談專職人民調(diào)解員制度

■胡緒隆 (湖北省十堰市司法局副局長)

談專職人民調(diào)解員制度

■胡緒隆 (湖北省十堰市司法局副局長)

為及時有效地化解各類矛盾糾紛，各地在發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)人民調(diào)解委員會作用的同時，逐步在公安、人社、衛(wèi)生、國土、環(huán)保等重點行業(yè)、領(lǐng)域探索建立了市、縣 (市、區(qū))級行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會或聯(lián)合調(diào)委會，選聘了一批專兼職的人民調(diào)解員，在及時化解重點行業(yè)、領(lǐng)域的矛盾糾紛中發(fā)揮了積極的作用，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)和社會各界的充分肯定。從長遠(yuǎn)看，建立專職人民調(diào)解員制度符合加強社會建設(shè)、提升公共服務(wù)的要求，將成為人民調(diào)解工作發(fā)展特別是市、縣 (市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解工作發(fā)展的方向。本文結(jié)合近年來的工作實踐和目前人民調(diào)解制度建設(shè)中存在的一些亟待解決的問題，就如何建立專職人民調(diào)解員制度談一點粗淺的看法。

一、建立專職人民調(diào)解員制度應(yīng)達(dá)成的幾個思想共識

村 (居)人民調(diào)解委員會作為最基層的群眾性自治組織，是由我國憲法強制設(shè)定且擁有人民調(diào)解員數(shù)量最多的人民調(diào)解組織。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整變化，矛盾糾紛也呈現(xiàn)出牽涉面趨廣、社會影響擴大等許多新的情況、新的特點，村(居)調(diào)委會顯然難以適應(yīng)，特別是在具有行業(yè)性、專業(yè)性特點的新型矛盾糾紛面前已力不從心。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)調(diào)委會、企事業(yè)單位調(diào)委會以及行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會等調(diào)解組織漸次出現(xiàn)。通過建立專職人民調(diào)解員制度來化解新型矛盾糾紛也逐漸引起各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和有關(guān)部門的思考。那么，要建立專職人民調(diào)解員制度，應(yīng)該首先解決好幾個觀念和認(rèn)識上的問題。

首先，專職人民調(diào)解不是一個應(yīng)急之策，而是一項社會公共服務(wù)工作。所謂專職人民調(diào)解員，通俗的解釋，是指專門從事人民調(diào)解工作的人民調(diào)解員。雖然其與通常含義上的社工有所不同，但是，它同樣是為了解決各種社會問題，并通過對各類矛盾糾紛的解決來推動社會關(guān)系的修復(fù)，促進社會的和諧。以我市為例，目前，全市共建立市、縣 (市、區(qū))級專業(yè)調(diào)委會或聯(lián)合調(diào)委會69個，聘任專職人民調(diào)解員420余人，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)從事人民調(diào)解工作的人民調(diào)解員，專兼職的人民調(diào)解員人數(shù)達(dá)680余人。他們熱愛人民調(diào)解工作，視這一工作為公益、為善行，傾心盡力做好矛盾糾紛的調(diào)處化解工作，每年調(diào)解的矛盾糾紛都在7000件左右。一方面，滿足了群眾對公共法律服務(wù)的需求，以方便、快捷、高效的服務(wù)促成了糾紛雙方的和解，避免了矛盾升級，減少了群眾訴累，為群眾解了難;另一方面，減少了社會不和諧因素，促進了社會的平安和諧穩(wěn)定，為政府分了憂。

其次，專職人民調(diào)解工作是一種勞動，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的報酬。報酬既是對人民調(diào)解員勞動付出的一種肯定和激勵，也是吸引人才和留住人才的一個有效辦法。要將專職人民調(diào)解工作列入政府購買公共服務(wù)目錄，通過政府購買服務(wù)的方式解決專職人民調(diào)解員的勞動報酬。從近幾年來先后建立起來的各級行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會人民調(diào)解員待遇落實的情況看，人民調(diào)解員的補貼經(jīng)費和調(diào)委會的補助經(jīng)費基本上都是其設(shè)立部門從單位公用經(jīng)費中解決的，而且報酬也相對較低，與其所做的工作和付出的勞動不相適應(yīng)。長此下去，這一崗位不僅吸引不了人，現(xiàn)有的調(diào)解人員也將難以留住。

再次，專職人民調(diào)解工作要作為公共服務(wù)的內(nèi)容，納入政府保障范圍。《人民調(diào)解法》第一章第六條明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障。財政部、司法部《關(guān)于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于加強行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解委員會建設(shè)的意見》和我市市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)的《關(guān)于加強行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解委員會建設(shè)的實施意見》等文件中，也都對人民調(diào)解工作經(jīng)費保障問題作出了規(guī)定，提出了要求。可以說，上述文件中對經(jīng)費保障的要求是明確的，各級政府應(yīng)當(dāng)按照文件精神的要求，切實把人民調(diào)解工作經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，納入政府保障范圍。但從目前市、縣(市、區(qū))行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的經(jīng)費保障情況看，人民調(diào)解工作經(jīng)費普遍未納入政府財政預(yù)算。這一問題如果長期得不到有效解決，專職人民調(diào)解員制度將難以真正建立，即使建立了也將難以持久。

