浙江省土地開發整理潛力分析及補充耕地質量建設對策

程街亮，張艷彬

(1．浙江省種植業管理局，浙江杭州 310020;2．浙江省土地整理中心，浙江杭州 310007)

耕地作為人類賴以生存的基本資源和條件，是保障農業綜合生產能力最重要、不可替代的內在要素。當前，浙江省正處在農業產業化、農業人口城鎮化、工業現代化的社會轉型過程中，隨著經濟的持續快速發展，必然要占用大量土地尤其是耕地。因此，浙江省土地利用面臨著既要保持耕地總量動態平衡，又要滿足經濟建設用地需求的雙重壓力。要妥善處理這一矛盾，進行適度規模的土地開發整理是一條有效途徑。土地開發整理作為補充耕地、實現耕地占補平衡，改善生產條件和生態環境，提高土地生產能力的重要途徑，對于落實最嚴格的土地管理制度、大力推進耕地保護、推動節約集約用地、破除城鄉二元結構乃至加快推進新農村建設和城鄉統籌發展都具有重要意義［1］。但“七山一水二分田”的地形地貌決定了浙江省可用于耕地開發整理的后備資源相對匱乏。因此，如何在嚴格保護生態環境的前提下，在有限的資源上適度開發宜耕后備土地，是值得各級政府和相關部門思考的問題。作者認為，浙江省土地開發整理應立足發展現代農業和解決農村民生問題，按照鞏固和提高農業基礎地位的要求，堅持耕地數量、質量、生態管護相統一，在積極補充耕地數量的同時，更加注重提高耕地質量和改善農業生態環境，充分發揮土地開發整理的經濟、社會和生態綜合效益。針對浙江省資源現狀，作者從開發區域和開發方式上對土地開發整理潛力進行分析，并從管理和技術2個層面對加強補充耕地質量建設提出對策。

1 潛力

1.1 開發區域

浙江地形復雜，地勢由西南向東北傾斜，根據地貌、氣候、土壤類型、土地利用現狀及開發方向等因素，并借鑒浙江省第2次土壤普查成果［2］，可將全省大致劃分為6個補充耕地開發整治區。

1.1.1 浙北水網平原區

本區主要包括杭嘉湖平原和寧紹平原，是浙江省主要糧食作物產區。地貌類型以平原為主，地勢低平河網縱橫密布，湖蕩眾多，分布有少量的丘陵崗地，土壤由河湖相、河海相及河口海相沉積物發育而成，類型以水稻土和潮土為主，土層深厚，有機質含量高，土壤綜合肥力較高，但地下水位較高且土壤質地偏黏重，不利于肥效發揮，易發生澇漬災害。

1.1.2 浙西丘陵山地區

區內地貌以低山丘陵為主，地形起伏變化較大，并有不少丘陵盆地、河谷小平原錯落分布，森林覆蓋率高，經濟作物豐富。土壤類型以黃紅壤為主，其次是紅壤、棕紅壤，在100 m以下河谷平原分布有水稻土。農田生產條件欠佳，部分農田易旱易澇，中低產田比例較大。由于坡地多，平地少，土地開發容易造成坡耕地水土流失。

1.1.3 金衢盆地區

本區盆地分布廣泛，山丘坡地面積大，盆地氣候特征明顯。水資源相對不足，降水時空分布不均，全年降水主要集中在上半年，夏秋季少雨，是浙江省干旱集中區。土壤資源類型多，主要有水稻土、紅壤、紫色土、潮土、粗骨土和石灰巖土，但各土壤類型間的肥力和生產水平差異較大，中低產田比例較大。

1.1.4 浙東丘陵山地區

該區地貌以丘陵為主，與盆地相間分布，是浙江省糧、茶、桑、果、林綜合農業經濟區。區內土壤類型多樣，有紅壤、黃紅壤、黃壤、紫色土、粗骨土、水稻土和潮土等。但丘陵開發墾殖過度，水土流失較嚴重，農田水利設施不足，有待進一步完善。

