合法木材應遵循的基本原則及標準指標研究

李劍泉，陳紹志

（中國林業科學研究院林業科技信息研究所，北京 100091）

合法木材應遵循的基本原則及標準指標研究

李劍泉，陳紹志*

（中國林業科學研究院林業科技信息研究所，北京 100091）

合法木材標準研究可以提供木材合法性認定依據，推動國際貿易標準化進程。基于文獻分析和調查研究，指出合法木材是指林產品經營單位或木材生產商所使用的木材原料符合所有相關地方與國家法規條款、森林經營計劃、土地管理與森林開發方面的規定及國際公約，明確了合法木材與非法木材的內涵與外延、適用范圍及相關術語；參考和比較相關法規和公約條款，提出合法木材應遵守的主要原則及理論依據，探討了基本原則框架下的主要標準及指標要求，并給予適當解釋和說明；分析了中國木材合法性認定的實踐可行性，結果表明，中國林木采伐非法風險較低，合法木材標準提供了合法性認定核心依據，合法性認定可滿足國際市場合法木材需求。

合法木材；基本原則；標準指標；合法性認定；實踐可行性

合法木材貿易能夠促進森林可持續經營已得到世界普遍認可[1]，旨在打擊木材非法采伐與貿易的國際公約、區域進程、木材法案和森林認證等系列行動在全球迅速展開[2~5]，特別是國際通標公司（SGS）、雨林聯盟（RA）認證公司等[6]，對森林經營（FM）和林產品產銷監管鏈（CoC）認證、合法源驗證（VLO）、守法性檢驗（VLC）等進行了探索與實踐[7~9]。綜觀世界木材合法性認定體系，現有標準原則關鍵是5條：采伐權合法，采伐規劃經過審批，已支付相關稅費，能實現木材追溯性，遵守所在國有關法規及公約條款；認定方法主要有5種：獨立第三方認證，政府合法認定[10]，行業協會認定，企業自我驗證或聲明并提供相關證明，提供同等效力文件[11~12]。各國雖以森林認證為重要衡量標準，但常據國情采取靈活有效的應對策略，形成了森林認證文書、木材合法證明和同等效力文件共存的局面。針對目前及未來相當長一段時期內中國仍會是世界林產品生產、貿易和消費大國和發展中國家的現實國情，實施木材法規的條件和時機仍不成熟，但完善有關技術標準及體系應是近期重要的備選方案，可為相關法規出臺奠定理論和技術基礎。及時開展合法木材標準研究、主動建立中國木材合法性認定體系和積極參與國際森林問題談判事關中國和發展中國家根本利益。因此，探討合法木材應遵循的基本原則及標準指標，有利于突破綠色貿易壁壘、提升國際話語權、提高發展中國家及貧困地區平等享受發展權和利用森林資源縮小與發達國家間的差距。

1 材料與方法

1.1 研究方法

1.1.1 問卷調查 將設計好的調查問卷通過電子郵件，由各地林業部門及行業協會和森工集團領導轉發到各公司和林場或經營單位管理人員及一線職工，請他們完成問卷發回或提前準備好介紹材料，調研組到達后回收問卷、收集資料和問卷訪談。

1.1.2 專題座談 召開由林業管理部門、環境和林業NGO、科研院校、企業代表共同參與的研討會，訪談木材原產地林業主管部門和涉及木材生產與貿易的企業或森林經營單位，專題討論和現場訪問木材合法性要求執行情況及存在的風險、木材追蹤體系及供應鏈管理。

1.1.3 實地調研 基于問卷和座談，研究人員于2011年7月至2013年5月分組到大興安嶺、黑龍江、福建、廣東、廣西、河北和北京等地及代表性企業進行實地調研和現場考察，對合法木材概念、基本原則及標準指標、中國合法木材認定實踐與可行性等進行當面訪談。

1.2 資料來源

1.2.1 調查地點 選取了廣東廣州、順德、中山、東莞、封開、惠州、紫金、始興，黑龍江森工海林局、綏陽局、東寧縣，大興安嶺森工新林區、松嶺區、漠河縣，江西分宜、上高，福建沙縣、南安、寧化、仙游，廣西蒼梧、容縣、博白、北流、陸川、梧州，河北曲周和北京密云等典型市縣及各3 ~ 5家代表企業進行調研。

