法律援助提供模式研究
——中國 “專職模式”辨析

■桑 寧 (司法部法律援助中心副主任)

法律援助提供模式研究
——中國 “專職模式”辨析

■桑 寧 (司法部法律援助中心副主任)

法律援助提供模式是法律援助服務市場化國家普遍關注的一個話題。有關法律援助提供模式的研究，爭論也已持續了幾十年。由于各國的情況不同，影響法律援助提供模式的因素十分復雜，對法律援助提供模式在不同背景下表現出的優劣勢，始終沒有較為一致的認識。爭論還將繼續，只要影響提供模式的環境因素不斷地變化，各國對法律援助提供模式的探索選擇就不會停止。

什么是法律援助提供模式?到目前還沒有一個較為學術性的定義，有關法律援助提供模式的名詞也經常被誤解。加拿大專家戴維·克里勃曾給出一個詞匯表，將法律援助方式分為主要的服務和次要的服務，主要的服務包括混合模式、專職律師模式、司法保障模式、合同模式。次要的服務包括:社區診所、值班律師、非律師法律援助提供者、慈善服務、預付費律師保險、其他間接的服務。克里勃還提醒人們不要過分依靠這些概念去理解法律援助制度，法律援助的服務方式主要取決于不同的社會資源和法律背景。無論克里勃的歸納是否稱得上學術權威，但至少是對現存的法律援助方式作了盡可能全面的概括，有助于我們對法律援助提供模式在一個統一的語境下進行探索。圍繞法律援助提供模式有一些關鍵詞:需求、費用、效率、質量，包含了法律援助提供模式基本的價值取向。人們對法律援助提供模式的選擇，無非是在不同的社會資源和法律背景下，將這些價值的優先性做一個排序，當然，最好的提供模式是這些價值兼而有之，但實際卻很難做到。

克里勃定義的法律援助主要服務中，專職模式是指由政府通過合同雇傭專職律師來提供法律援助服務;司法保障模式是由當事人自己選擇私人律師，政府按規定標準付給私人律師費用;合同模式是政府通過競爭或非競爭的方式與律師或律師事務所訂立合同要求他們提供法律援助服務;混合模式是指在一個地方，上述的幾種提供模式混合并存。政府的法律援助管理者選擇什么樣的法律援助提供模式，主要看實踐中這些提供模式的那些價值更加突出，更能滿足本地區法律援助的實際需要。通常人們認為，專職模式更節省費用，效率較高，傾向于專職模式者還認為專職模式的服務質量優于司法保障模式。司法保障模式則強調當事人的自治權，靈活度高，但費用相對昂貴，在法律援助資源較豐富的地方，人們更傾向于選擇這種模式。合同模式主要應用于政府法律援助管理力量較為薄弱的地方，通過訂立合同，可以將法律援助的一些管理責任交給律師或律師事務所。

盡管影響法律援助提供模式的因素十分復雜，在不同情況下，各種因素的影響作用也不一樣，但作為法律援助的供給者政府在思考這些問題時所持的基本立場和角度是大致相同的，就是如何用有限的資源，去購買物美價廉的服務，來滿足社會的多樣化需求，提高法律援助的整體效益。也就是說，只有當政府作為法律援助的購買者，思考和選擇什么樣的提供模式才具有意義。正是產品、價格、質量、效率這些市場要素的作用，才使得不同的法律援助提供模式具有特殊的價值功能。作為一個研究的視角，從市場化的角度研究分析法律援助提供模式對中國的研究者來說尤為重要，離開了這一立場和角度，研究法律援助提供模式還有什么意義?

