浙江省農地征收補償工作發展歷程、現狀及問題

王心良

(浙江水利水電專科學校 經管系，浙江 杭州 310018)

作為我國經濟最發達的省份之一，浙江省在經濟領域的成就眾人矚目，其制度創新為世人共睹，在土地制度創新方面做的大量嘗試對推動經濟發展有卓著貢獻。總結浙江省農地征收補償工作的基本規律，提煉其工作經驗，剖析其內在矛盾，把握其關鍵問題，判斷其未來走向，有較強的現實意義和作用。

1 土地利用與土地交易狀況

建國初期，浙江省經濟落后。改革開發以來，浙江省經濟增長迅猛。從1978-2008年，浙江省國民生產總值年均增長13.1%，由124億元上升到21 487億元，在全國省 (區、市)排名中由第12位上升到第4位;人均國民生產總值年均增長12%，由331元增加到42 214元 (約6 078美元)，由第16位上升到第4位，實現了由農業省份到工業大省的轉變。

2010年11月1日零時，有常住人口5 442.69萬人，其中城鎮人口為2 999.2萬人，占總人口的57.9%;居住在鄉村的人口為2 180.8萬人，占總人口的42.1%，與同等工業化水平國家和地區相比，浙江省城市化水平大約滯后經濟發展15～20個百分點。

1.1 土地利用狀況

土地利用結構。截至2008年12月31日，浙江省各類土地總面積1 053.97萬hm2，其中建設用地104.93萬 hm2，占 9.9%;農用地 867.15萬hm2，占 82.3%;未利用地 81.89 萬 hm2，占7.8%。

建設用地結構。建設用地中，居民點及獨立工礦用地81.71萬hm2，占全省建設用地的77.9%;交通運輸用地為9.45萬hm2，占9.0%;水利設施用地13.77萬hm2，占13.1%。

農業用地結構。浙江省農用地總量中耕地為210.52萬hm2，占土地總面積的24.28%;園地面積為60.17萬hm2，占土地總面積的5.53%;林地為548.38萬hm2，占土地總面積的63.24%;水面為47.95萬hm2;占土地總面積的4.59%;牧草地為0.13萬hm2，占土地總面積的0.01%。

1.2 土地交易情況

我國農地轉為建設用地以后的國有建設用地的交易市場，遵循從無償使用到有償購買的市場化演進過程。最初在1986年土地使用法里，分有償和無償2種方法，之后從1988年的憲法開始允許土地使用權依法轉讓，再到1990年提出所有國有建設用地實行協議、招標和拍賣的3種形式，然后是1998年土地管理法允許國有建設用地的合法流轉。在1998年國土部又下發了招標、掛牌、拍賣通知。最后，2002年中央1號文件明確規定，經營型用地可以采用招標、掛牌、拍賣的市場化手段。此后，國有建設用地開始走上市場化道路，政府成為土地利益最大化的收益者，獲得了巨額的土地出讓收入［1］。

浙江省積極建設土地有形市場，2000年底，全省有68個縣 (市)建立了土地有形市場。浙江省深化國土資源使用制度改革，從2000年開始大力推廣國有土地使用的招拍掛制度，2000年全省通過招標拍賣形式出讓土地1 881宗，面積680.27 hm2，收取地價款191.6億元。2007年，全省通過招拍掛形式出讓工業用地共計3 126宗，達到6 437.62 hm2，出讓金額1 506.37億元。全省基本杜絕了商業、娛樂、旅游、商品住宅等經營性項目用地協議出讓行為，有效保護了國家土地資源。

通過對浙江省國土資源廳網站公示的從2007年5月21日到2010年5月20日3年的數據的匯總整理，全省土地出讓共9 858宗。其中招拍掛方式6 559宗，占66.5%;協議出讓568宗，占5.8%;劃撥2 731宗，占27.7%。采取劃撥方式的土地主要是國家機關用地、軍事用地、公益事業用地、城市基礎設施用地等類型，以及國家重點建設的能源、水利、交通等用地，還有法律法規規定的其他用地。招拍掛方式成為主要的土地交易方式。3年內總共出讓土地26 681.32 hm2。其中招拍掛方式 13 522.46 hm2，占 50.7%;協議出讓722.54 hm2，占 2.7%;劃撥 12 436.32 hm2，占46.6%。招拍掛方式和劃撥方式各占50%左右。總成交金額34 572 803萬元。招拍掛方式的成交價為9.23萬元·hm-2，成交金額為28 070 212萬元，遠遠高于另外2種交易方式;協議出讓方式的成交均價為1.79萬元·hm-2，成交金額為290 237.5萬元;劃撥出讓方式的成交均價為2.22萬元·hm-2，成交金額為6 212 353萬元。招拍掛方式價格高昂，對有效利用土地資源起到重要作用，能很好保護土地資源，保證各地財政收入。

