重要職責，對通過評查發現的公安、法院在執法辦案中存在的普遍性問題和制度缺陷等最有發言權，因此，應當創新的將控申部門作為開展綜合監督的主體。［2］

（四）調研部門完善參與

調研部門可以根據專家咨詢委員會的專業背景和自身研究專長，適時將需要開展綜合監督的各類問題提交專家咨詢委員會進行充分深入的研討，為開展綜合監督的事項把關，為提出的綜合監督意見和建議提供智力支持。此外，研究室還可以派員全程參與開展的案件評查、專項檢查等活動，在活動中同步調研，對類案問題提出對策和意見。

二、綜合監督的途徑

（一）通過檢察長列席審委會機制開展綜合監督

檢察長列席審委會制度是人民檢察院行使審判監督職能的重要組成部分，對“強化法律監督、維護公平正義”的檢察工作主題具有極其重要的作用和意義。目前，全市已有10余個基層檢察院與對應的同級人民法院簽署了檢察長列席審委會協議。筆者認為，檢察長列席審委會機制是檢察機關開展綜合監督的有利途徑，通過列席審委會獲得的法院審委會對于某類重大、疑難案件的傾向性處理意見，在會后加強階段性、系統性總結，可以增強辦理類案的預判性和綜合監督的針對性。

（二）通過召開聯席會議開展綜合監督

公檢法三家在刑事訴訟活動中，分工負責是前提，互相配合是基礎，互相制約是核心，［3］因此，通過與偵查、審判機關加強聯席會議、信息共享等制度，對訴訟監督中發現的普遍性、綜合性問題，及時在檢察機關與上述各有關機關之間搭建平臺，及時通報和反饋，加強協商，共同努力解決實踐中的突出問題，實現雙向互動，是開展綜合監督的有效途徑。具體來說，就是加強協調配合，針對普遍性的突出問題探索開展聯合調研，力爭通過會議紀要等形式統一執法標準、規范工作制度，避免不同司法機關理解和把握法律時可能出現的不一致。

（三）通過量刑監督機制開展綜合監督

量刑監督是指在刑事訴訟過程中，檢察機關對案件的量刑提出自己的主張，并以此約束審判機關的量刑活動，當量刑出現錯誤或不當的時候，檢察機關應以一定的形式糾正量刑錯誤，或提請審判機關克服量刑不當的傾向。［4］開展量刑監督，首先是建立季度、半年及全年已判決案件歸納分析報告制度，對法院已判決案件進行季度分析、半年分析乃至全年分析，找出其中存在的量刑不平衡問題，并通過發檢察建議的方式，監督法院進行整改；定期召開檢法部門聯席會議，針對一段時期內出現的量刑不平衡問題進行探討，研究解決辦法，實現監督的多樣化和有效性。其次是對法院同種情形個案審判整改情況進行監督，如發現存在整改效果不明顯或法院拒絕改正的現象，可向當地人大或上級報告，建議進行督促。通過以上多種形式的監督手段，達到在同一地區、在相對一段時期內對量刑失衡等問題進行必要的規范，保證不同法官在量刑中自由裁量幅度相對統一。

（四）通過案件評查機制開展綜合監督

2010年4月，全市各級政法機關按照中央政法委的統一部署，開展為期三年的“百萬案件評查”活動。北京市檢察院對百件案件中的84件司法程序終結后仍然信訪的案件逐一評查，就反映出來的執法司法問題深入分析，并向相關執法和司法機關提出了對策建議。北京市人大常委會表示，此舉在強化對個案監督的同時，也加強了對類案的調研分析，推動了帶有普遍性、傾向性的執法不規范問題的解決，還鍛煉了檢察人員的訴訟監督能力。據悉，北京市檢察機關正在對2008年以來辦理的各類訴訟監督典型案件集中調研，對反映出來的執法司法中的突出問題，將向相關執法司法機關予以通報。根據有關指導文件規定和評查實踐的檢驗，評查工作的重點是評價相關單位執法辦案的實體和程序是否合法，是否有違法辦案、辦案不規范、辦錯案等問題，辦案中是否有司法人員職務犯罪等問題上，特別是針對隨著社會經濟形勢不斷發展，突顯出來的執法新情況新問題，充分利用評查案件這一檢察機關履行法律監督職能的新途徑，積極提出合理的建議和措施，推動執法活動更加嚴謹和規范。經過一年多的摸索和嘗試，案件評查工作取得了初步的成效，也得到各方的高度認可，案件評查是開展綜合監督的途徑之一，已成為共識。

（五）通過專項檢查活動開展綜合監督

專項檢查活動是對一定時期內特定問題開展綜合監督的又一重要途徑，專項檢查的對象和內容可以根據當前的綜合監督重點、難點問題而定，范圍也可大可小，如可以對“刑事訴訟監督”成果開展專項檢查，也可以通過對“刑拘未報捕”、“刑拘未移訴”“另案處理”“在逃”等問題展開，將一些未納入日常訴訟監督視線的問題通過專項檢查實現監督關口前移，提出整改措施，促進規范執法。［5］

