福建省松材線蟲病防控的法規問題及建議

詹祖仁，張龍華，詹斐，張春蘭，張登強

（福建省尤溪縣森林病蟲害防治檢疫站，福建 尤溪365100）

松材線蟲病（Bursaphelenchusxylophilus）是我國最具破壞性的生物災害之一，傳播途徑廣，蔓延速度快，防治難度大，松樹一旦感染上松材線蟲病最快的40多天即可枯死，從發病到全林毀滅只需3～5年時間。福建省松材線蟲病自2001年首次在廈門市發現以來，擴散迅猛，已先后在8個設區市的32個縣（市、區）發生［1］，累計發生面積達1.25萬hm2，除治皆伐松林1.33萬hm2，清除枯死木100多萬株，不僅給林農造成的經濟損失，而且重點生態區位的生態功能受到嚴重影響。松材線蟲病主要是通過人為調運疫木及其制品得以遠距離傳播［2］，防控工作最關鍵的是有效遏制疫木及其制品（含光纜盤、電纜盤、包裝箱等）的流動，它涉及到方方面面，是一項社會性、政策性、法制性很強的工作，沒有強有力的法律法規支持與保障是很難取得成效的。

1 松材線蟲病防控的法規問題

福建省自1986年4月省人民政府批轉省林業廳制訂的《福建省森林植物檢疫條例實施辦法》以來，一直未再出臺地方性森防檢疫法規、規章。目前，福建省防控松材線蟲病所依據的仍然是1992年5月國務院修改發布的《植物檢疫條例》、1994年7月林業部發布的《植物檢疫條例實施細則（林業部分）》和2000年1月國務院發布的《森林法實施條例》，以及政府、部門的一些規范性文件等。由于政府、部門規章、規范性文件效力等級較低，無權設定行政許可，對違法行為行政處罰力度不夠，對政府層面防治責任規定不夠明確。特別是20年來防控形勢和要求都發生了變化，國家早期制定的檢疫法規已經不能適應松材線蟲病防控工作需要，嚴重影響疫情防控力度與成效。

1.1 松材線蟲病防控行政許可法規不完善

《植物檢疫條例》和《植物檢疫條例實施細則（林業部分）》對應施檢疫的森林植物及其產品在省內非疫情縣級行政區域之間調運，都沒有明確必須經過檢疫。《植物檢疫條例實施細則（林業部分）》第十六條“出口的應施檢疫的森林植物及其產品，在省際間調運時應當按照本細則的規定實施檢疫?！倍谑日{運的也沒明確要實施檢疫。1986年4月福建省人民政府批轉的《福建省森林植物檢疫條例實施辦法》第九條規定“所有森林植物種子、苗木及其它繁殖材料、林產品、花卉等的調運，都必須進行檢疫。”但這是1992年5月國務院修改發布《植物檢疫條例》之前制訂的規章，現在是否適用不得而知。目前省內非疫情縣級行政區域之間調運森林植物及其制品（含木質包裝和電纜盤）施行檢疫主要依據《森林法實施條例》第三十六條“申請木材運輸證，應當提交檢疫證明”和《國家林業局關于加強松科植物產品檢疫管理的緊急通知》（林發明電［2002］14號（加急））“所有我國境內調運的松科植物及其制品（含木質包裝和電纜盤）都必須持有《植物檢疫證書》，否則，按違章調運論處?！钡纫幎▓绦?。但在省內縣際間調運松科植物及其制品如果不辦理木材運輸證，特別是非經營性涉木單位（個體戶）把松木質包裝和電纜盤等作為附屬品調運時不要辦理木材運輸證，就會發生逃避檢疫的問題，從而導致松材線蟲病隨疫木制品調運傳播擴散。而國家林業局《緊急通知》（林發明電［2002］14號）文件對違反規定要求按違章調運論處，但為什么在2011年1月25日公布的《國家林業局關于廢止和修改部分部門規章的決定》（國家林業局令第26號），卻沒有把這一內容寫進《植物檢疫條例實施細則（林業部分）》，既然沒有上升為規章內容，那按違章調運論處也就成了一句空話，根本無法保障省內縣際間調運松科植物及其制品（含木質包裝和電纜盤）都經過檢疫。

1.2 松材線蟲病防控檢疫監管法規嚴重缺位

國家法律、法規未對松科植物及其制品的生產、調運、使用作詳細、明確的具體規定，福建省也沒有地方性法規、規章明確省內跨縣級行政區域調運松科植物及其制品必須事先向調入地森林植物檢疫機構（簡稱“森檢機構”）進行檢疫報檢，遵守準入許可制度，以及在調運貨物抵達時必須向當地森檢機構報告。如果涉木單位（個體戶）擅自從省內其他縣（市、區）調入松原木及松木制品，而省內調出地檢疫證書簽發后，又不要求網絡傳送相關資料，調入地森檢機構根本無從得知，必然使檢疫監管和復檢出現漏洞。有的是以文件要求相關單位在購（訂）松木及木質包裝材料貨物合同時，必須訂明檢疫防范要求條款，并要求其對調入的松木包裝材料當場查驗《植物檢疫證書》，建立進出倉登記和臺帳管理制度，指定專人負責，明確每批次來源、去向。等等。但有關單位如果沒有或不按要求做，由于沒有任何違反規定的處罰法規依據，森檢機構除了宣傳教育就沒有什么辦法可以把檢疫監管執行到位。