二、建立專職人民調(diào)解員制度應(yīng)規(guī)范的幾個制度設(shè)計

一是規(guī)范專職人民調(diào)解員制度在社會治理中的定位。建立專職人民調(diào)解員制度，其根本目的是要解決人民群眾在生產(chǎn)生活中遇到的矛盾和問題，依法維護公共利益、公民權(quán)益和社會秩序，并籍此推動法律的普及和法治社會建設(shè)，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。從這個角度出發(fā)，專職人民調(diào)解員制度就理應(yīng)是加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會治理的一項具體內(nèi)容，是社會公共服務(wù)的重要組成部分，是一項民生工程，應(yīng)該加以頂層設(shè)計。目前的行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會作為專職人民調(diào)解員制度的一種探索和嘗試，在其已經(jīng)逐步為社會各界和廣大人民群眾所了解和認(rèn)可，作用還有發(fā)揮空間的情況下，應(yīng)統(tǒng)一制度設(shè)計，明確行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會及人民調(diào)解員在社會治理中的職能定位，真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。

二是規(guī)范專職人民調(diào)解員的職業(yè)準(zhǔn)入。目前已建立的各級行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會或聯(lián)合調(diào)委會的人民調(diào)解員，是從熱愛人民調(diào)解工作的退休老黨員、老干部、退休法官、檢察官、公安民警、司法行政工作人員和律師中，經(jīng)行業(yè)主管部門選聘和司法行政部門培訓(xùn)后上崗的。他們熟悉本部門、本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)，也具備一定的法律專業(yè)知識和調(diào)解的方法技巧。但是，隨著疑難、復(fù)雜矛盾糾紛的逐漸增多，對人民調(diào)解員的文化修養(yǎng)、法律素養(yǎng)、專業(yè)技能等方面的素質(zhì)也相應(yīng)地提出了更高的要求。因此，為適應(yīng)新時期人民調(diào)解工作特別是作為一項制度建設(shè)的需要，在進行專職人民調(diào)解員制度設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)提高專職人民調(diào)解員的職業(yè)準(zhǔn)入條件，建立選拔培養(yǎng)、持證上崗和分級分類管理等制度，確保專職人民調(diào)解員具備崗位所需要的基本素質(zhì)和能力。

三是規(guī)范專職人民調(diào)解員的職業(yè)管理。要按照職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化的要求，總結(jié)和推廣各地在實踐中探索總結(jié)出的一些好的經(jīng)驗和做法，建立起一套行之有效的專職人民調(diào)解員的選聘解聘、教育培訓(xùn)、工作規(guī)程、權(quán)利義務(wù)、行為規(guī)范、考核獎懲等管理制度，確保管理有序、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)順暢，逐步形成專職人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的長效工作機制，不斷激發(fā)專職人民調(diào)解員的職業(yè)歸屬感和職業(yè)尊榮感，把專職人民調(diào)解員隊伍建設(shè)成為化解各類矛盾糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定的一支重要力量。

三、建立專職人民調(diào)解員制度應(yīng)解決的幾個基本問題

一是要解決好專職人民調(diào)解員的來源和構(gòu)成問題。適應(yīng)醫(yī)患糾紛、交通事故、勞動爭議、征地拆遷、環(huán)境保護、物業(yè)管理等特定行業(yè)、重點領(lǐng)域矛盾糾紛多發(fā)高發(fā)的實際，各地按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于加強行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解委員會建設(shè)的意見》，先后建立起了行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會或聯(lián)合調(diào)委會，選聘了人民調(diào)解員，專事特定行業(yè)、重點領(lǐng)域矛盾糾紛的調(diào)解，在化解特定行業(yè)、領(lǐng)域的矛盾糾紛中發(fā)揮了獨特的不可替代的作用。但是，行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會的人民調(diào)解員大多是退休人員，普遍存在文化層次不高、年齡偏大等問題，雖有經(jīng)驗但知識不足，雖有熱情但精力不濟。要建立專職人民調(diào)解員制度，需要進一步拓寬渠道，通過公開招聘選拔等人才競爭機制，吸納未就業(yè)大學(xué)生、具有法律職業(yè)資格的人員及其他方面的人才進入人民調(diào)解員隊伍，以改變?nèi)嗣裾{(diào)解員隊伍的知識結(jié)構(gòu)，形成合理的年齡梯次結(jié)構(gòu)。

二是要解決好經(jīng)費的保障問題。建立專職人民調(diào)解員制度，必須要有穩(wěn)定的經(jīng)費支持，包括人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費、人民調(diào)解委員會的工作補助經(jīng)費和人民調(diào)解員的補貼經(jīng)費 (分為基本補貼和辦案補貼)。調(diào)委會的工作補助經(jīng)費可參照同級政府部門公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，作為行業(yè)主管部門的類款項列入財政預(yù)算，專款專用;專職人民調(diào)解員的基本補貼按不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY的標(biāo)準(zhǔn)列入財政預(yù)算，實行逐月發(fā)放;辦案補貼在明確案件補貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，采取“以案定補”的方式發(fā)放，或由財政在年底予以追加的方式發(fā)放。

三是要解決好制度建立路徑的問題。目前，在各級行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解委員會中，人民調(diào)解員的構(gòu)成是不盡相同的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)，調(diào)委會大都與司法所或綜治辦 (維穩(wěn)辦)、信訪接待中心放在一起。這部分人民調(diào)解員既要抓政務(wù)，又要抓矛盾糾紛的排查調(diào)解，有的甚至一身兼數(shù)職，做不到專，也難以專。如果另外選聘人員作為專職調(diào)解員，不僅要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工作人員的數(shù)量，而且會進一步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的公用經(jīng)費支出。因此，專職人民調(diào)解員制度可考慮從縣 (市、區(qū))和市一級先行探索，將建立專職人民調(diào)解員制度作為一種方向，以行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會作為依托，在組織機構(gòu)、人員隊伍、制度建設(shè)、經(jīng)費保障等方面積極探索，為建立規(guī)范的專職人民調(diào)解員制度積累經(jīng)驗。

(責(zé)任編輯 張文靜)