創新發展人民調解工作的新思路

■何祝榮 (江蘇省司法廳基層工作處)

如何有效預防和化解社會矛盾是當前社會管理創新面臨的一個現實而緊迫的問題，也是我們司法行政機關貫徹落實十八大精神必須深入思考、深入研究的重要問題之一。這幾年，江蘇省司法廳認真貫徹《人民調解法》，人民調解工作發展很快，很多方面走在了全國前列，近三年化解矛盾糾紛總數連續保持兩位數增長，確確實實發揮了“維護社會和諧穩定第一道防線”的作用。新形勢下如何創新發展人民調解工作，全力推進和諧社會建設?結合學習貫徹十八大精神和江蘇省人民調解工作的實踐，筆者認為今后一個時期全省人民調解工作的創新發展思路可以概括為“七個統一、七個更加”。

一、堅持理念創新與實踐創新的統一，更加注重理念創新的先導作用

創新樹立三大調解理念，即:調解就是執法的理念、調解就是辦案的理念、調解就是服務的理念。

樹立“三大理念”是非常重要的。傳統的觀念只是把人民調解看作是一種群眾性自治活動，這是遠遠不夠的。現在人民調解不僅是解決民間糾紛的一種基本方式，同時也是一項重要的法律制度。特別是《人民調解法》頒布實施后，我們更應從執法的高度，重新審視人民調解工作。在化解矛盾糾紛過程中既要講效果，也要講法治。就是要依法化解社會矛盾，而不能簡單地認為“擺平就是水平”。傳統的觀念認為司法行政機關不是執法部門，無案可辦。其實，調解每一件糾紛，特別是化解重大矛盾糾紛，預防群體性事件，無論從形式還是效果上看，它就是一種辦案。從某種意義講，調解是高質量的辦案、高效益的辦案，調解能力是高水平的辦案能力。我們應該按執法辦案的要求，規范人民調解程序，強化辦案保障。對在化解矛盾糾紛，特別是在化解重大矛盾糾紛中作出突出貢獻的人員，不僅要給予案件補貼，有的還應該給予單項記功獎勵，授予榮譽稱號。傳統的觀念認為調解只是民間組織提供的一種社會服務。其實，從本質上講，調解應該是政府為社會、為群眾提供的一項公共服務。它具有“純公共產品”的所有特性。所以，應該把它納入各級政府大力推進的“公共服務體系”范疇進行統籌規劃和建設。

二、堅持抓人民調解與抓大調解的統一，更加注重鞏固人民調解在大調解體系建設中的基礎性地位和作用

十八大報告提出要“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系。”一般地講，這三大調解構成了大調解工作體系，但必須認識到大調解體系中，這三大調解的地位和作用是不一樣的，其中人民調解在化解矛盾中具有基礎性、廣泛性、根本性、長效性的顯著特點，應該在大調解體系中發揮基礎性、主導性作用。

大調解是人民調解的拓展和延伸。大調解從調解主體到法律效力都離不開人民調解的支持。縣鄉兩級調處中心是大調解工作的重要平臺。如果說大調解是一項創新，那么調處中心就是這一創新的核心。司法行政機關要責無旁貸地加強對縣鄉兩級調處中心的指導和管理，繼續推進調處中心實體化建設，不斷提高中心實戰能力。行政調解、司法調解作為大調解體系的重要組成部分，有著它不可替代的作用，人民調解應主動加強與它們的銜接與配合，形成化解社會矛盾的整體合力。

三、堅持抓矛盾糾紛排查調處與源頭預防的統一，更加注重做好源頭預防工作

人民調解工作方針是調防結合，以防為主。要真正做到“三個第一”:第一時間發現問題;第一時間報告信息;第一時間妥善處置。當前加強源頭預防工作要著重抓好以下幾點:一是要為各級黨委依法執政、政府依法行政當好參謀助手。特別是在建設法治政府，完善行政決策程序，建立和執行重大行政決策“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定”規則方面應該有更大的作為。因為能否真正做到科學決策、民主決策往往是能否真正做到從源頭上預防矛盾糾紛的關鍵。我們以前經常講的源頭實際是“發現”的源頭，而不是“產生”的源頭。二是要積極參與社會穩定風險評估，力求把重大政策、重大事項和重大項目對社會穩定的負面影響降到最低程度。三是要全面推行和完善“網絡化排查”新模式，對預防和化解工作進行“深耕細作”。