1.2.2 調研內容 涉外林業企業的木材來源和采購、產品生產與加工、商品銷售和出口、國外政策了解等；代表企業的木材產地追蹤體系及供應鏈管理、木材合法性要求執行情況及存在風險、勞工和環保法規與公約條款落實狀況及問題等。合法木材基本原則及標準指標的看法或評論，中國開展木材合法性認定和追蹤的可能性與存在問題，推動中國木材合法性進程的意見或建議。

1.2.3 資料獲取 收回各地填寫的電子和紙質問卷，整理有效問卷166份和統計資料10萬字?，F場訪問和座談7省市28區縣92家公司和經營單位，獲得訪談記錄30萬字、介紹說明117份、電子材料31份13萬字、相片2 695張13G、錄音27段13 h 24min 31s。

2 結果及分析

2.1 合法木材的概念界定與相關術語

合法木材由原則、標準和指標三級樹狀結構組成，每項原則含若干標準，每條標準又有若干指標。原則規定了合法木材的基本準則和要求，為木材原料及產品追蹤、資料監控與合法性認定提供了一個總體框架；標準規定和準確描述了每項原則的關鍵要素和要求；指標是用于測評標準，可客觀測定和評估的定量或定性變量。通過指標測評實現對原則與標準的評估。

2.1.1 合法木材 不同國家或團體和個人對合法木材的理解不同，目前國際上還沒有公認看法。日本定義：采伐行為符合原木生產國或地區相關法律規定并辦理了正規手續；英國定義：采伐商對森林擁有合法使用權，森林經營組織與合同任一方都遵守地方和國家法律，并支付了所有相關使用費和稅款；歐盟木材法案界定：木材及產品要遵守歐盟國家當地所有法律法規[11]?？傊?，合法木材是指林產品經營單位或木材生產商所使用的木材原料符合所有相關地方與國家法規條款、森林經營計劃、土地管理與森林開發方面的規定及國際公約。

2.1.2 非法木材 美國林紙協會定義：偷盜木材或原木，在公園、保護區或類似區砍伐的木材，在雖經政府批準但通過舞弊獲得區域砍伐的木材。與合法木材對應，非法木材是指木材產品生產或經營單位所使用的木材原料違背或偏離當地及國家法律和國際公約條款、森林經營計劃、土地管理與森林開發方面的任一規定要求。

2.1.3 適用范圍 本標準規定了合法木材認定應遵循的原則、標準和指標，以及林產品經營單位為實現森林可持續經營應達到的績效要求。本標準適用于認可的獨立認定機構對全國范圍內所有林產品經營單位的加工或交易木材原料及產品的合法性進行審核和評估。本認定標準是一個有機整體，各項原則的重要性排序不分先后；同時，他們之間相互聯系、又互相平衡。

2.1.4 相關術語 下列主要術語及定義適用于本標準。

采伐許可證：允許進行森林或林木采伐活動的法律許可文件。

合法源驗證：對林木采伐商具備產權、所有權的連續性完稅及生產配額執行情況的檢查，以證明木材原料及產品都是合法取材的。

守法性檢驗：對木材生產商遵守所有相關法律包括森林經營計劃、土地管理及森林開發方面規定的評估，以證明木材及產品都是合法生產的。

環境影響評估：評估森林經營對環境的實際或潛在影響，以規劃如何減少或避免負面影響擴大正面影響的過程。除法律規定須由有資質環評機構進行評估外，森林經營單位可自行開展。

利益相關者：與森林經營有直接或間接利益關系或受影響的團體或個人，如政府部門、當地社區、林業職工、投資者、環保組織、消費者和一般公眾等。

木材合法性認定：是一種運用市場機制來改善木材產品貿易秩序和促進森林可持續經營的工具，是對木材產品經營和貿易企業的各個生產環節如原料、加工、制造、運輸、儲存、銷售到消費整個過程的木材原料和產品進行與所有相關法規和公約條款、森林經營計劃、土地管理及森林開發方面規定的符合性和遵守性評估，以證明木材原料及產品都是合法取材和生產的。