為了提高資源的利用效率，浙江省通過各種改革措施，規范和發展土地市場，促進土地資源利用從粗放型向集約型轉變，為經濟社會發展提供資源保障。

2 農地征收工作發展歷程與現狀

2.1 發展歷程

浙江省土地征收制度與國家的土地征收制度保持一致，可分為4個階段。

初創階段 (1949-1958年):逐步建立土地征收制度。

調整階段 (1958-1964年):農村土地勞動群眾集體所有制和城鎮土地國家所有制得以確立。

停滯階段 (1966-1976年):土地征收立法工作基本處于停頓。

發展階段 (1978年至今):隨著社會經濟的發展，在市場經濟體制轉型中，土地征收制度也隨之做了很多調整。1978-1982年，在法律程序、審核批準、補償安置、監督檢查及相關規定上都具有濃厚的計劃經濟特征。1983-1997年，隨著20世紀80年代中期的鄉鎮企業熱和1992年開始的開發區熱，農地征收數量和規模大幅度提升，該階段制定的政策淡化了計劃經濟色彩，提高了農地征收補償標準，明確了分級限額審批制度。1998年至今，雖然嚴格地限制農地征收權和規范農地征收程序，提高補償標準，在一定程度上保障農地征收工作順利進行，但是該階段因農地征收而產生的矛盾日漸突出，逐漸上升為社會不穩定的重要構成要素［2］。

2.2 現狀

在2010年5月對浙江省內湖州、嘉興、溫州等3個市級國土資源局官方網站和24個縣級國土資源局官方網站上從2007年5月21日到2010年5月20日所有已公示的707宗農地征收補償安置案例進行了整理匯總。

農地征收補償方式。浙江省各地采取一種或者幾種組合方式進行農地征收補償。其中貨幣補償模式最為普遍，在707宗農地征收補償案例中，有97.5%也就是689宗采用了貨幣補償。社會保障安置也是比較通用的一種補償方式，總共有371宗，即52.5%采用了社會保障安置，還有31.5%也就是223宗案例的農民實現農轉非。只有11宗采用留地安置，占總數的1.6%。

農地征收補償價格。在707宗農地征收案例當中，平均農地征收補償價格為0.24萬元·hm-2;0.07萬元·hm-2以下的有89宗，占12.6%;0.14萬～0.21萬·hm-2的比重最大，共計218宗，占總數的30.8%;補償價格在0.7萬元·hm-2以上的共計22例，占3.1%。

農地征收面積。總體來看，土地征收面積并不大，平均每宗農地征收面積為2.25 hm2。所占比例最高的為5 hm2以下，共計154宗，占21.8%;100 hm2以上52宗，占總數的7.4%。

農地征收用途。工業用地和住宅用地是浙江省農地征收的主要用途。用于工業用途的農地征收項目占比最高，共計270宗，占38.2%。住房用地比重也較高，其中經濟適用房103宗，占14.5%;其他普通商品房89宗，占12.6%。批發零售、公共設施、文體金融等用途也占一定比重，但均不超過6.0%。其他公共用地共75宗，占10.5%。其他公共用地種類非常多，包括:港口碼頭用地、倉儲用地、住宿餐飲用地、醫衛慈善用地、公園與綠地、商服用地、風景名勝設施用地、機關團體用地、街巷用地、宗教用地、殯葬用地、農村道路、監教場所用地、新聞出版用地、軍事設施用地、鐵路用地、河流水面、沿海灘涂、水庫水面、采礦用地、設施農用地、溝渠等;因為比重比較小，不分類計算，只列總計數據。

