關于我國水土保持規劃有關問題的思考

張 鋒，沈 波

(松遼水利委員會，吉林 長春 130021)

2010 年，水利部以水規計〔2010〕540號文件批復了《全國水土保持規劃項目任務書》。該規劃是新中國建立60多年來首次編制的全面、系統的水土保持綜合規劃，是解決我國四大水問題的重要基礎性、戰略性、指導性規劃，也是貫徹新水土保持法的重要利器，關系到今后20年水土保持工作的發展。作為規劃的參與者，我們將參與規劃的一些認識與思考提出來，愿與諸同仁交流和探討，以促進這項工作的開展。

1 對區劃原則的理解

1.1 區內相似性和區間差異性原則

區域由多個地理單元組成，各自然單元因地帶性因素和非地帶性因素表現為相似性和差異性。水土保持區劃就是以水土流失防與治的大策略為主導性因素，對各自然單元進行歸類劃分，做到區內差異性最小、區間差異性最大，從而滿足集中連片治理與集中預防保護的需要。相似性主要表現為:同一區內的水土流失現狀、水土保持主導功能應一致，同一區內經濟社會發展方向基本相同，同一區內水土流失治理方向和防治措施基本一致［1－2］。

1.2 綜合性和主導因素相結合的原則

進行區劃時須充分考慮影響水土流失發生、發展及水土保持工作順利開展的各種因素。在眾多因素中，主導因素對整個生態系統的發展和演替起著決定性作用，次要因素受主導因素的控制而呈現出與主導因素同步的演替規律。因此，在對眾多因素進行相關分析的基礎上，應取大舍小，篩選出主導因素。

1.3 定性分析與定量分析相結合的原則

以定性分析為主的專家集成法存在著主觀性強、不夠精確的缺點，而采用選取指標、模式定量化的方法也往往與實際情況相偏離。因此，本次水土保持區劃采取定性分析與定量分析相結合的方法。

1.4 自上而下與自下而上相結合的原則

水土保持區劃是一個綜合性區劃，必須采取自上而下與自下而上相結合的方法，通過集思廣益、上下聯動，從而保證區劃的科學性。自上而下體現的是“頂層設計”理念，從系統、全局的角度進行考慮，保證宏觀格局及以后規劃的方向;自下而上體現的是廣泛的理念，讓地方、社會及各個所謂的利益相關方都參與進來，從區劃最小單元進行分析，從而保證區劃的科學性、客觀性和精準性［3］。

1.5 縣級行政邊界基本完整的原則

水土保持區劃是為區域環境保護決策、水土保持防治規劃及規劃措施的有效實施服務的。目前我國正在將規劃納入國家行政管理范圍，建立規劃管理行政責任追究制度［4］。因此，區劃應在考慮自然單元完整性的基礎上，盡量保持行政區劃的完整性，這樣一是可以方便領導層決策及水土保持規劃任務的分解與落實，二是能使水土保持規劃最大可能地與農業、林業、社會經濟等規劃銜接，三是便于規劃過程中資料、數據的收集及分析比較。在實際規劃工作中，必須根據實際情況，處理好整體與局部、共性和個性的關系。

2 規劃有關問題的探討

2.1 關于水土流失現狀數據的獲取

沒有及時、準確的水土流失數據，就很難較好地把握水土保持規劃的方向。目前，各流域機構掌握的水土流失數據主要是2000年的數據，時隔10年了，實際情況已經發生了不小的變化。此外，2009年水利部頒布了《東北黑土區水土流失綜合防治技術標準(SL 446—2009)》、《巖溶地區水土流失綜合治理技術標準(SL 461—2009)》，這兩個標準中的土壤侵蝕強度分級標準與一直沿用的國家標準存在很大差異。因此，在全國水利普查數據出臺之前，水土流失現狀數據的應用成為制約規劃編制的一大瓶頸。在這種情況下，筆者認為水土流失現狀數據應以2000年第二次土壤侵蝕遙感調查成果為基礎，根據各地區10年(2001—2010年)完成的治理數據，結合中國水土流失與生態安全科學考察、國家水土流失動態監測成果進行修正。

2.2 關于目標和控制性指標的選擇

目前，有關部門及專家總是希望水土保持像其他涉水專業一樣提出控制性指標。顧名思義，控制性指標就是制約人們的行為，讓人類活動不要超越某種界線的定量指標，如消耗指標、利用指標、排放指標等，否則將出現不良的后果。控制性指標有3個特點:①必須是定量的，否則不易執行;②從好的方面向壞的方面發展的一個警戒線;③用來控制、制約的是人類活動。目標也相應地有3個特點:①定性或者定量的;②向好的或者更好方面發展，超越后效果往往會更好;③命令、引導人們去實現。

水土流失已成為我國的頭號環境問題，我們不能容許水土流失繼續惡化，也不能容許水土保持方案申報率、實施率隨意降低，否則會給水土保持管理部門工作的不作為找到合適的理由。因此，水土保持目標不宜被控制性指標取代。

2.3 關于水土保持區劃和“兩區”劃分的銜接

水土保持專業有水土保持區劃，又有水土流失重點預防區和水土流失重點治理區(以下簡稱“兩區”)劃分，二者容易被混淆。二者的聯系點在哪里?在全國水土保持規劃中是先進行水土保持區劃還是先進行“兩區”的劃分?