認定機構：具有一定能力和資質，經國家認可機構授權，根據森林經營和林產品產銷監管鏈認證與合法性認定標準，對森林經營單位的森林經營狀況或木材加工企業的產銷監管情況，以及林產品經營和貿易企業各生產環節木材原料及產品與所有相關法規、公約條款、森林經營計劃、土地管理和森林開發規定的符合性及遵守性，進行審核和評估的第三方機構（與被審核方無任何利益關系）。

森林經營單位：按照森林經營方案和經營目標，在具有明確邊界的主要由森林覆蓋的區域從事森林經營活動的企業、機構和社團。

森林經營計劃：經營單位以森林可持續利用為核心，科學組織森林經營的規劃設計文件。

2.2 合法木材的基本原則及標準指標

參考和比較相關法規和公約條款，提出合法木材標準需要遵守的主要原則及理論依據；本標準框架由8項基本原則、相應的17條標準和39個指標組成。

2.2.1 林木采伐的合法權利 森林經營單位的合法狀況應清楚地被定義和界定，公司應證明他們從規定的森林經營單位以內操作和收獲林木是已經正當地獲得了合法權力。

2.2.1.1 標準1.1 公司的合法登記應非常清楚、備有證明文件和沒有爭議并擁有特定活動的授權認可。

指標：①公司應擁有稅務登記號碼/格式和轄區內使用的有效工商許可證；②業務的合法地位和相關活動的開展權利應沒有質疑；③如果合法地位和權利受到質疑，相關業務和活動的問題應在一個公平與合法的過程中得到解決。

2.2.1.2 標準1.2 公司應獲得在森林經營單位進行采伐的授權。

指標：①公司應從資源所有者那里獲得備有證明文件的許可；②應擁有有效許可的證據、許可證或與追蹤森林資源經營和木材采伐有關法律及規則的類似證件；③許可證、通行證或類似證件應由合適的管理權威發行，如果法律上需要，可經過一個公共透明程序來進行。

2.2.1.3 標準1.3 應擁有合法區分土地利用類型或進行商業活動的森林經營區域的證據。

指標：①森林采伐活動應符合森林經營單位的合法土地利用類型；②有關森林采伐區域應在1張地圖上清楚地顯示出來，并且區域邊界不能與禁止林木采伐范圍的土地利用類型沖突。

2.2.2 生產計劃的權威認可 為了加強森林管理，對于基本的生產規劃，公司應獲得必要的權威認可，在他們準許的采伐權范圍以內堅決遵守生產限制和采伐限額。

2.2.2.1 標準2.1 如果有法律要求，森林經營計劃應由有關當局批準。

指標：①森林經營計劃應由有關當局批準；②明確的制圖證據應確認森林經營單位在經營規劃范圍內；③核準計劃應包含授權采伐量。

2.2.2.2 標準2.2 年度經營或采伐計劃應經有關部門批準。

指標：①目前獲準經營或采伐計劃應存在；②允許的年采伐量或生產配額計劃應明確記載。

2.2.2.3 標準2.3 如果有法律要求，應當編制環境或社會影響評估。

指標：①社會和環境影響評估應由主管機關準備和接受。

2.2.3 需要維權的稅費支付 公司按章交納所有應付稅款、維持合法采伐權和允許采伐量的費用和特許權使用費。

2.2.3.1 標準3.1 應支付所有適用法律規定的費用、特許權使用費、稅款和其他費用。

指標：①明確記錄過去和現在的付款證據應該存在；②確認特許權使用費收據、費用和受益者稅費都應該存在。

2.2.4 收獲規則的履行 公司的操作應遵從與森林產品收獲有關的所有本地及國家法律和國際公約、管理計劃和現有法律要求的年度生產計劃，包含準確的信息和充分地貫徹執行。

2.2.4.1 標準 4.1 應提供符合當地和國家法律以及具有法律約束力的關于森林經營和采伐作業實踐規定的證明。

指標：①遵守所有當地和國家法律以及具有法律約束力的關于森林經營和采伐作業的實踐規定應該被證明；②采伐原木或收獲其他森林產品的數量、品種和規格應符合執照或許可證規定，并且不得超過適用的采伐限制；③授權森林經營單位和收獲單元的物理邊界或限制應在法律規定的森林中具有明顯的標志；④收獲應在授權的界限內進行，并且不會在指定公園、森林保護區或其他官方保護區中發生。

