浙江省糧食生產功能區建設的實踐與思考

王岳鈞，王月星，吳早貴

(浙江省農業廳 農作物管理局，浙江 杭州 310020)

糧食生產功能區是指圍繞保障糧食安全，以改善糧食生產條件、建設噸糧田為核心，在集中連片標準農田基礎上建設的農田設施完善、耕地質量良好、生產技術先進、服務體系健全、糧食穩產高產的規模種植區。糧食生產功能區建設是浙江省確保糧食生產穩定增長、推進現代農業發展的主戰場、主平臺和主抓手［1］。通過幾年實施，取得了顯著成效，但也發映出了一些問題，值得深層次思考。

1 糧食生產功能區的提出

2008年7月杭州市率先提出進行糧食生產功能區建設，同年10月杭州市政府轉發《關于杭州市糧食生產功能區建設項目 (2008-2010年)管理辦法 (試行)的通知》。按照“規劃指導、突出重點、講求實效、項目集成、上下聯動”的原則，實行糧食生產功能區建設項目申報制，1年申報，3年實施，計劃建成糧食生產功能區52個，面積4 376.1 hm2。

同年11月寧波市出臺《關于推進糧食生產功能區建設切實抓好2009年糧食生產的通知》，明確從2009年起，用3年時間，全市建設糧食生產功能區5.33萬hm2，其中市級2.67萬 hm2，縣級及以下2.67萬hm2。紹興市也于2009年開始進行試點，計劃到2011年，在全市建成第1批13個時效長、面積大、設施全、技術優、機制活、示范好、產出高的千畝示范、萬畝連片的糧食高產樣板(功能)區，面積0.97萬hm2。

2010年1月，在總結杭州、寧波和紹興三市成功經驗的基礎上，浙江省政府辦公廳下發了《關于加強糧食生產功能區建設與保護工作的意見》，正式啟動全省糧食生產功能區建設，計劃從2010年起，通過8～10年努力，到2018年全省建成53.3萬hm2糧食生產功能區，其中到2014年建成33.3萬hm2，整體達到產糧15 t·hm-2的生產能力。

2 糧食生產功能區的建設

2.1 建設成效

建成面積。經過2010-2011年2年實施，浙江省累計建成糧食生產功能區2 315個，面積16.39萬 hm2，其中省級糧食生產功能區122個，面積1.38萬 hm2，市級糧食生產功能區265個，面積2.71萬hm2。

生產條件。新建和修復排灌渠道5 477.59 km，機耕路3 511.12 km，泵站2 270座，農機下田坡46 433處，農田基礎設施得到完善。功能區建成后，灌溉水利用率明顯提高，平原地區灌溉水利用系數達到0.7，山區達到0.65。實施地力提升面積6.67萬hm2，地力狀況得以改善。如蘭溪市赤溪街道橫村畈的省級糧食生產功能區，建設該區前由于冬季積水嚴重，一年只能種植一季水稻，通過建設，目前變成了高產良田，一年可種植一季水稻、一季小蘿卜和一季馬鈴薯，年均凈收入超過4.5萬元·hm-2。

創新機制。每個功能區內基本上有一家糧食生產專業合作組織，開展統一機械作業、育供秧、植保、肥水管理、烘干以及代耕、代育、代種、代管、代收等社會化服務，覆蓋率達到80%以上。全省功能區組建糧食專業合作社等服務組織2 135家，開展水稻育供秧、機插、統防統治等社會化服務面積37.90萬hm2(次)。

生產水平。功能區內新品種、新技術、新機具應用基本普及，糧食產量比面上顯著增產。據統計，2011年全省糧食生產功能區內的糧食單位面積產量比非功能區增產7.3%;省級糧食生產功能區平均糧食復種指數156，比面上高23個百分點，糧食單位面積產量比非功能區增產11.5%，初步顯現了糧食生產功能區建設成效。

2.2 主要做法

2.2.1 堅持政府主導，明確“誰來建”

按照政府主導、鄉鎮運作、縣級為主、省級扶持的原則，明確縣一級政府為糧食生產功能區建設和保護的責任單位。自2010年起，浙江省政府每年下達6.67萬hm2建設任務，將建設任務列入各級政府糧食安全責任制考核，考核結果作為市、縣領導干部實績評價依據。省政府連續3年召開由省、市、縣政府主要負責人參加的現場會，從2010年的搞規劃、抓試點、探路子，到2011年的抓落實、保質量、建機制，再到2012年的聚合力、健體系、出成效，深化工作要求，確保糧食生產功能區各項措施真正落實到位。

2.2.2 堅持規劃先行，明確“哪里建”