熟悉中國情況的研究者都知道，在中國，有關法律援助提供模式的研究和爭論并沒有市場化國家那么緊迫和激烈，有點四平八穩，不緊不慢。只有在涉及法律援助體制的重要問題的時候，法律援助提供模式問題才開始進入人們的視野，而且是以體制的要素形式出現的，把法律援助提供模式當成了政府法律援助機構的一個職能，開始成為人們關注的一個話題。聰明的人都可以看得出來，這與克里勃創造的統一語境下，關于法律援助提供模式的話題已經完全不同了。在中國的語境下，關于法律援助提供模式，尤其是專職律師模式，離開了市場化的價值取向，已經成為影響和決定中國法律援助體制的一個關鍵問題。假如沒有體制改革的壓力，或許對法律援助提供模式的研究還會這么四平八穩、不緊不慢地推進下去。無奈是體制改革的迫切要求，把法律援助提供模式，尤其是專職律師模式問題逼入了一個死角，現在最迫切的問題不是要找到一個解決的方案，而是要找到一個正確的方向，把人們從迷失的叢林中引領出來。

中國真的有“專職模式”嗎?這種提問的開始方式是為了減少一些不必要的鋪墊，盡快把人們引入本文要重點討論的話題——中國是不是存在法律援助服務的“專職模式”。相信大多數法律援助管理者一直堅信“專職模式”是中國的一種客觀存在，不論從什么樣的語境下討論這個話題，中國的法律援助機構中有注冊律師4810人，年辦理法律援助案件187147件，是確鑿無疑的事實。人們就是憑著這樣一種直覺去思考專職模式的問題，輕松自然地運用著“專職模式”這個概念。然而與一些市場化國家所不同的是，中國專職模式的話題并未引出有關成本、質量、效率等普遍問題的深度思考，而是同中國法律援助體制問題緊密聯系起來，這不能不讓人對中國“專職模式”的實質產生一定的懷疑，中國的“專職模式”與克里勃定義的“專職模式”是一回事嗎?

從這個疑問發出，筆者找到了一個辨析中國“專職模式”的簡單方法，就是拿中國的專職模式與克里勃定義的“專職模式”進行比較。首先是身份的比較，克里勃的“專職模式”中，專職律師是指由法律援助機構通過合同雇傭私人律師專門提供法律援助服務，專職律師的身份仍是私人律師。中國的“專職模式”中，專職律師是指法律援助機構中的政府工作人員，因其具有法律職業資質，在必要時可以機構工作人員的身份為當事人提供一些專業的法律服務。其次是職責的比較。克里勃的“專職模式”中，專職律師是法律援助機構雇傭的私人執業律師，其職責就是為法律援助當事人提供專業的法律服務，不參與政府對法律援助的各項管理工作。中國“專職模式”中的專職律師，是法律援助機構中的管理者，其主要職責是管理法律援助事務，體現政府的管理功能，只是在必要的時候，比如社會的法律援助提供者資源不足，無法滿足社會的需求時，可以以法律援助機構工作人員的身份(《法律援助條例》的特殊規定)為當事人直接提供法律服務。最后是管理方式的比較。克里勃“專職模式”中的專職律師，是通過雇傭合同確定法律援助機構與私人律師雙方的權利義務關系進行管理的，中國“專職模式”中的專職律師，由于其身份是政府工作人員，因此是依照有關法律進行管理的。

除了從定義上比較，看出這些明顯的不同以外，在實踐中，兩種“專職模式”引發的爭論焦點也完全不同。克里勃“專職模式”爭論的焦點是這種模式與其他模式相比，誰的效率更高，質量更好;而中國的“專職模式”爭論的焦點卻聚集到法律援助體制和管理問題上。我們常聽到的話就是法律援助機構的職能到底是什么?“專職律師”到底是執業律師，還是國家工作人員?

問題已經明擺出來了，不用筆者判斷，想必大家都可得出一個清晰的結論，至少可以看出中國的“專職模式”不是克里勃定義的那個“專職模式”。接下來的困難就是失去了克里勃提供的有關提供模式的語境，我們又如何認識中國的“專職模式”呢?根據筆者的研究認為，適當追溯一下這一模式的歷史起源，有助于人們對中國“專職模式”的理解。