2.2.4.2 標準4.2 符合森林經營計劃要求的證據。

指標：①如果需要，森林經營計劃不僅應該存在，而且應包含可被追蹤的準確信息和程序。

2.2.4.3 標準4.3 符合年度經營計劃或收獲計劃的證據。

指標：①如需要，年度經營或收獲計劃不僅應該存在，而且應包含可被追蹤的準確信息和程序；②堅持規范收獲限制（除標準4.1②條款規定范圍[數量、品種和規格]外，還有收獲地點、時間或布局）；③應當遵循木材銷售協議或合同條款。

2.2.5 社會規章的遵循 公司應證明遵循了與社會問題如健康與安全、勞動法和結社集會權利等相關的所有本地及國家法律和國際公約。

2.2.5.1 標準5.1 森林經營組織或承包商應完全遵守所有適用有關員工及家屬健康和安全的法律或法規。

指標：①應達到職業健康和安全要求。

2.2.5.2 標準5.2 森林經營組織或承包商的所有雇員都應得到根據合同（如需要）支付的符合國家規定的醫療和費用。

指標：①員工權利的組織維護和他們就業條件的自愿協商都應符合國際勞動組織（ILO）公約第 87和 98款；②最低工資的法律條款也應得到尊重和滿足。

2.2.5.3 標準5.3 森林資源管理應考慮合法認可的習慣性使用者的權利。

指標：①有關收獲協議應完全尊重那些習慣性使用者的權利；②應實施適當的機制來解決有關土地權和使用者權利的沖突。

2.2.5.4 標準5.4 森林經營影響到利益相關者的有關任何計劃活動，應被合法要求及時公布和隨地通知。

2.2.6 環保法規的執行

2.2.6.1 標準6.1 公司應證明執行了與森林管理活動中環境義務相關的所有本地及國家法律和國際公約。

指標：①應實施或展示環境影響評估的必要義務和緩解努力；②在經營單位內，應遵循測量程序、管理和保護瀕?；蚴芡{物種的所有法律規定；③除非法律允許，應禁止公司員工進行商業狩獵和野生動物貿易。

2.2.7 非法活動的控制

2.2.7.1 標準7.1 公司通過第三方控制非法或不合法的活動，公司鑒別、監視和執行控制那些在“未授權森林經管單位”可能發生的不合法或非法活動。

指標：①應能識別或確定可能發生在整個森林內的未經授權或非法活動；②應能控制非法或未經授權活動，適當情況下能夠與包括監管機構在內的其他各方進行合作。

2.2.8 合法貿易

2.2.8.1 標準8.1 公司應證明履行了與林產品運輸和貿易有關所有本地及國家法律和國際公約。

指標：①應能證明遵守“瀕危物種貿易公約（CITES）”的適用規定和要求；②符合有關林產品運輸要求的證據應該能被證明；③對于木材加工設施，應當持有相應許可證和符合必要法規；④出口必須符合任何國家明確的約束或限制。

2.3 中國木材合法性認定實踐可行性

執行合法木材標準分三步進行：一是合法源驗證（原則至原則4），二是守法性檢驗（原則5至原則8），三是合法性認定（原則1至原則8）。木材合法性認定工作需要加強木材合法證件管理和完善木材追蹤體系[13]并強化先進科技支撐。

2.3.1 加強木材合法證件管理 中國林木管理與監督制度完善，提供的木材采伐、運輸和加工許可證可作木材合法性證明；但是，個別地方仍有許可證發放不規范、驗收把關不嚴格和進口木材入關時證明索取不齊全等現象，合法木材認定實踐中需要加強木材合法證件管理提高信用度。

2.3.2 完善合法木材追蹤體系 木材運輸證中，詳細標明了供貨單位、購貨單位、木材產地、起止地點、運輸的樹（材）種品名、規格、數量、材積以及有效期限，為實現木材來源的可追溯提供了可能。但因對木材產地理解不同，大多填寫成林產品產地，而不能真實追蹤到木材原產地。同時，由于產業高度發達，林產品生產企業供應鏈十分復雜，如調研的一家人造板公司供應鏈涉及80多個初級加工企業、100多個林地所有者，很難實現全部木材原料的可追溯性。目前，大部分企業還不能有效區分木材原料來源，急需建立和完善合法木材追蹤體系。這個體系通常包括木材采購計劃、產銷監管鏈體系、木材原產地監控系統、內部審計程序及報告反饋機制，能夠鑒別合法木材與非法木材、收集合法性證明、追溯木材原料來源和確定林產品原產地。