3 農地征收補償工作的制度創新

浙江省地處浙閩山地，是全國人均耕地最少的省份之一。隨著經濟建設和城市化進程加快，被征用土地面積越來越多，被征農地農民數量不斷增多，因農地征收產生的問題也日益突出，土地征收形勢更加嚴峻，為此，浙江省做了很多努力和嘗試。

3.1 提高農地征收補償標準，提升農民生活水平

國家規定，征收集體所有土地，必須給農民支付足額的土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物費等費用。浙江省在制定農地征收補償標準方面做了如下工作。

實行區片綜合價。為了確保農民合法權益，縮小地塊之間差距，適度提高農地征收補償標準，浙江省從2003年開始通過推行區片綜合價來統一農地征收補償水平。目前浙江省內80%以上地區都已執行區片綜合價補償方式，該方法取得良好效果。

試行農地征收補償標準爭議協調裁決制度。2007年3月25日，浙江省政府確定試行農地征收補償標準爭議協調裁決制度，打破以往政府單方面決策，農地征收費給多少算多少的局面，疏通被征農地農民的訴求渠道，處理農地征收補償標準爭議。該項工作已于2008年在浙江省內全面鋪開，該方法對于增加農民的知情權和參與權，提高議定補償水平的協商程度起到重要作用。

制定農地征收補償最低標準。從2010年1月1日起，浙江省政府推行全省農地征收補償最低標準，市縣政府也根據當地經濟發展水平、人均收入水平等情況，制定不低于全省標準的農地征收補償最低標準。每2～3年調整最低農地征收補償標準，逐步提高農地征收補償水平。浙江省農地征收補償標準逐年提高。

3.2 推進社會保障制度，消除農民后顧之憂

為了維護被征農地農民合法權益和長遠生計，浙江省十分重視被征農地農民的基本生活保障，規定被征農地農民參加的基本生活保障標準不低于當地城市居民的最低標準。參加基本生活保障的農民，女性滿55周歲、男性滿60周歲的次月起，可以按月領取基本生活保障金。參加基本生活保障的人員未到領取保障金年齡死亡的，其個人賬戶中的本息余額可以依法繼承。

截至2010年4月底，全省共297.39萬被征農地農民納入了基本生活保障，60.09萬被征農地農民參加了職工基本養老保險，140.86萬被征農田農民領取了基本生活保障金或基本養老金。實踐證明，將被征農地農民納入社會保障系統，是解決他們長遠生計的有效途徑。

3.3 規范農地征收過程管理，增加農地征收工作透明度

浙江省對于農地征收補償標準程序作出明確規定:農地征收報批前，市縣國土資源部門要嚴格按照有關規定，認真履行程序，采取聽證、座談等方式充分聽取農民意見，落實農地征收補償標準動態調整機制。如果集體經濟組織和被征農地農民對相關補償標準有爭議，可以申請協調、裁決。結合村務信息公開，采取廣播、村務公開等多形式、多途徑告知征收土地方案，切實落實農地征收告知到村組，到農戶。為防止拖欠農地征收補償款，保證補償費用及時足額到位，各級政府完善了農地征收補償款預存制度。各級國土資源部門充分運用報送信息，及時掌握、分析農地征收實施情況，加強用地監管，確保按批準文件實施農地征收。為更好處理農地征收過程中各主體關系，要求對于農地征收補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。

3.4 采取多種安置方式，保證農民長期發展

為保障被征農地農民基本權益，妥善解決農民生計，浙江省積極探索多種形式安置被征農地農民，變一次補償為終生補償。除了貨幣安置之外，目前各縣市因地制宜采取的農地征收安置方式主要有:留地安置、給多套公寓安置、社區股份經濟合作安置、企業等用地單位安置、對失地農民勞動技能培訓等。各種方式在各地取得一定效益和成果，也為其他地方的學習和推廣積累了經驗。

3.5 加強職業技能培訓，促進農民就業工作

為了提升被征農地農民的就業率，浙江省規定對尚處在勞動年齡段內具有勞動能力和有求職愿望的農民，可到所在鄉鎮 (街道)辦理相關失業登記手續，并享受與城鎮集體企業下崗職工相同的待遇，享受失業人員再就業的同等優惠和援助政策。