中國的法律援助事業是伴隨著中國的律師業一起成長、成熟的，中國早期的法律援助就是建立在國辦律師事務所基礎上的。1994年以后，隨著國家法律援助制度逐步確立，許多地方政府法律援助機構在原來的國辦律師事務所的基礎上脫胎而來。轉變成為政府的法律援助機構后，仍然保留著許多服務機構的傳統和習慣。國家法律援助制度建立初期，律師業也不像今天這樣成熟，全國許多地方還沒有律師或只有很少的律師，無法滿足法律援助事業發展的需求，因此法律援助機構中具有律師職業資格的人員便成為社會資源不足的一種有效補充;尤其是在一些沒有律師的地方，法律援助機構中具有律師職業資格的工作人員，就成了當地法律援助服務的唯一提供者。鑒于這樣的歷史現實，2003年國務院頒布的《法律援助條例》規定法律援助機構的工作人員可以根據需要，直接為公民提供法律援助服務。在隨后的實踐中，法律援助機構中保留下來的服務傳統和《法律援助條例》規定許可的因素，使許多法律援助機構表現出了對公民直接提供法律援助服務的偏好。促成這一偏好的還有一個非常重要的因素——利益，法律援助機構工作人員辦理法律援助案件可以獲得一定的好處。這些歷史的、現實的因素交織在一起，漸漸形成一種難以控制的趨勢。2012年法律援助機構工作人員共辦理法律援助案件187147件，占案件辦理總數的21.8%，法律援助機構中有職業資質的人員人均辦案39件，居各類法律援助人員辦案數之首，這就難怪人們堅信中國“專職模式”的存在了。

既然中國的“專職模式”不是克里勃說的那個“專職模式”，就需要對中國的“專職模式”重新下一個定義。其實這并不難，從政府公共服務的理論分析，中國“專職模式”的實質，就是政府直接提供公共服務。如果一定要用一種模式來形容，也可以叫做政府直接提供法律援助服務的模式。政府公共服務的方式大體上可分為兩大類，一種是購買式的，用市場化的方法，政府向社會提供者購買公共產品或服務。另一種是直接提供式的，在缺乏社會提供者，不具備市場化的條件下，政府為了保證公民能夠平等地享有公共服務的機會，可以直接為公民提供公共服務。國務院《法律援助條例》正是在后一種背景下，許可法律援助機構工作人員根據需要直接為公民提供法律援助服務。

弄清楚中國“專職模式”的實質后，再從這個新定義的性質分析一下中國的“專職模式”，就會發現一些很實際的問題:

一是法律援助機構角色錯位。法律援助機構是政府為推動法律援助事業發展而設立的一個專門機構，是中國法律援助的管理者。一些法律援助機構偏重于直接為公民提供法律援助服務的趨勢，不僅嚴重削弱了其作為政府管理者的功能，造成管理缺失，妨礙了公眾對法律援助的認知，對政府的認同，而且與提供者錯位，導致法律援助機構的建設背離了正確的方向，以至于有相當一部分人根本分不清法律援助機構到底是法律援助的管理者，還是法律援助的提供者。

二是法律援助機構功利化。有相當一部分人還分不清政府購買服務和直接提供服務的本質區別，所以在實踐中，并未對政府直接提供服務的行為加以嚴格限制，至使法律援助機構工作人員在直接為公民提供法律援助服務的同時又獲得了巨大的市場利益。用一句通俗的話講，就是政府的法律援助管理者，一手抓著法律援助市場的監管，一手抓著法律援助市場的機會，既當裁判員，又當運動員，在市場利益的驅動下，法律援助機構的職責重心發生了偏移，趨利化傾向日趨嚴重。

三是造成法律援助機構內部管理的混亂。法律援助機構工作人員辦案還拿到補貼，不僅與其公職身份的有關法律規定相悖，而且極易造成法律援助機構內部工作人員之間的利益沖突。實踐證明，法律援助機構與法律援助服務市場過于緊密的聯系，極易為機構腐敗埋下隱患。

至此，應當有一個結論了。中國并沒有市場化國家普遍關注的那個“專職模式”;中國“專職模式”的實質是政府直接提供的法律援助服務;中國的政府直接提供法律援助服務模式必須徹底割斷與市場的聯系，法律援助機構工作人員不允許從辦案獲取任何利益。在這些方面不下大決心，不做嚴格的限制，中國法律援助機構的建設與發展就很難走上正軌。2013年在國際法律援助組織會議上一些專家對政府參與直接提供法律援助服務的情況表現出一定的擔憂，中國當然也不能置身事外。

(責任編輯 趙海鷗)