四、堅持抓調解組織建設和調解隊伍建設的統一，更加注重專業調解機制和專職調解員隊伍建設，著力提高調解能力和調解績效

現在，江蘇已基本建立了多層次、寬領域、全覆蓋的人民調解組織網絡體系。調解隊伍，特別是專職調解員隊伍發展迅速，目前已達到2.8萬人，有望提前實現“十二五”規劃提出的3萬人的目標。現在組織和隊伍的重點，應放在加強專業性、行業性調解組織建設和提高人民調解隊伍特別是專職調解員隊伍能力水平上。要在認真總結前幾年加強醫患糾紛、勞資糾紛、交通事故損害賠償糾紛等專業性調解組織建設經驗的基礎上，進一步完善專業性人民調解組織管理制度和運作規則。同時，繼續加強征地拆遷、環境污染、物業管理、消費糾紛以及刑事和解等專業性調解組織建設，適應形勢需要，真正形成人民調解“三專”新格局:即專業性調解組織、專職調解員隊伍及用專門的方法手段化解各類新型矛盾糾紛。

在加強專職調解員能力建設方面，要按照“專業化、職業化”的要求，組織開展對他們的“深度培訓”。通過培訓，大幅提高專職調解員的“四種能力”:即:對潛在矛盾糾紛的發現和預警能力，對新型矛盾糾紛的化解能力，對重大矛盾糾紛的管控能力和對突發矛盾的應急能力，確保我們這支隊伍隨時拉得出、打得響。要認真總結推廣蘇州市開展人民調解員職稱評定的做法，明年至少選擇2個省轄市擴大評定試點。

當然，在加強人民調解專業化、職業化建設的同時，我們也要統籌考慮社會化建設問題。當前，社會化建設方面主要要做兩件事:一是總結推廣蘇州吳江區“兩代表一委員” (黨代表、人大代表、政協委員)定期參與人民調解的做法;二是積極籌備成立“江蘇省人民調解員協會”。

五、堅持抓調解業務建設與抓調解保障建設的統一，更加注重調解保障建設，為人民調解工作創新發展提供有力支撐

重點加強三大保障建設。一是法律保障。切實貫徹《人民調解法》，推動《江蘇省人民調解條例》立法進程。二是隊伍保障。加快調解隊伍社會化、職業化、專業化建設;加強教育培訓，提高能力素質。三是經費保障。認真落實《人民調解法》關于國家對人民調解工作給予經費、物質保障、支持的規定;落實江蘇省財政廳、江蘇省司法廳關于轉發《財政部、司法部關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》的通知 (蘇財政2007)47號，將司法行政機關指導工作經費、人民調解委員會補助經費、人民調解員補貼經費、各專業性人民調解組織和人民調解工作室工作經費、專職人民調解員聘用經費“五項經費”納入財政預算;推動設立省級人民調解專項資金，在全省全面建立人民調解個案補助制度。

六、堅持抓工作指導與強化績效考核的統一，更加注重運用社會矛盾調處成功率納入科學發展考核指標體系這一重要政策推動工作落實

2008年，江蘇省委、省政府在學習實踐科學發展觀基礎上，制定了《關于建立科學發展評價考核體系的意見》，將社會矛盾糾紛調處成功率作為平安社會指數納入到對各級黨委、政府的考核指標體系。將調處成功率列入黨政領導科學發展考核指標體系為全國首創。它體現了省委、省政府對加強和創新社會管理的重視，也反映了省委、省政府領導對中國特色社會主義建設規律的認識提高到了一個新的高度。

現在省發改委和省統計局又將調處成功率列入《江蘇省社會發展水平綜合評價指標體系》和省八項工程監測指標體系，每年考核，定期發布，社會關注程度較高。

要認真總結四年來的考核經驗，從科學合理確定內容和指標、改進方式方法、完善考核手段著手，確保考核結果客觀真實、公平公正，提高它的權威性和公信度，以起到激勵先進、鞭策后進，推動調解工作科學發展的目的。

七、堅持發揮人民調解傳統方法優勢和運用現代信息技術的統一，更加注重運用信息技術助推人民調解創新發展

傳統的人民調解工作方法和手段具有不拘形式、靈活便捷、貼近群眾、貼近基層、貼近生活的特點。新形勢下，應繼續發揮這些傳統優勢。同時，要把現代信息技術與傳統工作方法、手段很好地融合、嫁接，做到相輔相成，相得益彰。這幾年，我們推廣運用人民調解軟件，鼓勵有條件的地區開展網絡調解，專家遠程會診指導，都取得了很好的效果。今年，人民調解案件通過軟件錄入上網的已近25萬件。今后，隨著全省司法行政系統信息化建設步伐的加快，我們要進一步重視做好這方面的工作，力求做到調解網上網下同時展開，培訓網上網下同時進行，檢查考評網上網下同時完成，進一步推進人民調解向規范化、信息化方向發展，更好地適應新形勢下化解矛盾糾紛的新要求。