一直以來，無論是市場營銷學理論界還是教科書，都把市場營銷分為傳統和現代兩大觀念，作為市場營銷學的經典理論被廣泛應用。

按照規模化、標準化、生態化的總體要求，制訂糧食生產功能區建設規劃導則，指導各地科學編制規劃。各地根據建設任務選擇集中連片的標準農田 (平原 6.67 hm2以上，山區 3.33 hm2以上)，結合縣域總體規劃、土地利用總體規劃、基本農田保護規劃、農田水利建設規劃等，制定完成2010-2018年糧食生產功能區建設規劃，其中寧波市統一制訂了5.33萬hm2糧食生產功能區建設規劃和標準化提升計劃。全省共落實規劃建設面積54.7萬hm2，其中到2014年規劃34.7萬hm2。

2.2.3 堅持建設標準，明確“建什么”

按照建設良田、應用良種、推廣良法、配套良機、推行良制的要求，制定“浙江省糧食生產功能區建設標準和驗收認定辦法”，規定了基礎設施、地力培肥、機制創新、科技提升、示范輻射、管護措施等6個方面29個內容的分值和評分細則，要求達到田成方、渠相連、路相通、林成網、旱能灌、澇能排，地力等級較高，規模經營面積較大，糧食復種指數100以上，社會化服務組織和設施健全，統防統治覆蓋率和耕種收綜合機械化水平達到80%以上，優良品種、主推技術、測土配方等覆蓋率達到100%，有較高的產量水平，管護措施落實等建設標準。

2.2.4 堅持項目跟進，明確“怎么建”

按照渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、形成合力的原則，以縣為項目資金統籌平臺，整合優化產業發展、農業綜合開發、小型農田水利等項目資金用于糧食生產功能區建設。省級統籌中央農資綜合直補新增部分、水稻產業提升項目等資金，重點扶持建設一批集中連片面積66.7 hm2以上的糧食生產功能區及其社會化服務設施。到2011年底，縣級以上財政累計投入糧食生產功能區建設資金超過20億元，達到1.5萬元·hm-2，保證了糧食生產功能區建設的順利推進。

2.3 存在問題

2.3.1 思想認識不到位

由于糧食比較效益低，基層干部和群眾對糧食生產積極性不高，糧食生產功能區建設上熱下冷現象比較普遍，個別地方還存在抵觸情緒。一是認為糧食生產功能區建設會對今后土地征用有影響，對當地經濟發展不利;二是認為糧食生產功能區建設是省里要求的，應由省里負責建設，責任意識不強，工作主動性不夠，建設資金存在等、靠、要思想;三是個別領導和其他部門認為糧食生產功能區建設是農業部門的事，黨政領導過問很少，部門配合也不到位。

2.3.2 資金投入不足

糧食生產功能區建設內容多，尤其是農田基礎設施建設資金需求大，所以，要順利推進糧食生產功能區建設，必須落實足額的建設資金作保障。從實施2年的情況看，雖然整合了一部分資金，但仍未滿足規劃建設的資金需求，缺口在1/3左右。主要原因:一是尚未設立真正的專項扶持資金;二是整合資金的難度較大，機制尚未建立;三是地方政府投入較少，一些地方財政較為困難，無力投入，一些地方認為投資回報低，不愿投入。

2.3.3 非糧化傾向顯現

糧食生產功能區建成后，田成方、路相連、渠相通，農田生產條件大為改善。一些種植大戶人為抬高土地租金，租賃功能區土地，種植多年生經濟作物或發展花卉苗木，部分功能區內農戶也放棄種糧而改種經濟作物，完全違背了建設糧食生產功能區的初衷。一些基層干部反映，種糧比較效益低的問題日益突出，功能區建成后要繼續保持種糧難度越來越大。

2.3.4 設施用地審批難

隨著糧食生產功能區建設的不斷推進，生產主體要求開展社會化服務的呼聲越來越高，設施用地審批難已成為當前糧食生產功能區建設中最為突出的問題。國家規定附屬設施用地嚴禁占用基本農田，但功能區內育秧中心、烘干中心和農業機械倉庫等用地勢必涉及基本農田，用地得不到審批，社會化服務很難推進。

2.3.5 建成后管護制度難落實

糧食生產功能區建成后，由于受益主體與產權所有者不一致，受益主體又是千家萬戶的農民，相應增加了功能區管護的難度。從近2年驗收情況看，一些功能區建成后，當地鄉鎮政府也制定了功能區管護制度，但有些管護責任人不落實，有些責任人精力不到位，特別是功能區管護維修經費不落實，導致功能區重建設輕管護現象普遍存在。