三、綜合監督的程序

（一）前期充分調研論證

開展綜合監督，鑒于其規模性和全局性的特點，需要前期有一定數量類案的積累和統計，在此基礎上充分研討和調研，形成明確的、有理有據的綜合性監督意見，并形成調研報告。

（二）提請啟動綜合監督

無論是部門提請還是訴訟監督組提請啟動開展綜合監督，均應先報研究室檢委會辦公室提請審議，經向檢委會匯報，經檢委會委員審議通過后，方能執行。

（三）開展綜合監督的手段

綜合監督文書均需采用書面形式，根據具體情況，可以采用檢察建議、檢察意見書、綜合監督報告書、案件評查報告、聯席會議決議等多種形式，結合開展綜合監督的不同途徑，選用適合的形式作為載體。但綜合監督文書的內容應當嚴謹、全面，具體應包括個案犯罪原因、類案犯罪共因、調查研究結論、檢察委員會決定、制作文書根據的主要情況及簡要分析、綜合監督意見的主要內容等。

（四）綜合監督的跟蹤和反饋

開展綜合監督，應建立跟蹤和反饋機制，確保監督實效。具體來說，應與有關部門協商，研究建立檢察院向其發出綜合監督意見的，有關機關應當在一定期限內依法作出處理，并反饋結果的機制，必要時，檢察機關可以派專人跟蹤相關單位針對綜合監督意見進行整改、落實、建章立制的情況。

四、綜合監督的輔助機制

（一）線索整合機制

開展綜合監督的線索分散于每一個個案中，而每一個案又分散在不同的承辦人手中，但實際上，很多監督線索所反映的問題具有相似性，這就需要建立線索整合機制，完善內部情況通報、信息共享和線索通報移送、偵結反饋制度，加快實現檢察機關對案件線索的統一管理、對辦案活動的統一指揮，對辦案力量和設備的統一調配機制，優化辦案資源，確保綜合監督工作順利進行。

（二）內部溝通協作機制

完善訴訟監督職權在上下級檢察機關之間，檢察機關各內設機構之間的優化配置，健全上下一體、分工合理、權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的訴訟監督體制，發揮訴訟監督的整體效能。加強檢察機關職務犯罪、偵查監督、公訴、監所檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察等部門之間的銜接配合，有效整合內部監督資源，形成監督合力。

（三）推進行政執法與刑事司法有效銜接工作機制

會同有關部門推進網上銜接，信息共享機制建設，及時掌握行政執法機關對涉嫌犯罪案件的移送以及偵查機關受理移送后的處理情況，加強對行政執法人員濫用職權，徇私舞弊和行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的監督查處力度。

（四）考評機制和激勵機制

建立適應綜合監督工作特點的科學考評機制，提高綜合監督在業務考評中的權重，加大考核力度，對綜合監督工作的法律效果、社會效果進行綜合評價，提高檢察人員開展綜合監督的積極性和綜合監督的質量。

（五）綜合監督事項向同級人大報告制度

檢察機關的訴訟監督權具有一定局限性，因為檢察機關對訴訟活動的法律監督基本上是一種建議和啟動程序權，對訴訟活動中的違法情況提出監督意見，不具有終局或實體處理的效力。［6］建立綜合監督事項向統計人大報告制度，可以取得人大的支持，敦促被監督對象及時對檢察機關的綜合監督意見作出反饋，增強綜合監督實效。

綜上所述，綜合監督是檢察機關深入推進三項重點工作，參與社會管理創新的需要，是滿足人民群眾對訴訟監督實效的期待。在推進綜合監督工作過程中，有利于提高訴訟效率、減輕當事人訟累，并為檢察機關與公安、法院從對抗走向合作提供契機。開展綜合監督從宏觀上實現對司法權有力制約，提高檢察機關執法辦案水平和訴訟監督能力，反映了檢察機關自身科學發展的需求。總體而言，綜合監督透過個案暴露出來的社會矛盾，所反映的深層次問題，積極尋求促進制度完善的契機，推進制度性的解決。開展綜合監督，是促進公正執法、強化法律監督、促進社會和諧穩定、服務黨和國家工作大局的重要舉措，是檢察機關拓寬監督途徑、深入推進三項重點工作的創新和改進，對新時期檢察機關強化法律監督職能、提高執法辦案水平有重要意義。

注釋：

［1］北京、山東、河北、江蘇、廣東等地都開展了一系列的綜合監督活動，取得了顯著的成效。具體內容可以參見2011年5月11日檢察日報第八版法治調查：《“類案監督”讓“同案不同判”走開》；2011年 1月19日檢察日報專欄：《公訴環節訴訟監督 須在完善機制上下功夫》；深圳檢察網2010年9月6日《五項創新機制推動深圳民行檢察工作深入發展》等。

［2］2009年5月，北京市人民檢察院第二分院出臺《關于加強控告申訴部門訴訟監督工作的規定》，明確了控申部門開展訴訟監督的范圍、程序、考核等制度。該規定是北京市檢察機關第一個關于控告申訴部門開展訴訟監督的長效機制。

［3］韓大元：《關于檢察機關性質的憲法文本解讀》，載《人民檢察》2005年第13期。

［4］沈新康、曹堅：《良性監督的實現途徑與制度構建》，載《政治與法律》2004年第1期，第121頁。

［5］近日，最高檢就決定從今年5月至明年1月，深入開展“維護人民群眾合法權益、解決反映強烈突出問題”的專項檢查活動。

［6］邱學強：《論檢察體制改革》，載《中國法學》2003年第5期。