1.1.5 浙南山地區

本區是浙江省山地面積最大的區域，地貌類型復雜多樣。土壤類型以紅壤、黃壤為主。局部地區水土流失比較嚴重，造成土壤養分大量流失，耕地質量下降，理化性狀變差;山高坡陡，雨量分布不均勻，抗旱能力較差。望天田比重大，易受旱災和洪澇災害。

1.1.6 浙東南沿海平原和濱海島嶼區

本區地處浙江省東南沿海，受海洋氣候影響較大，溫暖濕潤，夏季臺風災害頻繁。平原分為河網平原和濱海平原，河網平原以青紫泥田為主，質地較黏，基礎肥力較高，但容易產生漬害;濱海平原以淡涂泥田為主，質地粉砂質黏土至黏土，有機質含量較低。濱海島嶼以丘陵為主，土壤類型多樣，以水稻土、紅壤、鹽土、灰潮土為主。該區海涂資源豐富，但圍墾出的耕地土壤鹽堿度過高。

1.2 開發方式

1.2.1 灘涂圍墾

浙江省瀕臨東海，海域遼闊，港灣島嶼眾多，海岸線曲折而漫長，灘涂資源豐富。通過圍墾灘涂向海洋要土地，是緩解日趨緊張的土地供需矛盾的重要途徑，也是增加土地后備、拓展經濟發展空間的最重要的土地資源［3］。根據《浙江省灘涂圍墾總體規劃 (2005－2020年)》，全省理論深度基準面以上的灘涂資源面積為26.07萬hm2，其中適宜造地的規劃灘涂區面積約為17.47萬hm2。按行政區統計，沿海、沿江7個市分別是:嘉興市0.66萬hm2、杭州市0.12萬 hm2、紹興市 0.40萬 hm2、寧波市5.70萬hm2、臺州市4.65萬hm2、溫州市4.46萬hm2、舟山市1.49萬hm2。至2020年灘涂圍墾建設項目117處，總建設規模達12.8萬hm2。

1.2.2 低丘緩坡開發

低丘緩坡開發作為新增耕地的主要來源之一，為占補平衡作出了重要貢獻，也為城市化、工業化和城鄉統籌發展拓展了用地空間。低丘緩坡一般是指海拔300 m以下，坡度5°～25°的丘陵地帶，依據海拔、坡度、土壤3個主導因子，可劃分為宜農、宜林 (園)和宜建3大類。一般來說，坡度在6°～15°的低丘緩坡可開發利用價值較高，條件較好的基本可開發為農田。根據《浙江省低丘緩坡重點區塊開發規劃 (2010－2020年)》提供的數據，全省共有理論低丘緩坡資源面積為241.68萬hm2。從低丘緩坡分布看，杭州、紹興、寧波等地雖然資源總量比較大，但主要集中分布在 15°～25°區域;金華、衢州、湖州三地的低丘緩坡中，特別是金華和衢州兩地，≤6°的比例較高，更具開發潛力，開發的生態風險相對較小，開發難度與成本也較低，是今后開發的重點方向。到2020年，全省規劃耕地墾造重點區塊2.47萬hm2。

1.2.3 土地整理

土地整理包括農村居民點整理和農用地整理。目前浙江省農村居民點用地普遍存在舊空房多、亂搭亂建、農民建房占地面積大等現象。據浙江省國土資源廳調查顯示，2008年浙江省農村居民人均建設用地達112.7 m2，遠高于全省人均60～80 m2的農村居民用地標準。隨著全省小城鎮建設步伐的加快和城鎮化水平的提高，農村人口將逐步向城鎮轉移，農村人口呈遞減趨勢，加之人均用地標準的下降，使農村居民點用地整理有潛力可挖。此外，在大片耕地及農村居民點周圍還零星地分布著閑散地、邊角地、廢棄地及未利用地，可以通過農用地整理將其很好地利用起來，不僅能提高耕地質量，還可有效增加耕地后備資源。

1.2.4 土地復墾

土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖掘、塌陷、壓占和各種污染，以及自然災害等造成破壞、廢棄的土地，通過采取整治措施，使其恢復利用和經營，以增加耕地及其他農用地面積。據調查，全省待復墾土地面積較少，為1.07萬hm2，通過復墾可增加農用地面積0.94萬hm2，其中增加耕地面積0.69萬hm2。