3 糧食生產功能區建設的建議

提高責任意識，嚴格責任落實，是糧食生產功能區建設任務保質保量完成的必要保證。一是提高認識，從“被動抓”到“主動抓”。加強對糧食生產功能區建設重大意義的宣傳，使各級領導和群眾的思想、行動統一到浙江省政府的決策部署上來，充分認識到建設糧食生產功能區是保障全省城鄉居民口糧基本自給的迫切要求，是形勢所迫，是社會穩定大局所需，從而提高建設糧食生產功能區的責任意識和動力，變被動為主動，上下齊心，形成合力。二是落實資金，從“局部建”到“全面建”。設立糧食生產功能區建設專項資金，明確各縣(市、區)按照功能區年度建設規模不少于1.5萬元·hm-2的投入標準列入財政預算，計劃建設的功能區無論規模大小、基礎好壞，都必須根據因缺補缺原則，確保資金投入。當年未投入資金建設的功能區，不能通過驗收，保證每一個功能區建設質量落實到位。三是加強督查，從“表面查”到“深入查”。建立不定期督查機制，對每個功能區建設項目名稱、地點、面積、資金籌措、項目進度等進行跟蹤檢查。對于驗收通過的功能區，省組織隨機抽查，未達標準的一律不予通過，扣除該縣已建成面積。四是嚴格考核，從“走過場”到“動真格”。建立嚴格的責任考核體系和獎懲激勵機制，對工作不力、建設進度慢的，定期進行通報批評;對未足額投入資金，未完成年度建設任務的，對黨政主要領導實績實行一票否決。另外，建議實行糧食生產功能區建成面積與用地指標相掛鉤，對糧食生產功能區建成面積超額完成的縣 (市、區)優先安排用地指標，對未能按期完成建設任務的，減少用地指標。

依靠機制創新和科技進步，提升糧食生產水平和效益，是糧食生產功能區建設的最終目標。以鄉鎮或村為單位，加快糧食生產功能區內土地流轉，培育發展種糧大戶、規范性糧食生產專業合作社，推進糧食生產租賃經營、全程托管、菜單式服務等，對功能區內的散戶、小戶開展產前、產中和產后一系列作業服務，使功能區的糧食生產達到“五統一”要求。因地制宜集成、配套、創新高產栽培技術體系，制訂標準化生產技術規程，推進標準化生產，對糧食生產功能區內的種糧大戶和其他糧食生產業主進行培訓，提高農戶的種糧技術水平，每個功能區實行農技人員掛牌服務，由專人負責指導，確保功能區糧食畝產噸糧、畝收千元。通過規模經營和科技服務，提高種糧收益，把糧食生產功能區的先進模式、先進技術、先進做法普及推廣到非功能區，進一步示范帶動全省糧食生產穩定發展。

研究實施流轉土地種糧補貼機制，是切實解決政府要糧和農民要錢矛盾的根本途徑。糧食生產功能區建成后，如何確保真正種上糧食是一個現實而困難的問題。在糧食價格不可能大幅增長、種糧效益不可能大幅提高的前提下，要解決農民流轉土地用于種植糧食，關鍵是要解決轉出與轉入雙方的利益問題，既不能讓土地流出戶吃虧，也不要讓流入戶因高租金而失去種糧能力，要在政府要糧和農民要錢之間找到一個平衡點。因此，建議出臺鼓勵土地流轉以及土地流轉后用于種糧的補貼政策，即以糧食生產功能區為單位，以所在村為流轉主體，將糧食生產功能區內土地集中流轉到村集體，再以相對低廉的價格返租給種糧大戶，其中的流轉差價由各級政府或村集體進行補足，以解決目前糧食生產功能區不種糧和種糧大戶承包土地分散質量差、租期短、價格高三大難題。如果全省53.3萬hm2糧食生產功能區都能確保種糧，以目前平均糧食復種指數150測算，可以確保種植糧食80萬hm2，生產糧食600萬t以上。

加快建章立法，建立長效管護機制，是糧食生產功能區長久發揮作用的法律保障。一是建議出臺政策優先保障糧食生產設施用地，在不違反國家有關規定的基礎上，利用基本農田預留指標，明確用地比例，保證育秧中心、烘干中心等糧食社會化服務設施用地的審批。二是盡快研究出臺《浙江省糧食生產功能區保護辦法》，對糧食生產功能區實行最嚴格的保護制度，從法律層面確保糧食生產功能區在較長時期內不被占用。禁止任何單位和個人在糧食生產功能區內種植多年生作物和挖塘養魚。三是建立電子地圖和數據庫，將糧食生產功能區統一編號，上圖入庫，實行動態管理。四是推行政府監管+農民管護模式，明確鄉鎮政府為管護責任主體，并將使用權移交村兩委，由村兩委落實專人具體負責糧食生產功能區的管護，各級設立糧食生產功能區管護基金，用于日常維修管理等。

［1］ 王月星.糧食生產功能區建設成效、問題及對策 ［J］.浙江現代農業，2012(1):15-16.