2.3.3 強化先進科學技術支撐 建立全方位森林資源與生態監測系統，利用3S和定位觀測技術對各類森林資源與生態狀況進行動態監測，及時反饋資源信息和調整管理控制行為；開發電子辦證系統，基層森林經營和管理單位的授權人員可隨時隨地直接在線申請與辦理，杜絕暗箱操作與行政尋租，節約辦理時間，降低差旅成本，提高工作效率，實現省、市、縣三級森林管理部門不同權限的驗證、監控和管理；利用電子政務網絡平臺，全面收集、分析和發布森林資源管理信息，實現國內外相關信息的及時更新與共享。

3 結論和討論

3.1 結論

中國林木限額采伐管理嚴格非法風險較低。中國林產品滿足國際市場合法性要求仍有不少困難和問題，一些地方還存在個別不良現象，但全國木材合法采伐、運輸和經營加工均具有嚴格的管理與監督制度，執行效果較好，總體來看非法采伐和來源不清木材所占比例和風險較低。

合法木材標準提供了合法性認定核心依據。目前全球還沒有公認的合法木材標準和認定體系，各國對合法性的要求也不完全一致。合法木材標準研究和實踐，有利于提供木材合法性認定依據、突破貿易壁壘、促進林產品市場準入和維護中國涉外企業權益。

合法性認定可滿足國際市場合法木材需求。中國企業除通過森林認證外，還可通過第三方、行業協會或政府主導的合法性認定，也可通過提供一系列合法證件，來自行證明或驗證木材合法性。目前森林認證費用高、覆蓋范圍窄，認證林產品所占比重較小、實際應用限制太多[14~15]，不能滿足國際市場發展需要。中國企業可通過合法性認定來提供合法證明和實現木材來源可追溯性，達到歐美市場合法木材要求。

3.2 討論

本合法木材標準參考和采用了國內外相關法規和公約條款、標準及指標說明[16~17]，是國內首次系統開展的基礎性研究，相對于實際應用滯后，部分內容有待進一步完善。根據國情和林情，可建立政府或協會主導的獨立第三方木材合法性認定體系，開展合法性認定程序和管理辦法研究，設立木材合法性監管及許可證發放機構，管理或認可相關認定機構開展認定審核和發放合法性證書；同時，充分利用現代科技手段和信息技術，多方溝通協作，及時高效管理木材合法采伐、加工、運輸、經營和消費各環節，適時選擇分享相關標準研究、國際貿易政策與法規、過境林產品種類及數量、海關隨貨證件等信息，推動中國木材合法性認定進程。

致謝：感謝徐斌、趙榮、陳勇、宿海穎、高發全、陳潔、萬敏琍、周馥華、田康等參與實地調研和訪問座談并收回整理大量一手資料。

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Main Principles and Standard Indicators for Legal Timber

LI Jian-quan，CHEN Shao-zhi
（Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China）

Research on legal timber standards can provide the basis of timber legality verification and promote the standardization process of international trade.Investigations and literatures analysis demonstrate the concept of legal timber, connotation and denotation of legal and illegal timber, and define their applicable scope and related terminology. The relevant laws and conventions were referenced and compared，and the main principles and theoretical basis for legal timber were proposed. Main criteria and indicators under the basic principles framework were discussed，and some explanations were given. Practical feasibility of timber legality verification in China was analyzed.The results showed that lower risk of illegal timber harvest in China would lead to the legal timber standards, and to legal timber demand in international market.

legal timber; basic principles; standard indicators; legality verification; practical feasibility

S7

A

1001-3776（2013）05-0094-06

2013-07-23；

2013-08-20

國家軟科學研究計劃重大合作項目（2012GXS2B009）和國家林業局林業軟科學研究項目（2013-R02）“突破國際貿易壁壘的中國木材合法性認定標準體系研究”

李劍泉（1967-），男，四川營山人，博士，副研究員，從事林產品市場與貿易和林業經濟與政策研究；*通訊作者。