1.3 松材線蟲病防控工作主體不明確

1989年11月國務院發布的《森林病蟲害防治條例》第四條把防治責任主體表述為“誰經營，誰防治”，這對生態公林來說顯然不準確［3］，特別是沒有其他法律法規明確松材線蟲病防控工作是政府行為，并對其職責提出明確要求，規定其應當將防控經費列入各級財政預算，也沒有對林業、工商、電力、廣播電視、通信等部門的職責作明確的規定。只有文件規定各級政府是林業有害生物防治工作的責任主體，主要負責同志是第一責任人，分管負責同志為主要責任人。全面實行“雙線”目標管理責任制（林業有害生物成災率納入政府任期目標責任制，無公害防治率、測報準確率、產地檢疫率納入林業部門考核目標責任制）。松材線蟲病防控工作堅持“屬地管理、政府主導、部門盡責、社會參與”的原則。《植物檢疫條例》第十六條規定“進行疫情調查和采取消滅措施所需的緊急防治費和補助費，由省、自治區、直轄市在每年的植物保護費、森林保護費或者國營農場生產費中安排?！睂υO區市和縣級政府也都沒有明確要求。由于文件效力差，真正落實起來非常困難。比如：國家林業局實行的“雙線”目標管理責任制，更多的是對行業自身業務工作的約束，而對政府乃至林業主管部門并沒有多大約束力，操作性和實用性不強［3］，尤其是涉及到經費問題，往往是畫餅充饑，更有甚者只講工作不講經費，沒有把松材線蟲病防控工作中的疫情監測調查、松枯死樹清理、松墨天牛防治等費用落實到位，相關部門也應付了事，《限期除治通知書》制度等難以執行，影響松材線蟲病的有效防控。

1.4 松材線蟲病防控工作行政執法無力

由于檢疫法律法規建設滯后，對部門、單位和個人沒有建立起松材線蟲病防控責任追究制度，缺乏職、權、責相統一的原則，致使一些不按要求使用松科植物及其制品等案件無力查處。有的地方出于地方保護主義，發現松材線蟲病疫情不及時報告，沒能第一時間劃為疫區（點）管理，使真正的疫木當作非疫木進入流通渠道進行傳播擴散，沒有人追究管理者和傳播擴散者的責任。有的執法者經過多年松材線蟲病防控的艱苦工作后存在厭戰情緒、懈怠心理，對一些違法違規行為熟視無睹，造成少數違法經營、加工、利用、調運松木的行為沒有得到應有的法律制裁，違章行為難以杜絕?！吨参餀z疫條例實施細則（林業部分）》不僅行政處罰種類少，而且處罰的額度也小，對違規行為只處以50～2000元罰款。這是20世紀90年代制定的標準，到今天還在執行，處罰力度實在太小，沒有一點威懾力。福建省成立林業行政綜合執法大隊后，又以文件形式把法律法規授權給森檢機構的檢疫行政處罰權收歸其統一行使，林業主管部門不再將《森林病蟲害防治條例》規定的行政處罰權委托給森檢機構，森檢機構不再享有森防檢疫行政處罰權，致使行業地位本來就低的森檢機構進一步喪失威力，這在一定程度上也影響了松材線蟲病防控工作的檢疫執法和監督管理力度。

1.5 松材線蟲病防控工作預防措施不到位

現行的林業有害生物防治方針是“預防為主，科學治理，依法監管，強化責任”，雖然預防始終擺在方針的首位，但實際工作中卻難以落實到位，重培育輕保護，重防治輕預防的思想根深蒂固，經常出現“平時無人問，災時忙一陣”和“救災有錢，防災無錢”的現象［3］。這也是和森防檢疫法規不健全有關，沒有對林業有害生物預防工作的措施和程序以法規方式給予規范。如：沒有相關法規對松材線蟲病的疫情監測、疫情報告、疫木管理、防治方案、防治措施以及林相改造作出具體規定。經常由于疫情監測、普查經費不落實，致使監測普查這樣重要的預防工作走過場、搞形式，無法在第一時間發現疫情并采取措施，造成疫情擴散蔓延。福建省沒有依據《植物檢疫條例》、《國務院辦公廳關于進一步加強松材線蟲病預防和除治工作的通知》（國辦發明電〔2002〕5號）相關規定，將全省松材線蟲病未發生區劃分為預防區和重點預防區進行分類施策加以預防保護。