筆者認為，區劃是為分區防治方略、項目布局與規劃方案的制定提供決策依據的，其側重點是水土流失防治方向的確定和水土保持工程項目的落實。重點是個相對的概念，有重點就會有非重點。考慮到我國水土流失防治任務非常艱巨和國家財力有限的實際，水土流失治理必須區別對待、分類指導、突出重點、分步實施。“兩區”側重于水土保持工程項目安排的先后及對生產建設活動約束的程度，因此規劃中須先進行區劃，三級區劃完成后進行水土保持主體功能定位，然后依據每個區劃單元水土保持主體功能作用的大小，再進行“兩區”劃分，哪個區劃單元水土保持主體功能強則列入“兩區”的備選名單。

2.4 關于規劃與新水土保持法的銜接

我國水土流失面積占國土面積的37%，目前仍呈惡化的趨勢。據分析，若依靠現有的國力，把我國的水土流失土地初步治理一遍，需要近半個世紀，而且需要數千億元的資金。治理任務重、投入資金有限，在這種現狀下就必須調整思路，尋找新的防治對策。新水土保持法提出了“預防為主，保護優先”的方針，提出“加大生態修復力度”和進行“生態補償”，此次規劃中應貫徹新水土保持法的有關規定。第一，彌補原有規劃以工程措施為主的不足，強化非工程措施;第二，充分利用生態修復水土流失防治新思路，將水土保持生態補償機制和補償費制度納入規劃;第三，對區域進行防治緊迫性分析，對侵蝕地類進行治理的可行性分析，依據治理能力和輕重緩急，集中力量打殲滅戰，在短期內見到大的效益。

2.5 水土保持規劃與相關規劃的協調

水土保持規劃是一個綜合性很強的規劃，與其他相關規劃密切相關，并不是孤立存在的，其編制過程也是與其他相關規劃銜接、協調的過程，這本身也是一個科學論證的過程。其他部門涉及到水土保持的相關規劃也是如此。然而，由于缺乏統一協調機制，各部門的規劃可能存在自成體系、各自為戰、各搞一套的事實［5－7］，對于單獨部門來說是合理可行的，但不一定與水土保持總任務相協調，甚至出現交叉重復甚至相互矛盾的問題，規劃的成本將增加，規劃的效果將較低，同時也影響了各規劃的權威性。筆者認為，水利部應以此次規劃為契機，成立林業、農業、環保等多部門參與的規劃協調組織。這樣做一是可以加強部門之間的溝通，理順各部門在水土保持工作中的協作和合作關系，理順各部門規劃的主從地位關系;二是有利于與各部門、各層次的相關規劃銜接，吐故納新，確保規劃內容不遺漏、不交叉，保證此次規劃的全面性;三是樹立共同的戰略目標，統一新形勢下水土流失防治工作的思路和工作重點，并將此次規劃任務進行部門分解。

3 結語

本次規劃是新中國建立以來首次全面、系統的水土保持綜合性規劃，規劃過程中要發動不同專業、不同人士獻計獻策，通過不斷的交流、探索、完善，提高規劃質量，達到優化水土資源、防治水土流失的目的。

［1］唐克麗.中國水土保持［M］.北京:科學出版社，2004:576－614.

［2］景可，王萬忠，鄭粉莉.中國土壤侵蝕與環境［M］.北京:科學出版社，2005:343－359.

［3］劉軍會，傅小鋒.關于中國可持續發展綜合區劃方法的探討［J］.中國人口·資源與環境，2005，15(4):11 －14.

［4］王治國，王春紅.對我國水土保持區劃與規劃中若干問題的認識［J］.中國水土保持科學，2007，5(1):105 －109.

［5］水利部，中國科學院，中國工程院.中國水土流失防治與生態安全——水土流失防治政策卷［M］.北京:科學出版社，2010:119－143.

［6］李飛，郜風濤，周英，等.中華人民共和國水土保持法釋義［M］.北京:法律出版社，2011:246－262.

［7］朱顯謨.試論我國水土保持工作中的實踐與理論問題［J］.水土保持通報，1993，13(1):1 －6.