2 對策

2.1 管理對策

2.1.1 加強立項論證，嚴格項目管理

土地開發整理后耕地質量問題一直是該項工作中的薄弱環節［4］。近年來，浙江省大規模補充耕地建設，但受自然資源稟賦的約束，土地整理后備資源日漸缺乏，多為零星分散、坡度大的難整理區塊，立地條件較差。一些地方片面追求用地指標的增加，在補充耕地開發立項和驗收上把關不嚴，將不具備開發條件的荒地加以開墾，忽視耕地質量建設的要求，導致相當一部分的補充耕地肥力較差。從實際情況看，部分項目選址不合理，規劃設計不科學，對生態環境造成了一定的負面影響。因此，要建立規范的項目管理制度。在補充耕地開發整理項目立項時，當地政府要組織相關專家對標準農田補建項目進行實地踏勘，做到科學選址，盡量滿足補充耕地對立地條件及地力的要求。項目建成之后，要嚴格按照浙江省政府土地開發整理相關要求組織項目驗收，建立補充耕地質量評定制度，并將評定結果作為補充耕地項目驗收的必須環節和形成驗收綜合意見的重要依據，嚴把墾造耕地質量關，確保補充耕地地力符合農業生產基本條件。

2.1.2 加強項目整合，加大資金投入

補充耕地通過驗收后的耕地質量建設是一項投入大、周期長、見效慢的系統工程。因此，要構建耕地質量建設長效投入機制，除了落實國家規定的土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費用于質量建設的政策以外，各地要在項目開發時，與水利設施配套、農業綜合開發、高標準農田建設、新農村建設等項目進行有效整合，以促進資源共享，實現項目效益最大化。同時，要切實落實項目后期管護工作，將墾造耕地項目耕種補助列入項目成本，對承包經營戶進行補償，并積極引導企業參與、社會支持的補充耕地質量建設的多元化投資機制，加大補充耕地地力培肥投入，不斷提高補充耕地地力水平［5］。

2.1.3 加強制度建設，完善監管體系

目前，我國還沒有出臺國家層面的耕地質量監管相應的法律法規，有關規定散見于各種法律的具體條文中，多是一些原則性的規定，對可能造成耕地質量下降的因素難以防范，也使基層耕地質量監管工作缺少必要的法律依據［6］。因此，一方面要根據新形勢下耕地管理的特點，加強補充耕地質量建設相關法律法規的制定，加強耕地質量標準體系建設，實現耕地質量建設的科學化、標準化［7］。《浙江省耕地質量管理辦法》已于2011年3月1日起正式實施，明確了要對補充耕地進行質量評定，并規定補充的耕地質量需達到征占用耕地質量等級，浙江省農業部門也制定了相應的技術規范，進一步規范建設用地審批程序，明確對補充耕地的質量等級要求，防止占優補劣，確保耕地占補數量、質量的雙平衡。另一方面，要通過建立地力監測點，建立補充耕地質量監測網絡，實現對耕地質量進行實時、動態、長期、有效的監管。

2.1.4 加強責任考核，強化監督檢查

2006年，浙江省政府制定了《市級政府耕地保護責任目標考核辦法》，建立了年度耕地保護責任目標考核辦法，明確各市市長為本行政區域耕地保護第1責任人。但從實際考核過程來看，各地對耕地質量保護的必要性和重要性認識不足，重數量輕質量、重當前輕長遠的現象較為普遍?？陀^上，通過占補平衡新增的耕地難以同時實現質量與綜合生產能力的平衡。因此，要進一步加強耕地質量建設與管理體制建設，在現有的各級政府耕地保護責任目標考核中，把加強耕地質量建設與保護耕地數量放在同等重要的位置，明確各級政府及部門耕地質量保護責任，把耕地質量的下降或提高情況作為考核各級黨政一把手的重要內容，加強補充耕地質量監督管理。