浙江省鼓勵被征農地農民參加各類職業技能培訓，規定由縣以上政府及有關部門對被征農地農民就業指導和培訓。各地參加基本生活保障，經就業培訓后仍未能就業，確有生活困難的農民，可以向所在地政府申請一定生活補助費，補助標準由市縣政府制定。

雖然浙江省在農地征收補償領域做了大量努力和嘗試，但是這些改革并沒有打破傳統的土地征收基本框架。城鄉一體的土地市場體系沒有建立起來，土地征收范圍仍然沒有受到嚴格限制，農地征收補償標準也沒有一步到位，可以說，與市場經濟相適應的土地征收補償機制還遠未達到，農地征收補償工作改革依然任重道遠。

4 主要問題

浙江省建設用地需求很大，人地矛盾尖銳。土地涉訴案件、行政復議案件不斷增加。浙江省國土資源廳2000-2002年平均每年受理10件行政復議案件，沒有行政訴訟案件;2003-2007年，受理的行政復議、行政訴訟高達360余件。2007年，省政府法制辦共受理行政復議案件202件，涉及土地糾紛的占67.33%，形勢嚴峻。

4.1 農地征收補償標準偏低分配不公

我國實行適當補償或者原始補償原則，沒有考慮難以量化的非經濟上的損失，只按照征收用途給予補償，不能體現土地價值，也不能反映土地增值，不符合市場經濟規律。被征農地農民要求提高農地征收補償標準，要求農地征收后的生活水平不能低于農地征收之前水平。農民基本被排除在農地的非農用增值收益之外，無法享受土地增值利益，對農地征收補償分配也有很大意見，政府將征收的土地出讓給開發商，增值達數倍、數十倍甚至數百倍，這就會進一步傷害被征農地農民的感情。

4.2 補償資金截留挪用現象嚴重

農地征收補償款應在農地征收補償和安置方案批準之后3個月內全額支付。部分鄉鎮管理機構會計核算不健全，白條支出、帳實不符、錯記漏記甚至不記賬等現象不少，資金管理十分混亂，擠占挪用農地征收補償款屢見不鮮。土地補償資金應用于對被征農地農民的補償，專款專用;但有些基層組織卻擴大了支出范圍，用來修建辦公房、支付業務招待費、補發干部工資，甚至借給其他單位和個人。由于撥付環節過多，被征農地農民不能及時得到足額的補償費用，層層截留、挪用等嚴重損害了農民的利益。

4.3 土地征收補償程序不規范

農地征收補償安置方案等重大事項應當由用地單位和農村基層組織直接負責實施。農村集體組織擅自將土地出讓、轉讓或出租用于非農業建設。用地單位未批先建，在未取得政府頒發用地批文之前，直接與農村基層組織確定征用土地的范圍、用途、農地征收補償標準和人口安置辦法等事項。少數村級組織暗箱操作，不公開農地征收補償費用收支賬目和補償分配方案，常常引發農民的不滿和上訪。土地征收和違法用地引發的土地信訪問題十分突出，形勢不容樂觀。全國土地市場治理整頓以來，特別是2005-2007年，浙江全省土地信訪量不斷上升，浙江省國土資源廳受理的土地信訪量也在增加。2007年全省國土系統土地信訪量為39 747件，其中，省國土資源廳受理8 792件，分別比上年上升18.5%和50.2%。

4.4 失地農民得不到妥善安置

雖然浙江省積極進行制度創新，采取多種農地征收補償方式及組合來降低農地征收補償風險，提高農民抵抗風險的能力，但是農民對將來的生產生活依然充滿擔憂。目前仍有40%左右的被征農地農民游離于社會保障制度范圍之外。多數被征農地農民實行的是以養老為主的最基本的生活保障，項目比較單一，沒有涉及醫療、就業等其他方面的保障。由于補償標準偏低，有的被征農地農民的全部補償費用不足以支付養老保險費用，對于那些集體經濟薄弱的村莊，集體也無力負擔，繳納難度自然很大，農地征收補償保險實施的難度也就更加大。被征農地農民迫切希望獲得養老和大病保險。

［1］ 劉守英.建議根本改革征地制度 ［J］.中國改革，2008(10):13.

［2］ 徐珍源，孔祥智，蔡赟，改革開放30年來征地制度變遷、評價及展望 ［J］.山東農業大學學報:社會科學版，2009(3):1-5.