2 松材線蟲病防控的法規完善建議

根據《行政訴訟法》第五十二條和第五十三條規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照部門規章和地方性規章?？梢姡幷略谛姓V訟中效力很低只處于參照地位，而文件更無地位可談?！吨参餀z疫條例》第十條“省、自治區、直轄市內調運植物和植物產品的檢疫辦法，由省、自治區、直轄市人民政府規定?！闭f明省人民政府可以根據法規授權制定省內調運植物和植物產品的檢疫辦法，增設一些必須的檢疫行政許可和行政管理職能事項，以解決松材線蟲病防控的法規問題。防控松材線蟲病是森林資源保護工作的難題之一，目前福建省潛在松材線蟲病疫情仍呈明顯擴散蔓延態勢。為有效遏制松材線蟲病發生危害，保護占全省有林地面積42%的松林資源和生態安全，鞏固“森林福建”的建設成果，福建省應該借鑒浙江、安徽、江西等省制訂出臺松材線蟲病防控專項地方性法規或者制訂出臺《福建省林業有害生物防治檢疫條例》森防檢疫綜合地方性法規，以解決防控松材線蟲病國家法規缺位或不健全的問題，促使松材線蟲病防控工作走向法制化、規范化軌道。

2.1 增設檢疫行政許可項目

由于福建省內非疫情縣際間調運森林植物及其制品的檢疫，國家法規沒有相關規定，鑒于當前省內松材線蟲病疫區較多，為加強對省內未發生疫情縣的保護，應規定跨縣級行政區域調運森林植物及其制品（含木質包裝材料），都要實施檢疫，并在調入前實行檢疫報檢審批準入制度。這樣，可以強化檢疫監管工作，防止松材線蟲病疫情傳入非疫情發生地。

2.2 明確防控原則和責任主體

把文件規定的松材線蟲病防控工作實行“屬地管理、政府主導、部門盡責、社會參與”的原則上升為地方性法規內容，以強化其有效性。對縣級以上人民政府及相關部門、單位的職責作出具體規定，將“雙線目標管理”制度寫入森防檢疫地方性法規，明確各級政府是松材線蟲病防控工作的責任主體，以及相關部門、單位應承擔的義務及需要履行的職責。完善“誰經營，誰防治”的責任制度，按照森林分類經營改革思路，建立生態公益林生物災害的防治和重大危險性檢疫性有害生物的治理以各級政府投入為主，商品林生物災害的防治以林木經營者投入為主、各級政府補貼為輔的投入機制［4］。

2.3 規范防控措施和程序

將松材線蟲病的疫情監測、調查、報告、病死樹清理、疫木管理、除治方案、措施及林相改造等防控措施和程序作相應具體規定。比如：對非松材線蟲病疫區的保護區進一步區劃為預防區和重點預防區，并禁止將松科植物及其制品調入松材線蟲病重點預防區，以及對容易發生松材線蟲病的森林可以采取更新改造其他樹種，等等。給予明確規定，以保障防控工作扎實有效。

2.4 建立責任追究制度

詳細規定部門、單位和個人應該履行的松材線蟲病防控職責和義務及其不履行應承擔的法律責任。對依法應承擔的防控職責建立責任追究制度，以體現職、權、責相統一的原則。例如：對未按照規定履行松材線蟲病防控職責，造成嚴重后果的給予行政處分直至追究刑事責任；違反規定人為因素造成松材線蟲病疫情擴散的，除依照有關法規給予行政處罰外，還應依法承擔賠償責任。等等。預防有關部門、單位和個人在松材線蟲病防控工作推諉扯皮、弄虛作假、隱瞞疫情、徇私舞弊、玩忽職守、配合不力等現象發生。

2.5 增加行政處罰種類

根據防控松材線蟲病的職責和義務所應承擔的法律責任設立相應的行政處罰事項，適當增加行政處罰種類和罰款額度，加大對違法行為的處罰力度，以提高法規的威懾力。如：增設松類植物及其制品未進行檢疫登記的，未按要求對用后的松木材料進行除害處理或者銷毀的，以及未按照松材線蟲病防治技術規程清理病死松樹的等現象的處罰條款，為嚴格松材線蟲病防控檢疫執法提供法律依據［5］。

［1］譚論.在利用松材線蟲病疫木種植茯苓現場會上的講話［EB／OL］.http：／／www.fjforestry.gov.cn／InfoShow.aspx？InfoID＝43372＆InfoTypeID＝5，（2011-12-08）

［2］劉巧云，吳建勤.松材線蟲病疫木定點板材加工管理經驗［J］.植物檢疫，2009（3）：53-54.

［3］張國慶.林業生物災害防控的法律保障［EB／OL］.http：／／blog.sciencenet.cn／blog-3344-10133. html，（2007-11-02）.

［4］王文爛，張文勤，劉偉平，等.福建省森林災害防治投入機制構建［J］.林業經濟問題，2002（6）：348-350.

［5］詹祖仁.對林權制度改革后縣級林業生物災害防治體制機制創新的探討［J］.林業經濟問題，2011（6）：537-541.