2.2 技術對策

2.2.1 加強農田基礎設施建設

農田基礎設施水平是衡量耕地質量高低的一個重要因子。在補充耕地項目規劃和建設過程中，要根據所處區域和開發方式，因地制宜開展基礎設施建設。對水網平原與河谷平原的低洼地，丘陵山區的沖、壟、谷地，要合理布局排灌溝渠，完善渠系，強化排水，提高排澇標準，解除漬潛危害;對新圍墾的海涂，要搞好海塘工程建設及農田水利設施配套工程，蓄淡洗鹽;對低丘緩坡開發，要加強農田水利設施建設，充分挖掘山塘、水庫等水利工程配套潛力，提高水資源利用程度，提高有效灌溉面積和水土保持能力。同時，要注重田間道路合理通暢，保證農業機械能下田作業，改善農業生產條件和農田生態環境。

2.2.2 增加有機肥投入，推廣應用商品有機肥

有機肥是土壤有機質的主要補充來源，增施有機肥不僅可以提高土壤有機質含量，改善土壤結構，保水保肥，培肥地力，提高耕地質量，還可以為作物提供良好的生長環境，提高作物產量和品質［8］。新開發耕地耕作年限短，有機質水平低，養分不平衡，要根據耕地土壤的沙、冷黏、鹽堿、瘠薄、洪澇等障礙因素，采取針對性的施肥措施，增加有機肥的投入，提高土壤肥力，改善土壤理化性狀，特別是灘涂圍墾補充耕地熟化程度較低，肥力不高，結構性較差，更應積極推行耕地表土剝離再利用，增施有機肥，合理輪作，熟化土壤。要大力提倡施用農家肥，如禽畜糞、人糞尿等。傳統有機肥肥效慢，使用成本高，老百姓很難接受，各級政府應加強投入和宣傳，擴大商品有機肥應用補貼規模，通過政策手段，促進商品有機肥推廣應用，減少化肥使用量。

2.2.3 大力推廣耕地地力培育先進適用技術

長期以來，農民盲目施肥，重化肥、輕有機肥以及水土流失等導致耕地負荷過重，養分不平衡，土壤肥力和綜合生產能力降低［9］。因此，要按照“保護、利用、培肥、改良”的方針，根據補充耕地類型、質量等級、土壤理化性狀實際，有針對性地采取質量提升措施，大力推行種養結合等新型種養模式和測土配方施肥、畜禽排泄物資源化綜合利用等生態農業技術，因地制宜推廣秸稈還田綜合利用技術。定期開展對補充耕地質量狀況動態變化的監測，并根據監測結果，加強技術指導，引導和鼓勵承包經營戶由“重用輕養”“只用不養”向“用養結合”轉變，調整施肥結構，增施有機肥，積極發展冬綠肥，改善土壤理化性狀，提高耕地地力［10］。

2.2.4 加強耕地地力培育機制建設

基于當地主導產業輪作制度下的土壤改良、地力培肥等技術，總結提煉不同地貌、農業區域、農田類型及地力等級的質量提升多樣化、標準化技術體系應成為當前耕地特別是補充耕地質量提升的工作重點。要加強農、科、教協調機制建設，對涉及耕地地力建設的科研推廣項目進行協作攻關，進行地力培肥技術集成、創新與應用，強化耕地質量建設先進適用技術推廣機制建設，加強測土培肥施肥技術的研究，根據作物需肥規律、土壤供肥性能和肥料效應，制定相應的施肥模式，在合理施用有機肥料的基礎上，提出氮、磷、鉀及中、微量元素等肥料的施用數量、施肥時期和施用方法，積極探索耕地地力培肥長效機制建設［11］。

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［9］楊瑞珍，陳印軍，肖碧林．西南地區耕地質量下降的深層原因及政策建議 ［J］．中國農學通報，2009，25(22):286－290．

［10］徐進，傅慶林．浙江省耕地質量調查與保育措施的探討［J］．浙江農業科學，2009(5):997－999．

［11］吳寶祥，吳洪紅．耕地地力培肥與測土配方施肥技術［J］．現代農業科技，2009(21):235．